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智慧园区视阈下地方政府行政管理存在的问题及对策研究

何帆　田宁
摘要：随着物联网、互联网、大数据等新一代信息技术发展，基于国家高度重视信息化工作、大力开展智慧城市建设的背景下，工业园区、科技园区、商务园区等多种形态的园区不断推进“智慧园区”建设。“智慧园区”以信息一体化、流程协同化、管理平台化和资源配置最优化为核心特征助推园区经济发展。在这一背景下，智慧园区在行政管理出现的问题日显明显，主要表现在顶层设计不完善、运作模式不适宜、沟通协调不到位等方面。因此，研究分析智慧园区建设中地方政府行政管理中存在的问题，探索对策建议，对智慧园区可持续发展具有重要的意义
关键词：智慧园区；园区建设；行政管理
基金项目：2016年度“宁夏高等学校科学研究项目”资助（编号：NGY2016254）
一、银川阅海湾中央商务区“智慧园区”建设现状
（一）“智慧园区”启动建设
2012年4月银川市政府根据银川市“十二五”规划相关发展目标拟定《银川市创建智慧城市行动纲要》，标志着银川市智慧城市项目正式启动。2012年10月，银川市政府、工信局编制发布《智慧银川建设与发展规划》，正式宣布智慧银川建设启动。2013年3月，银川阅海湾中央商务区服务中心结合智慧银川的发展方向和目标，提出智慧园区的建设思路，并于同年编制《银川阅海湾中央商务区智慧园区建设规划》，包括背景篇、筹备篇、规划篇、实施篇、保障篇，总体架构为参考住建部关于智慧城市的“六横两纵”架构，并从商务区实际出发，以“数据流”为主线进行规划设计。自此正式拉开商务区智慧园区建设帷幕。经过3年多的建设管理，2017年，银川阅海湾中央商务区服务中心又通过公共事务采购行为，招标中国普天集团进行阅海湾中央商务区“智慧园区”升级改造，包括新一轮园区监控布点、指挥中心规划建设和相应电子设备更新维护等。
（二）“智慧园区”建设现状
1.强化基础建设，夯实智慧园区建设基础。随着商务区土建工程的开工运行，已于宁夏移动、电信、联通三大运营商达成基础网络合作意向，在银川范围内铺设质量最高、规划最全、品质最好的基础网络为广大入住园区企业提供优质的网络服务，也为智慧园区的建设打下了坚实的基础设施。
2.加强安防工程建设，打造智能园区感知网络。自2012年起，商务区全面推行园区监控网络的建设规划，截至2016年共完成三期园区智能监控工程建设，涵盖道路监控、园区主要部位监控、景点监控、主要部件监控等多个方面，让园区构建了一张多维度、全方位的监控网络。
3.大力加强园区智能应用建设，改善园区服务形象。2014年起，园区与中国普天合作建设园区智慧应用项目，基础网络服务包括接入银川信息网4G政务网络，搭建园区WIFI覆盖光网服务；建设应用内容包括园区规划展示系统、园区宣传介绍系统、园区智能办公系统、园区综合指挥调度系统、园区物业管理系统；升级改造服务包括会议室智能化改造服务。2017年将进一步进行整体升级。
随着基础系统的深入建设，园区已经逐步迈向智慧管理阶段，同时为下一阶段的智慧服务打下基础。
二、“智慧园区”顶层设计存在的问题
“智慧园区”顶层设计时缺乏园区企业和社会公众的参与。银川阅海湾中央商务区服务中心邀请中国普天编制了《银川阅海湾中央商务区智慧园区建设规划》，通过顶层规划来指导“智慧园区”建设推进。根据有限政府理论，由于政府在规划决策中的有限理性和经济效益最大化行为，当规划涉及不同的主体和行为时，规划的边际成本随着参与者增加而递增，政府受资金、人员、时间、观念和利益等因素的影响，具有强烈的单向决策偏好，在政府治理的闭路模式中，政府主导型规划开发的公众参与决策的偏好弱，政府信息垄断程度高，个体搜索信息的成本高昂，从而导致规划决策具有很高的执行成本。《银川阅海湾中央商务区智慧园区建设规划》编制中，主要根据上级有关政策，如《智慧银川建设与发展规划》，分析了将阅海湾中心商务区建设成为智慧园区的必要性和紧迫性，并为阅海湾中心商务区度身打造了一个统筹规划、分步实施的规划方案，缺乏园区企业和社会公众的参与，没有均衡不同级层主体需求，没有关注入园企业和公众的参与度和反馈信息，使得顶层设计从起步开始，表现为管理主体单一，利益不均衡，管理不理想。
（一）“智慧园区”运作模式存在的问题
