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基于公共责任视角下政府职能转变研究

杨海
摘 要：随着社会的快速发展公共问题日益突显，政府部门在行使公共权力的同时，提供公共服务，也需要承担相应的公共责任。提供优质公共服务是现代政府的价值归宿，以往的政府职能转变主要表现为：第一，政府职能总量发生变化；第二，政府职能部门结构发生变化；第三，政府行政方式发生变化。为做到权力与责任的统一，为人民提供更优质的公共服务，公共责任视角下政府职能转变的方向：第一，树立为人民服务的责任意识；第二，优化公共服务；第三，提高行政效率；第四，加强行政监督。
关键词：公共责任；政府职能；公共权力
：D630.3 文献标志码A ：1002-2589（2018）09-0069-02
责任是一个具有明确意义的词语，欧文·E·休斯（Owen E.Hughes）认为责任是指组织中的个人会因为自己的某个决策或者行为而受到谴责或表扬。公共责任源起于西方，是民主发展过程中的产物，政府组织由民众创建，为公共利益而存在，并对公众负责。公共责任表现为政府官员的积极责任，即国家管理部门的行政人员在行使国家的公共权力时必须对所行使的权利负责，也必须代表着公众的公共利益。职能又被称作为功能和责任，职能问题最核心的价值点，是解释了公共主体“应该做什么”的主要问题，同时公共主体也需要清楚“不该做什么”。行政职能是以国家行政机关为主的公共组织在一定的历史时期内，依法对政治、经济、文化、社会诸领域的公共事物进行组织与管理过程中，所承担的职责和发挥的作用。通常人们认为政府应该履行的职能主要有：政治职能、经济职能、文化职能、社会职能等。在改革开放开始，我国政府职能转变与机构改革紧密相连，改革开放以来我国进行了七次大规模的机构改革，为适应社会主义市场经济的发展，政府职能在由计划经济时期微观管理向社会主义市场经济时期宏观调控的转变。政府的公共服务职能在不断凸显出来，政府职能的转变和履行与公共责任息息相关。
一、公共责任视角下责任政府与政府责任
（一）公共服务是责任政府的价值归宿
一般认为责任政府是民主政治制度在发展中产生的，因政治体制不同，有一些区别。总统制的国家将责任政府称为“有限政府”，而内阁制的国家称为责任政府，在不同的体制中所履行的职责也有所区别。
1.责任政府中政府的最根本的责任是为人民群众提供最优质的公共服务，并承担相应的权力责任，这是因为为人民服务是政府的最根本职责。党的十八届三中全会将政府职能从“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理”到“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护”，我国政府提供公共服务的目标更加明确化。因为政府的能力有限，在政府提供公共服务的同时，将部分职能让渡到市场，市场通过公平竞争为民众提供更好的公共服务。我国政府由“管制型”向“服务型”转变，政府在社会服务中更注重引导向公众提供服务，提高效率，优化服务。
2.责任政府为公共服务提供责任制约。党的十九大报告中提出：我国现阶段社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。现阶段的主要矛盾发生变化，政府需要在提供公共服务时也要求发生相应的变化。这种矛盾的变化也反映出目前政府还没有完善的公共服务责任制度。因此在提供公共服务中，建立有效的权力制约机制，追究行政官员的责任，政府才能提供长效而且优质的公共服务。
（二）现代政府中的政府责任
国家是一个历史范畴，但是有国家就有政府，政府在管理过程中承担不同的责任。政府所应该承担的首要职责是政治责任，政府在实施大政方针、制定公共政策和行使行政权力时向民众负责；其次政府还要承担经济责任，在市场失灵时政府利用计划手段来维持市场秩序；最后政府行政人员在履行行政权力时还需要承担法律责任。
1.政治责任是政府在日常管理中行使其行政权力时，若违反政治义务时要向选民承担一定的后果。政府的政治责任：一方是从行使权力的责任主体由政府组织和政府进行领导；另一方面是政治责任的内容是政治上要有义务，在重大政策和法律制定过程中，要经过法定的程序，维护公共利益。因国情和国体不同，所以政体将不相同，我国政府应向人民负责、应向产生它的权力机关负责的意识的同时，进一步改进政府承担责任的具体措施和制度。
2.随着西方凯恩斯主义在美国弗兰克·罗斯福“新政”的推行下，美国的第一次经济危机才被有效控制，逐渐从经济危机的困境中走了出来。我国政府在党的十八届三中全会中将原来的市场在资源配置中起基础性作用改为市场在资源配置中起决定性作用，这充分表明，我国政府在不断加强政府对经济运行的宏观调控，并弱化微观管理，突出政府在社会管理中的公共服务职能。
3.政府的法律责任主要体现在行政官员在行使权力时承担的责任。近年来，我国行政管理中常常出现人走政息现象，严重浪费来国家资源，新任行政官员在盲目追求政绩时会忽略资源的重要性，忽视前任官员的政策规划。破解这种怪象，只有让行政官员承担起政府的法律责任，将会使一项政策继续延续，从而减少资源浪费，维护政府的形象，提升公信力，为民众提供更好的优质服务，树立政府有责任有担当的好形象。
二、公共责任视角下政府职能转变的表现
