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“一带一路”背景下民间资本参与铁路PPP项目的理论研究

王丹++王丽娅++刘交交++叶欣

摘要：在“一带一路”战略实施中，基础设施建设必须先行，但其的融资规模巨大，公共财政无法承担。而PPP模式不仅能够将民间资本引入到基础设施建设中，拓宽融资渠道，缓解公共财政的压力，还能提升基础设施建设和运营的水平。铁路作为“一带一路”战略中基础设施建设的重要一部分，该文章研究民间资本进入跨国铁路建设和运营的理论依据，为铁路PPP项目的实施提供可行性参考。
关键词：一带一路；PPP；铁路行业
一、铁路的公共性分析
物品的公共性决定了其由谁提供，纯公共物品一般由公共部门提供，而私人物品可由市场提供。经济学一般将铁路界定为公共物品，具有非排他和非竞争的属性。但是，随着经济、技术的发展，铁路的属性逐渐演变为部分竞争和部分排他，部分领域甚至可以完全私有化，这为民间资本的进入提供坚实的理论依据。
基于公共产品非竞争性和非排他性这两大属性，分析铁路基础设施和铁路运输服务的公共性，研究民间资本在铁路行业具体的投资范围。参照世界银行对各主要基础设施设置的市场化指标，我们可以将该指标体系引用于铁路行业，以数字化衡量铁路行业各环节的市场化程度，为民营资本进入铁路行业何种业务环节提供参考。市场化指标是基于市场竞争的潜力、物品的公共性、资本回收可能性、公共服务义务以及外部性五个方面的综合指标，将每个方面对可市场化的影响程度分为三类并分别赋值，即适宜市场化赋值为3，基本适宜市场化赋值为2，不适宜市场化赋值为1；然后将五个方面的得分加总再算出平均数，即为衡量可市场化程度的市场化指数。基于上述市场化指数计算方法，建立铁路行业市场化指数。如下表：
表一铁路行业不同部门市场化指数铁路行业
市场化指标铁路基础设施铁路运输服务铁路路基车站铁路客运铁路货运市场竞争的潜力1133物品的公共性2233资本回收可能性3333公共服务义务2222外部性2222市场化指数222.62.6资料来源：根据世界银行《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》数据整理。
市场化指数愈高，越接近私人物品，民间资本进入的可能性就越大，反之，越接近公共物品，应由公共部门提供。由表可以看出，铁路行业所列举部门的市场化指数都是介于2与3之间的，说明都适合采用PPP的模式来完成相关建设和提供相关服务，这为PPP模式的使用提供理论依据；从铁路行业的内部来看，铁路行业不同业务环节的公共物品属性是不同的，铁路基础设施的市场化程度是弱于铁路运输服务的，说明铁路运输服务的私人物品属性相对比较强，更适合采用公私合作的模式即PPP模式来提供。
二、PPP模式的理论分析
（一）PPP模式的定义。基于各国对PPP的定义研究，从广义上来说，PPP模式指公共部门和私人部门为提供公共产品或者服务而建立的各种合作关系；从狭义上来说，PPP模式是一系列项目融资模式的总称，包括BOT、TOT等多种融资模式（王灏，2004）。
（二）PPP模式的分类。PPP模式分类多样，根据世界银行、联合国培训研究院以及欧盟委员会的分类方法，结合我国PPP应用的实际情况，本文将PPP分为三大类、六小类，PPP分类如结构图所示，三种类型中公共部门和私人部门在权责分配等方面有所不同。图一PPP模式分类结构
外包类项目一般是由公共部门投资的，私人部门负责完成整个项目中的一项或者几项任务，比如模块式外包中的服务外包和管理外包，一般是公共部门委托私人部门代为提供某种公共服务或者代为管理某种公共设施。而外包类的收益分配机制一般是私人部门通过公共部门付费获得收益，相应地，私人部门承担较小的风险。
特许经营类PPP项目私人部门需要部分投资或者全部投资，与公共部门共担风险、共享收益。私人部门通过参与公共部门的公开招投标获得特许经营权，竞标成功后与公共部门签订特许经营合同来确定收益分配机制、特许经营期等。特许经营类的收益分配视项目的具体收益情况而定，一般在特许经营合同中会设定预期的收益，如果实际收益未达到预期，政府会给予私人部门一定的补偿，如果实际收益高于目标收益，私人部门需要向共部门支付费用。在合同期满后，公共部门会收回项目的所有权或者使用权。
私有化类项目一般由私人部门承担全部投资，政府履行监管职责。私人部门获得永久所有权或经营权，私人部门通过向用户收取使用费获取投资回报，所以承担的风险比较大。
三、PPP模式在铁路建设中应用的SWOT分析
（一） 优势（strength）分析