地方政府垄断式运作“智慧园区”模式无法保证园区的可持续发展。在行政主导型园区，智慧园区的投资开发由地方政府负责，一般由地区区委或是园区管委会，肩负开发投入和管理维护的全部责任，缺乏政企分离的专业化管理和运作。随着银川阅海湾中央商务区“智慧园”的分期推进，具体问题突出表现两个方面：一是在设备管理上，园区监控升级维护问题日益突出。随着监控投入使用，未能形成有效的管理办法，摄像机老化、配套设施故障、传输路线损坏、前端设备长期无人维护等问题造成部件监控无法上线运行，为园区造成很大的安全隐患。机房规划陈旧，扩展困难。园区监控机房面积过小，随着智慧园区应用的逐步建设，机房空间不够容纳更多的设备，同时监控大屏出现了坏屏坏点现象，严重影响了日常使用。二是在人员管理上，银川阅海湾中央商务区服务中心作为园区管理单位，未能配备足够多的专业人力资源在智慧园区的管理上，没有在“智慧园区”建设推进中起到监督、管理的职能。
（二）“智慧园区”沟通协调存在的问题
沟通协调不到位导致“智慧园区”建设陷入“信息孤岛”的窘境。银川阅海湾中央商务区“智慧园区“建设中缺乏与市级交通部门、智慧城市建设部门等相关部门的信息沟通和管理协调，信息缺乏共享机制，信息基础设施建设断链，无法发挥增值服务。突出表现在“智慧园区”几期建设监控视频，目前仅能满足园区物业管理日常使用，无法与公安网平安城市形成联动共享，对园区监控的复用、利用成为壁垒，无法起到智能交通监管作用，沒有与“智慧银川”系统并网，没有起到资源联通共享的作用。endprint
三、智慧园区建设中地方政府行政管理存在问题的对策建议
（一）对策建议的总体原则
1.国际标准
“智慧园区”既然是在大数据时代背景下推进园区进一步发挥推动地方经济发展的产物，其行政管理水平应对标国际领先的商务园区，管理水平应具备相当的前瞻性。在技术选择上充分考虑各种前沿信息技术和业务的发展，最大可能地满足园区未来发展的需求。在管理上应借鉴国内外优秀园区管理模式，如美国硅谷模式，政府将权限下放企业，根据市场进行灵活调节。
以“智慧园区”中低碳节能建设为例，政府通过示范建设环境能源交易平台，促进节能服务企业与其合同能源项目在市场中的良性运作，推动能耗企业通过智能楼宇、能耗管理系统等信息化手段实现低碳节能，构建环保低碳的健康产业链。
2.合法合规
政府主管部口和运营管理机构应对园区信息化建设进行统筹规划，同时建立统一标准和平台，规范各类项目及各主体的建设运营行为。使得各类项目建设实施及运营管理应符合行业主管部门的操作合法合规，满足项目程序等内控的合法合规化在顺利推进项目建设的同时，保障“智慧园区”项目推进中中信息与信息系统的安全性、稳定性与业务连续性。
3.专业化运作
“智慧园区”建设应建立开放合作的机制广泛吸引合作伙伴企业，实现专业化运作。结合园区实际开发进度，点及面，示范带动，优化提升，逐步建成各领域信息化系统，并实现整个园区的智慧化运作。特别是在建设运营环节，由于专业性强，应以企业为主体实施，联合专业伙伴，推动项目有效进行。
4.可持续发展
“智慧园区”建设涉及大量的信息交互与网络空间的构建，其中有众多潜在的商业机会有待挖掘。通过信息挖掘、信息利用、信息推送等不同方式在公共服务过程中获取可续的维持项目运作的盈利能力，是由信息化项目特点决定的新建设模式。智慧园区在通过信息化项目实现信息采集、整合的基础上，应进一步挖掘、利用信息价值，结合创新商业模式，提高项目盈利能力，实现可持续发展。
（二）完善顶层设计
在“智慧园区”管理过程中，首先要增强园区企业和公众的参与度，在行政管理体制内形成闭环。随着阅海湾中央商务区信息化建设步伐的逐步迈进，商务区逐步构建以云载物联、智慧服务为核心的智慧商务区建设内容。在2015年底至2016年中开展智慧商务区的全面建设工作，2017年进行升级改造，其中，针对入园企业的二次招商逐步开始建设招商管理系统，系统化、规范化的对二次招商企业进行管理，实时掌控园区企业发展情况，逐步建设以园区经济数据为主体的大数据中心，全面推进园区二次招商；园区全面的免费wifi覆盖服务，为广大市民百姓提供高质量的免费网络服务，同时引入运营体系，逐步建立以PPP为核心的信息化运营服务体系。当地政府在委托专业运营团队打造招商管理系统和免费网络服务的专项规划时，须考虑邀请园区企业和社会公众参与，征询园区企业和社会公众意愿，激发园区企业和社会公众的积极性，使“智慧园区”管理主体多元化，均衡多方利益，形成一定的园区管理层、入园企业层和公众层面的有效互动系统，“智慧园区”的公共基础设施作为公共产品使多方共享，收益和受益更多，提高政府管理绩效水平。
