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环境民事公益诉讼责任类型的实证研究

唐小家

摘要：当今社会經济快速发展，但随之而来的环境问题也越来越突出，一方面，大气污染、水污染事件频繁发生，已经严重危及人类的生存环境;另一方面，社会大众愈加重视环境污染问题。如何保护生态坏境已成为现今社会的热点讨论话题，而环境民事公益诉讼既能要求污染者对受损害的生态环境进行修复，又能维护社会大众的公共利益，俨然已成为一种保护生态环境的重要工具。然而环境民事公益诉讼责任方式的适用条件和适用标准未进行明确界定。因此本文尝试从实证分析入手，以生效裁判文书作为分析样本，探讨我国环境民事公益诉讼的责任承担方式类型，并对健全我国环境民事公益诉讼责任方式体系提出一管之见。
关键词：环境民事公益诉讼;责任承担方式;实证研究
1.问题提出
近年来，随着《环境保护法》的施行，最高院的《司法解释》出台以及全国各地纷纷对环境公益诉讼进行试点改革，使得环境公益诉讼制度从立法层面走向司法实践，而学术界也在不断地研究分析环境民事公益诉讼的相关制度。目前，在环境民事公益诉讼中，理论上的研究多数集中在原告的诉讼主体资格、举证责任等方面，但有关责任承担方式的相关问题，研究较少。我国《侵权责任法》确定了八种民事责任的承担方式，有关环境侵权纠纷的责任承担方式也应当适用《侵权责任法》的相关内容，且《环境保护法》第六十四条也对此进行了明确。
根据侵权责任承担方式功能的不同，可以将其划分为四类，分别是防预性责任方式、恢复性责任方式、赔偿性责任方式以及人格恢复性责任方式。最高院颁布的《司法解释》第十八条指出，能够在环境民事公益诉讼中适用的责任承担方式共有六种，包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失和赔礼道歉。其中防预性责任方式包括停止侵害、排除妨碍与消除危险，恢复性责任方式主要是指恢复原状，赔偿性责任方式则是指赔偿损失，人格恢复性责任方式则是赔礼道歉。
我国生态环境保护坚持防预为主的原则，但在司法实践中防预性责任方式无论是在原告要求承担的责任方式中还是法院判决的责任承担方式中，适用率均为最低。因此，应当如何提高对防预性责任方式的适用率？虽恢复性责任方式的适用较为普遍，但恢复原状的适用条件以及恢复标准应当如何确定？损害赔偿的所有权应归属于谁，以及怎样制定损害赔偿的标准？接下来，笔者通过考察我国已生效的裁判文书，结合我国环境民事公益诉讼责任方式类型，分析我国环境司法实践中责任方式存在的问题，为健全我国环境民事公益诉讼责任方式体系提出建议与意见。
2.环境民事公益诉讼责任方式的数据考察
本研究是选取中国裁判文书网上2012年截止至2019年5月公开上网的环境污染责任纠纷中所有民事公益案件，共有101件（包含一审、二审），然后对样本进行统计分析。从2012年至2019年5月，各级法院共审结环境民事公益诉讼案件101件，适用一审程序的有83件，适用二审程序的有18件，上诉率为17.82%。环境民事公益诉讼的案件量相对于整体的民事案件而言是相当少的，尤其是在2012年至2014年这三年案件数极其少，分别为1件、2件和5件。自新《环境保护法》实施以来，此类纠纷的案件量有所增长，2015年增加到12件，2016年为17件，2017年为22件，2018年为29件，2019年截止至5月为13件。
通过分析上述表格的数据，我们可以得出：