新中国成立以来我国的政府职能转变主要表现是：首先，政府职能总量在逐渐变化，这与不断进行的行政机构改革密切相关；其次表现在政府职能结构的转变，为了促进社会公平快速的发展，不断进行调整政治职能、经济职能和社会职能；最后是政府在管理公共事物中运用何种方式进行管理，包括行政手段的实施，经济手段的调控和法律手段的制约。这三种政府职能转变也体现出政府责任在逐渐的变化，政府官员所承担的责任和义务随之发生变化。
（一）政府职能部门总量变化
政府职能总量与行政机构数量息息相关，行政机构改革立足于中国的基本国情坚持因地制宜，以发展经济为中心，从新中國成立以来，机构改革不断变化发展，经历了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的变化状态。首先，在政府与市场的关系方面，改革开放以来，行政职能转变首先要处理好政府与市场的关系。从20世纪80年代开始，改革计划经济与微观管理是政府改革的主要内容，政府通过下放权力、裁剪部门、改革审批权、改善管理方式，放松对个体、民营企业和外资企业的准入门槛，充分发挥市场的作用，对于市场需要国家调控的，通过宏观手段进行调控。其次政府与社会关系方面，由计划经济体制转向社会主义市场经济的变革引发政府与社会关系的调整，政府不断地裁撤一部分职能，推出社会自我管理的领域，逐步增加公共服务的职能为社会发展营造良好的空间。最后，政府与企业关系方面，政府与企业责任分开一直是改革的主要内容，使企业成为市场经营活动主体，政府逐渐退出市场参与者的主体地位，成为市场活动的监管者。
（二）政府职能结构调整
政府职能的结构调整主要体现在，首先是政治领域加强了民主建设，政府通过制度建设，保障公民参与和监督行政管理的职能，伴随人民生活水平的不断提升，依法治国的推进，公民的法律意识不端增强，参政议政的欲望逐步提升。其次在经济领域加强宏观调控，弱化微观管理。任何国家都会对本国的经济事物进行管理，但是在管理的方式和手段上存在明显差异，随着市场经济的不断完善，我国经济与国际社会的逐步接轨，政府进一步放松了对市场和企业的微观管理，加强政府对市场的监督，让市场在资源配置中起决定性作用，通过宏观调控手段保证国民经济健康发展。最后在社会领域逐渐凸显出社会管理和优化公共服务。新的社会发展时期需要政府在发展经济的同时，更多地要关注社会的全面发展，关注民生问题，完善公共服务体系。
（三）政府职能方式转变
自改革开放以来，我国的发展进入新的历史阶段，为适应社会主义经济体制的改革，作为政治上层建筑的政府对其职能进行变革。第一，从管制型的政府向服务型的政府转变，随着贸易全球化和信息技术的发展，管制型政府的弊端不断出现，需要转向一个新的政府行政方式。第二，从权力政府向责任政府转变。传统的政府行政官员重视权力却忽视自己所要承担的责任，这导致政府中权力过渡膨胀，滋生腐败，降低了政府的效率，責任政府表现为政府官员要为自己所要实施的行政权力负责，切实做到了人治向法治的转变。第三，行政方式从传统的低效率逐渐转向高效率。传统的政府行政审批手续繁杂，政出多门，人民群众在政府办理事项耗费大量时间，政府行政效率低，我国政府从2000年开始进行行政审批制度改革，整合政府的职能部门，从而大大提高政府行政效率。第四，从传统的行政模式向利用现代化的信息技术方式转变。随着互联网的发展，政府在平时日常管理中利用新技术，电子政府得到了长足发展，办公自动化、网络化，大大提高了政府行政效率。
三、公共责任视角下政府职能转变的方向
一）树立为人民服务的公共责任意识
为人民谋取福利最重要的是要用正确的方式使用公共权力。首先要将依法行政理念落实到位，行政人员在运用公共权力和利用公共资源为公众提供公共服务时，树立责任意识和服务意识，以实现资源利用效率最大化和受众群体最大。其次政府行政人员要坚持行政廉洁和行政法治，不得让公共权力成为为自己谋私利的权力，不突破为人民服务的责任底线。最后公务人员要坚持以人为本的服务理念，逐步强化公务人员在日常管理过程中的服务意识，让公务人员意识到行政的目的是为人民群众提供服务。
（二）优化公共服务
有限的行政资源要更多地利用到服务社会和造福人民的幸福中，根据马斯洛的需求层次理论，每个个体在不同阶段的需求并不相同，这就需要政府在提供公共服务时，要不断地创新执政方式，政府只有提供优质而且高效的服务才能充分证明政府职能权利与责任的统一。一方面提供公共服务的主体多样化，在复杂的社会环境中，社会团体也会利用资源向人民提供服务，政府在提供服务时避免重复。另一方面，在向社会提供服务时因地制宜，不同地方的需求提供不同的公共服务，运用竞争机制将公共服务项目外包，以此优化服务。
（三）提高行政效率
效率是行政的生命，不断地提高行政效率才是政府职能转变所要追求的目的，行政效率也是行政管理在行使中的综合反应，行政管理的效果是行政效率进行检验。积极探索行政效率提高的路径，一方面改进行政审批制度，利用互联网技术线上和线下相结合为人民办理政务提供更加高效和优质的服务。另一方面，设置合理的行政机构数量，庞大的行政机构往往降低行政效率，应根据职能的需要或者人民的需要合理设置办事机构。
（四）强化行政监督
随着社会不断进步发展，公共问题逐渐增加导致公共权力不断膨胀，随之而来的是权力滥用和贪污腐败事件快速增加。党的十六大提出加强对权力的制约和监督，加强对领导干部的监督，特别是对主要领导干部的监督。现阶段政府职能转变过程中加强行政监督，一方面，党要做领导示范，完善党内监督机制，自行破处行政权力过程中的人治弊病。另一方面，完善监督考核机制，监督主体多元化，利用现代网络信息技术，形成多层次、多方位的监督体系。
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