（三）创新运作模式
在构建服务型政府的语境下，政府治理能力的提升依赖于区隔政府与市场功能，充分发挥市场的决定性作用和更好发挥政府服务作用。戴维·奥斯本在《改革政府》中提到政府的职责在于“掌舵”而不是划桨。“智慧园区”建设中，一般采用三种模式，一是为政府直接出资，并成立专口企业建设和运营二是政府主导，企业投资，并由专口企业建设和运营，三是企业投资、建设和运营，政府购买服务。银川阅海湾中央商务区目前采用的是政府直接出资模式，建议创新管理模式，采用“政府主导、企业运营、非核心业务外包”运作形式。当地政府的行政管理工作重点应放在规划规范制定、需求提出、工作协调推进、评估监管、环境营造方面，通过招标邀标方式，由企业负责具体的系统建设和运营维护，非核心业务进行业务外包，通过创新建设管理模式分层合作，提升“智慧园区”的整体管理水平。
综上所述，对具有重要战略意义与关键示巧效应的涉及区域管理或民生的项目，以“智慧园区”建设为例，政府必须统筹规划和建设，同时政府应当依托专业化服务企业的力量，从具体的实施和运营中撤出来，用市场化机制让企业为主体承担。
（四）加强沟通协调
应用根据管理沟通学相关理念，银川阅海湾中央商务区的“智慧园区”建设中行政管理部门应当加强与市直其他相关职能部门等的各方加强沟通协调工作。一方面，在主观上，加强园区管理层面领导者的管理沟通意识，提高管理者的沟通认识和水平，树立管理者正确的沟通理念，养成管理者良好的沟通习惯，从而更好地引领“智慧园区”的沟通工作；另一方面，可以通过建立“智慧园区”沟通协调小组，组员可由园区管理领导人员兼任，从事园区与交通、城管等其他相关部门的沟通协调工作，对园区管理沟通活动进行计划、组织、实施和控制，对信息沟通和交流的效果进行评估，并提出进一步沟通效果的建议和对策，从而高效地协调地解决问题，扩大“智慧园区”的效益，提升“智慧园区”的附增价值。
四、总结和展望
随着中国经济的快速发展，园区经济已成为国家经济发展战略的重要力量，在经济规模、经济效率、产城融合、税收贡献、创新驱动、开放水平方面引领地方经济的快速发展。园区建设步伐不断加快，文化园区、工业园区、科技园区、商务园区等多种形态的园区正在经历新一轮的发展和转型，包括空间形态由小规模向大规模发展、产业由单一模式向融合复合态转型、园区间关系由竞相发展向务实合作转型，发展方向由服务实体向开放创新转型。园区向创新化、科技化、智慧化转变的改革势在必行。目前，利用各种信息化应用帮助园区实现产业结构和管理模式的转变，提升园区企业市场竞争力，促进园区产业聚合，为园区及园区企业打造经济与品牌双效益已经成为应对新一代园区竞争的必要途径。伴随着国内智慧城市建设步伐的加快，越来越多的产业园区投身于智慧园区建设。未来，智慧园区发展方向就是园区运转高效有序、产业经济充满活力、环境绿色节能、生产品质高效、化区生活尽在掌握[7]。本文主要利用政府治理理论、新公共管理理论、有限政府理论，通过对银川阅海湾中央商务区“智慧园区”建设与管理的研究回顾和分析、一手资料汇总和整理，对智慧园区运营管理中所涉及的问题进行了研究，并提出对策建议。本文认为，在“智慧园区”快速推进的语境下，要改变一味依赖政府建设主导作用，注重企业和公民参与度，放宽市场运营领域，专业化运营，同时加强管理沟通协调，达到预期效益。
“宽带中国、互联网+”等国家战略的实施，智慧城市和智慧园区的发展已经迎来了高速发展的黄金期。本文由于受到时间、能力和资料限制还存在着诸多不足之处，也希望通过自身在工作、生活中的不断学习和提高，能够对不同业态的产业园区进行研究，本文着重以银川“智慧园区”为分析案例，虽然其具有一定的综合性和复杂性，但是覆盖范围和代表性还显不足，未来能有更为深入的研究。
参考文献：
[1]戴维·奥斯本.《改革政府》[M].上海译文出版社，2013.
[2]樊森.智慧园区[M].陕西出版传媒集团，2013.
[3]中国普天.“智慧阅海湾”建设与发展规[R].2013.
[4]宋刚.面向智慧城市的城市管理标准化[J].标准科学，2015（10）
[5]林芳宇.智慧园区政企公共服务平台的设计与实现[J].吉林大学，2014.
[6]孙韩林等.智慧园区建设探讨[J].现代电子技术，2013（07）
[7]国脉互联智慧城市研究中心.立足现状推进智慧园区健康发展[N].中国信息化周报，2013.12.30.

-全文完-