1、有利于政府职能的转变，降低财政压力。铁路建设需要投入大量的人力物力和财力，给财政预算带来了巨大压力。PPP模式不仅可以让政府减轻财务预算的压力，更重要的是可以使得政府从执行的角色转变为监管的角色，加强对铁路项目各方面的监管。
2、使得投资方式和投资主体多元化。私人部门的参与，可以为政府部门提供更多的资金和技术上的支持，促进了投融资体制的改革。同时，私人部门的参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验，私人部门和公共部门可以互相利用双方的优势，构建互利共赢的局面。
3、有利于降低和分散风险。由公共部门与私人部门共同合作，可以保证资金流的连续进而降低铁路项目的风险，另外，两个部门互担风险有利于分散项目的风险。由于承建商与投资商分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了政府的风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。
（二） 劣势（weakness）分析
1、私人部门参与项目的意愿不足。由于铁路的公共性以及铁路项目的特点使得铁路项目的风险比其他项目高，投资周期较长，且由于铁路项目具有公益性，盈利性会较弱。对于以利润最大化为主要目标的私人部门来说吸引力较小。
2、使得政府对项目的控制力降低。在之前，政府部门一直是铁路建设项目的投资和管理主体，但是引入PPP模式后，铁路建设项目使得私人部门介入铁路项目的建设和经营。由于私人部门与政府部门追求的目标不同，且当前的监管机制的不完善，可能会使得项目的发展进程与政府部门的计划不一致。
3、PPP模式及其介入路径的选择难以抉择。据前文所述，PPP模式有多种，其具体方式之间也是各有利弊，且一个铁路项目的所有阶段不一定都适合使用PPP模式。若在具体方式上或者介入路径上选择失误，会产生一系列后期问题，诸如资金短缺，工程质量差，管理效率低下，工程无法预期完成等。与此同时利益主体间的博弈和信息不对称往往不能形成帕累托最优。
（三） 机会（opportunity）分析
1、国际环境为PPP模式在基础设施领域的应用提供了广阔的空间。“一带一路”的提出使得各国之间的联系越来越紧密，其中交通基础设施的互联互通是“一带一路”重要的战略支点，且中国在铁路建设方面有着丰富的经验和人才储备，这些都为跨国铁路的建设带来了良好的契机。
2、国家政策为PPP模式提供了有力支持。2015年3月，国家发改委、国家开发银行为推进开发性金融支持政府和社会资本合作（PPP），要求各省（区、市）发展改革部门高度重视推进PPP工作，认真好PPP项目的统筹规划、综合协调及跟踪指导，并加强PPP项目库建设。
（四） 威胁（threats）分析
1、法律体系不健全，运行PPP模式的保障不足。健全的法律体系，可以为顺利开展PPP模式提供有效的保障，不仅能够让相关主体强化合同和契约观念，而且可以约束地方政府的行为，避免政策朝令夕改和执行力度不够等现象的发生，打消私人企业的顾虑，同时可以有效利用“一带一路”机遇，促进国与国之间在基础设施建设方面的合作。但是，目前国内对于PPP模式应用的相关法律建设不够全面，使得PPP模式的应用风险高，成功率低。
2、激励政策和盈利模式欠缺。有效的激励政策能提高私人部门的参与积极性和建设经营中的效率。由于目前各种激励政策尚不健全，在铁路项目的整个运营过程中，给予私人企业的税收优惠和财政补贴不够完善。另外，目前的PPP项目的盈利模式没有完善的方案。这些原因均导致私人部门对PPP模式的兴趣不浓。
四、总结
如前文所述，虽然PPP模式在铁路建设项目的应用中存在着一定的劣势和威胁，但是这些都是可以通过一系列政策和措施来解决的，因此，铁路PPP项目的实施具有非常高的价值。（作者单位：广东外语外贸大学）
参考文献：
[1]邓志来. “一带一路”战略政府引导与市场配置路径选择研究[J]. 宁夏社会科学，2016，02：80-83.
[2]王灏.城市轨道交通投融资问题研究[M].中国金融出版社，2006：69-80.
[3]林晓言.铁路的民营化改革与市场融资[M].经济科学出版社，2006：39-68.
[4]王丽娅.民间资本投资基础设施领域研究[M].中国经济出版社，2006：216-238.
[5]王亚娟. “一带一路”背景下：新疆铁路建设的PPP模式研究[J]. 北京城市学院学报，2015，04：31-36.
[6]韩同银，雷书华.我国铁路基础设施公共性探讨[J].石家庄铁道学院学报，2000，S1：61-64.

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