第一，环境民事公益诉讼的案件量相对于民事纠纷的案件量而言，占比很小。自2015年起，新《环境保护法》施行以来，案件量与前三年相比增加了许多。但整体而言，案件量占整个民事案件数量的比例较小，主要原因在于公众对环境民事公益诉讼的认识不够。现实生活中，人们通常只关注因破坏、污染生态环境所导致的其自身的人身或财产损害，很少关注生态环境因此遭受的损害。实际上，人们往往更注重自己的“私益”，而忽略了对“公益”的维护。在环境侵权中，很大部分案件是私权救济，即传统意义上的环境污染案件，只有少数案件是为了保护社会利益和生态环境，这类案件则是环境民事公益案件。
第二，环境民事公益诉讼的上诉率偏低。结合之后的分析可以看出，绝大部分的裁判结果是支持原告的诉请，只有少部分没有支持。由于此类案件的专业性强，每一件案件均有专业机构给出评估意见或专家证人出具专业意见，故法院依据专业意见做出的裁判，能够得到双方当事人的认可，故上诉率较低。
第三，提起诉讼的主体是以检察院为主，社会组织为辅。通过表三可以看出，在此类诉讼中，起诉主体多元化特征明显，其中以检察院的名义提起诉讼共有58件，超过了总案件数的半数。虽然在《环境保护法》中并未规定检察院能作为原告提起诉讼，但最高检出台了相关的改革试点方案及司法解释，规定了检察院在履行职责中若是发现损害生态环境的行为，可以作为原告向法院提起公益诉讼。首先，检察院是我国的法律监督机关和司法机关，其天然地可以代表社会公众对损害生态环境的行为提起公益诉讼。其次，因环境侵权案件存在专业性强、证据收集难等特点，对于此类案件，一般的社会组织或个人难以提起环境公益诉讼，故检察院提起诉讼，能够更好地维护社会利益。
行政机关作为原告提起诉讼的案件共有8件。我国现已在多地推行环境公益诉讼制度改革，在改革区域内的行政机关可作为原告提起诉讼。《环境保护法》中规定的社会组织作为原告提起诉讼的案件共有35件，其中在民政部门登记的社会团体作为起诉主体的有13件，民办非企业单位有9件，基金会有13件。可知，社会组织亦是环境民事公益诉讼的主力军。
在一个案件中可以适用多种责任承担方式。从表四可以看出，恢复原状是最主要的责任方式，原告诉讼请求要求恢复原状的案件占总案件数的45.64%，法院判决被告恢复原状的比例为52.12%，两者的使用率均为最高。但根据表五的数据统计，在恢复原状的责任承担方式中，大部分原告的诉讼请求是要求被告支付生态环境修复费用，直接要求其对被损害的生态环境进行修复的案件较少，只占12.2%，法院判决直接由被告对生态环境进行修复的案件只占7.32%。可见，法院在裁判承担恢复原状的责任方式时，相较于裁判对环境进行修复，更倾向于裁判其支付修复费用。其中裁判支付修复费用的比例高达68.29%，而原告径直要求支付修复费用的案件只占51.21%。因此，法院虽在裁判中高比例地适用了恢复性责任方式，但这是否能起到保护生态环境的目的，还有待考察。其次，赔偿损失和赔礼道歉的适用率也较高，但停止侵害、排除妨碍和消除危险这三类防预性责任方式无论是在原告的诉讼请求中还是法院判决中的适用率都极低。
4.建议与意见
4.1完善环境民事公益诉讼责任方式的建议
4.1.1扩大防预性责任方式的案件受理范围
在实务中，承担防预性责任方式的案件大体上是涉及突发性、灾难性的环境污染，比如重金属污染、土壤污染等，此类环境问题是有一个由少到多的积累过程，潜伏期较长，一旦达到某个度，会对生态系统产生无法逆转的危害。由于此种环境污染较少，导致防预性责任方式的优势在保护生态环境上得不到充分的发挥。如何提高防预性责任方式的适用，在生态环境遭受损害之前予以干预或阻止，才能更好地保护生态环境。笔者认为，应当适度扩大适用防预性责任方式的受案范围。对于可能严重损害生态环境的自然资源开发行为，如采石、伐木或挖矿等，许可社会大众对这种存在重大风险的资源开发行为提出诉讼请求，要求其停止开发，在源头上干预或制止可能严重危害生态环境的资源开发行为。