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陕西省地方政府融资平台风险管理研究

尹海飞
摘 要：本文对陕西省地方政府融资平台的现状、特点以及存在的风险进行详细分析，从辩证思维的角度对陕西省地方政府融资平台风险管理进行创新，将地方政府融资平台风险管理置于社会、经济发展的视角进行分析研究，提出切实可行的对策建议。
关键词：陕西地方政府；融资平台；风险管理
在陕西省城市基础设施建设突飞猛进的同时，政府融资平台的风险也日益突出。由于公用基础设施天然的公共属性或半公共属性，造成建成后收益不足，与当初投入的巨额资金不匹配。加之在投融资的运作中忽视风险管理问题，某些项目投资盲目扩大规模，忽视风险管理，使得陕西省政府融资平台风险管控成为迫在眉睫的问题。
1.陕西省地方政府融资平台现状及特点
总体来看，当前陕西省地方政府融资平台运行主要呈现如下特征：
（1）商业银行成为融资平台贷款的主角。2009年以前，国家开发银行为我省地方融资平台贷款的主角，但自2009年始，商业银行开始成为融资平台贷款的主角，目前融资平台贷款中已经由国开行一行独大变为四大行、国开行以及地方金融机构三足鼎立的局面。
（2）地方金融机构成为县（市）级融资平台的贷款主体。 由于四大行、国开行以及股份制银行对县（市）级融资平台的审核标准较严，因此，县（市）级融资平台的贷款来源主要依赖农村合作机构、城商行。
（3）多数贷款偿还本息需要政府信用支持。根据初步的调查研究，目前陕西省地方政府融资平台从贷款用途看，贷款余额占全部投融资平台贷款80%以上；从政府层级来看，县级地方政府投融资平台数量占60%。从还款来源看，只有30%左右的项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息。大约70%的贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等作为第二还款来源支持。
2.陕西地方政府投融资平台存在的问题和风险
（1）陕西省地方政府融资平台存在的问题，包括：过度倚重卖地收入，偿债能力堪忧；融资平台缺乏约束机制，投资运作不规范等等。加上政府财政信息不公开、不透明，商业银行无法获得真实准确的背景资料，使得银行无法对融资平台及幕后操纵者进行有效约束。

（2）总结陕西省地方政府融资平台存在的风险，主要包括：政府信用风险，由政府建立的融资平台主要的经济活动是以政府或相关部门为负责人、以政府信用为基础进行融资贷款，随之而来的也就是由政府财政承担的还债责任；资金信贷风险，银行在与这些平台合作过程中，即便面对的是财务不透明、信息不对称的融资平台公司，但因为其是政府背景贷款也会提高对此类融资平台偿债能力的信任度，导致出现了重复抵押、虚拟抵押等问题，使银行资金面临较大的风险；社会稳定风险，大量的贷款资金涌入政府融资平台，挤出了经营性企业的贷款资金需求，在经济不稳定时期，宏观经济一旦反复必然冲击政府财政，进而严重影响居民消费水平和就业率，无节制扩张的政府融资平台隐藏着巨大的社会稳定风险。
3.辩证分析地方政府融资平台发展及风险
融资平台是地方政府为了城市基础设施的投资建设通过划拨土地等资产组建一个或多个资产和现金流可以达到融资标准的不同类型的公司。虽然各级政府融资渠道各不相同，但最终都将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。因此作为金融机构一方面要坚决执行中央决策，加强对地方政府融资平台贷款的清理，另一方面还要站在政治的高度、地方经济发展的全局高度去正确的认识和对待，切不可采取“一刀切”的措施，因为清理而影响和制约的地方经济发展的向好趋势。
任何融资行为都会存在风险，关键在于如何加强管理、保持合理规模、构建风险防范和化解机制。
1）要准确区分地方政府融资平台与商业银行构成的信用关系真正的借贷主体。对以地方政府融资平台为承贷主体，将来贷款偿还完全由融资平台主体来执行的融资行为无论从形式还是内容都是合法的，要在风险可控的情况下，加强贷后检查，确保信贷资金安全；对以地方政府融资平台融资，但贷款最终是由地方政府偿还或由地方政府担保偿还的贷款，这种贷款虽然形式要件合法，但内容却不符合国家有关规定要求，要坚决予以清理。
（2）要区分不同层次和地区的地方政府融资平台。对于政府财力较强、融资平台公司管理规范、当地金融生态环境好等原因，政府的还款能力和还款意愿都很强，银行的风险也相对较小，对具有稳定充足的现金流和第一还款来源、经济可持续、抵（质）押品完备且手续齐全的贷款，应按商业化原则继续予以信贷支持，而对于一些经济不发达，地方政府财力薄弱、贷款抵质押物缺乏，管理不规范或政府财政信息不透明的融资平台，银行的风险管理面临挑战，要下决心采取多种措施尽早回收。
（3）要区别不同性质的地方政府融资平台。从地方政府融资平台公司的性质区分，对于经营性收入可以自负盈亏，其项目建成收益可偿还银行贷款本息的政府投资公司或开发公司，可以按商业化运行直接转向市场化的融资，而不必要考虑地方政府的财力；对于纯属用于融资并无具体业务的平台，应当纳入重点监控风险的行列，要从项目建设的必要性、地方财政收支状况、偿债能力等来分析判断贷款偿还能力；对于有部分收益的组建公司又要分析投资经营的收益情况，而不是单纯从商业化角度评估建设项目本身，分情况区别对待，可以运作的项目就交由市场主体运作，必须由政府运作的项目允许地方融资平台发挥作用。
4.解决陕西省地方政府投融资平台风险的对策
笔者认为，解决陕西省地方政府融资平台风险的对策主要包括：保证信贷资金的合规使用，同时调整优化贷款结构；在客户选择上，要在全面调查政府融资平台架构及银行融资总额、审慎评估地方财政现状和发展潜力的基础上，应优先选择对当地经济发展影响重大、运营良好、具备自主经营权、财务支配权的客户，限制进入仅为融资主体，实无项目经营权、收入支配权的客户；在项目选择上，可介入自身收益足以覆盖贷款本息、资本金比例高、具备区域垄断效应的项目，禁止进入项目资本金不到位、未明确具体项目的打捆贷款，及项目缺乏盈利能力而政府财政已严重透支的项目。
在目前陕西省地方政府融资平台已经形成了一定的金融风险的情况下，必须抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。地方各级政府应对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。同时坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。对清理规范后仍然违反相关法律规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。
5.结语
当前地方政府在基础设施建设方面的债务问题已经引起社会各界的关注，特别是其中隐含的风险问题不容忽视。基于此，我们需要从各地实际出发，分析其地方政府融资平台的风险现状、梳理风险类别、提出风险管理措施，力图给当地政府未来对基础设施建设投资提供有所裨益的建議。
参考文献：
[1]李俊宏， 广东D市地方政府融资平台风险控制研究[D]. 镇江：江苏大学， 2012.
[2]杨飞虎， 我国地方政府融资平台问题及其治理研究[M]. 北京：经济管理出版社， 2016.
[3]周青， 地方政府投融资平台风险管理与度量研究[D]. 重庆：重庆大学， 2011.

-全文完-