但法院在审理该类案件时，应当准确判断该资源开发行为是否具有重大风险，不能动辄就要求其承担防预性责任，尽量维持好经济增长和环境保护二者的平衡度。重大风险行为是指该行为会产生严重的损害后果和发生危险污染行为的现实可能。承担防预性责任必须要综合考虑该自然资源的开发行为是否可能为危险行为以及是否会发生严重的生态损害后果，具体在司法实践中如何适用，还应当根据案件的具体情况以及当事人提交的证据材料和科技水平进行判断。
4.1.2完善生态环境修复的适用条件
适用生态环境修复应当要满足三个方面：一是确实发生了现实损害，若不进行环境修复便无法达到被侵害之前的状态;二是根据专业机构或人员的评估鉴定，判断被破坏的生态环境有无可能恢复至原始状态;三是从经济效益角度出发，分析被破坏的生态环境是否有必要进行恢复。
恢复原状与防预性责任方式不同，其必须是要存在现实的生态环境损害，而防预性责任方式只要有受损害的可能即可适用。由于生态环境具有较强专业性，故法院在判斷受损害生态环境的恢复可能性时，则需要参考专业机构的评估意见。若是无法对受损害的生态环境进行修复，法院则需要判令污染者承担其他的替代性修复方式，如异地修复或支付修复费用等方式从人类生存角度考虑，生态环境能够恢复的，无论代价多大，都应当要进行恢复，但法院在判断受损害的生态环境是否有必要进行恢复时，需要从经济效益的角度进行考虑，只有当恢复环境的收益大于成本的情况下，才有必要对生态环境进行恢复。这种判断方式很难进行准确的界定，因此也需要由专门的评估机构进行评估，提供给法院一个判断参考的依据。
4.1.3规范赔偿损失的适用标准
环境民事公益诉讼的本质是为了维护公众的环境权益，故损害赔偿金应当属于社会大众。但在目前的司法实践中，损害赔偿的归属并不明确，由不同的机构进行保管，其是否用于修复生态环境也监管不到。因此，笔者认为应当设立专门公益基金机构，由该基金机构统一管理环境民事公益诉讼的损害赔偿金，专项用于修复生态环境。同时，根据当地的实际情况出台相应的专项资金管理办法，避免出现违规违法操作资金的现象。
对于赔偿损失的标准问题，通常在司法实践中，由于生态环境具有很强的专业性，法官无法对受损害的生态环境进行评估、量化，需要由专业人员或专门机构对损害的生态环境进行评估鉴定，并提出专门的评估意见。在司法实践中，此类案件无一例外地均聘请了专家证人或评估机构对损害赔偿进行鉴定并出具报告，法院根据报告中的损害赔偿金额做出判决。但是这样单纯地将评估报告作为判决的依据，过于依赖评估报告的结论，缺乏一定的严谨性。所以对于损害赔偿应该进行多角度、多层次地评估、鉴定，更好地明确环境生态损害赔偿标准。
4.2组建专业化资源环境审判机构
近年来，由于民事案件逐渐专业化、复杂化和类型化，为了更好地解决纠纷，适应新形势的需求，专业化的审理模式已成为一种新的趋势。一直以来，生态环境保护相关的案件是分布于各个审判和执行部门，并未集中于一个部门进行专业化办理，由于各个法官的认识不同，导致有关环境保护的案件在审理方式、法律适用、裁判思路以及判决结果上存在较大的差异，影响了审判和执行的质量、效率。为了更好地解决环境侵权纠纷，充分发挥司法职能的作用，实现环境司法专门化，故设立专业化的环境资源审判庭是很有必要的。由于环境侵权案件涉及到复杂的理论知识，建立一批具有专门环境知识的高素质法官队伍，才能更好地应对越来越多、越来越复杂的环境民事公益诉讼纠纷，高效、准确地化解纠纷。
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