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PPP改革发展实践研究

周湘东
摘 要：PPP改革发展是提升国家治理能力的重要内容。PPP是推进供给侧结构改革的重大举措，是稳定经济增长的重要抓手，是建立现代财政制度的必须要求。PPP是一个大课题，每个阶段、每个环节、每个步骤，都有很多个小文章可研究。重点从实践的维度、微观的层面研究四个方面的问题，一是PPP的基本内涵，二是PPP的发展现状，三是PPP的推进路径，四是PPP的参与建议。这一实践研究不仅具有较强的理论意义和实践价值，而且对国内PPP的推进工作有一定的参考价值。
关键词：PPP；政府；社会资本；模式
：C93 文献标志码：A ：1673-291X（2017）07-0176-03
一、PPP的基本内涵
PPP（public-private-partnership公司合作伙伴）。PPP是BOT的“升级版”，并不是新事物，20世纪80年代在西方发达国家就开始兴起。起源于英国的撒切尔时代，她上任的第一个战略举措，就是改进、改革英国政府的管理，引进企业现代理念和管理思路、原则和方法，大舉推行PPP改革发展模式。英国是倡导者与先行者，21世纪初，采用PPP模式的累计投资额占公共投资额的1/3，2008年金融危机后，比例依然达到15%左右。澳大利亚截至2013年末，120多个项目采用PPP模式，总投资700亿澳元，占基础设施项目总价值的15%。加拿大已实施206个项目，总投资达到875.5亿美元。特别是中国的香港，地铁项目应用PPP模式，已经成为国际上应用PPP方式盈利的地铁建设模式的典范。从我国来讲，BOT是PPP的低级版，国内1985年在广州电厂的BOT项目就是PPP项目的开始。2014年按照国务院的要求由财政部牵头新一轮的PPP改革，到目前为止成为国家战略层面大的改革发展举措。
（一）PPP的基本定义
财金[2014]76号文定义为：在基础设施及公共服务领域建立一种长期合作关系，由社会资本承担设计、建设、运营、维护，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管。国办发[2015]42号文定义为：政府采取竞争性方式择优选择具有投资运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。
（二）PPP的主要特征
1.平等互信的公私伙伴关系。其一，“公私所指对象明晰”。“公”明确限定为政府部门，不包含社会团体、行业协会等其他非政府部门。“私”不单指私营经济主体，也包括国有企业、金融机构等。符合条件的融资平台公司也可以作为社会资本。符合条件的融资平台公司是指转型的融资平台公司，才能够作为社会资本方来参与PPP项目。具体而言，就是融资平台公司已经建立了现代企业制度，实行了市场化的运营，特别是在其承担的地方政府债务已经纳入了政府财政预算，得到了妥善处置，并明确了今后不再承担地方政府举债融资的职责前提下。其二，“伙伴关系明晰”。通过合理的合同设计，将双方利益捆绑在一起，形成激励相容，使得双方在提供公共服务的目标上实现一致，SPV公司是贯彻伙伴关系的具体体现。
2.科学合理的风险收益分配机制。其一，利益共享。既要让社会资本“有钱可赚，有利可图”也要“托底限高”，盈利而非暴利。其二，风险共担。社会资本承担部分商业风险，公共部门承担法律、政策变动、利率变动等系统性风险，不可抗力风险由双方合理共但。
3.规范透明的项目实施模式。一是规范。标准化的合同模板，把PPP变成“流水线”作业。二是透明。建立PPP综合信息平台，对PPP信息进行了披露，项目涉及的运营补贴、经营收费和其他支付对价等纳入年度预算和中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大及其常委会报告。
（三）PPP的兴起背景
PPP的兴起首先源于中央政府的高位推动，然后是执行部门的强力推进，李克强总理从2014年年初到今年的下半年先后有21次亲自部署过PPP工作，其中有14次是在国务院的常务会议上专门研究和指导全国如何开展PPP改革工作，两次在经济工作会议上听取了PPP专家意见，包括新型城镇化会议上专门讲PPP。在中国推动PPP有其必然性和必要性。首先，PPP是提升国家治理能力的重要内容，推动国家治理体系和法制能力的现代化，重要的一个方面是实现国家治理体系和治理能力的法制化。PPP作为一种创新的公共产品服务供给和管理方式，一方面，PPP要求政府要尊重市场规律，依法行政，要诚信践约，强调政府、市场、社会等多主体之间，通过合同契约明确界定责权利，整个过程应该贯彻法制精神。另一个方面，PPP主要是通过市场放宽准入，鼓励私人资本进入公共服务领域，过去基本上公共服务领域主要是政府主导来建设，以政府资金来建设。现在放宽市场准入，优化资源配置，促进市场公平竞争，提高了公共服务的质量和效益，PPP是一项重大的体制、机制的变革。在依法治国的大框架下，把市场竞争合作机制充分地引入到公共服务领域，充分调动市场、政府、社会各方面的积极性。
二、PPP的发展现状
（一）全国PPP项目情况
截至2016年2月29日，全国各地共有7 110个PPP项目纳入PPP财政部综合信息平台，项目总投资约8.3万亿元，涵盖政府负有提供责任又适应适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目、燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市场设施、公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等19个行业。特别是全国各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，优先采用PPP模式建设。
（二）政府政策体系逐步完善
针对PPP工作怎么来规范、怎么来推动，国务院政府部门一共建立了21个法律制度体系，形成了“1+3+17”的制度框架。“1”是指全国人大的《新预算法》，新预算法是2015年1月1日开始执行，在新预算法中主要是从地方债务管理六个方面做出限制性规定。限制举债主体：地方政府举借债务的主体只能是省、自治区、直辖市政府。控制举债规模：地方政府在国务院下达的限额内举借的债务。明确举债方式：举借债务只能采取发行地方债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。限定债务资金用途：只能用于公共预算中必需的部分建设投资，公益性资本支出，不得用于经常性支出。列入预算并向社会公开：地方政府举借的债务列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。政府举借债务的情况要向社会公开并做出说明。严格控制债务风险：地方政府举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预算机制、应急处置机制以及责任追究制度。新预算法一方面对各级地方政府融资平台做出了严格的规范，国务院政府部门在关闭了地方政府融资平台这扇门的同时，又推开了地方政府基础设施建设、公共服务领域建设采用PPP模式这扇窗。强调各级政府改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。规定建立跨年度的预算平衡制度，做预算的中长期规划。过去编制预算按年度收支平衡，而财政收支包括收入制度和支出政策，都是中长期的政策工具，需要财政中长期规划、滚动预算、滚动规划。这个规定为推行PPP模式铺平了道路。“3”主要是指国务院出台的PPP推行三个指导性文件。第一个是国发[2014]43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》。重点推广“政府与社会资本”PPP模式。第二个是国发[2014]60号文《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》重点是实行统一的市场准入，创造公平的投资机会，扩大社会资本投资机会。涉及领域：生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等。市政基础设施领域通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式。第三个是国发[2015]42号文《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》重点规定了PPP项目适用范围，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。“17”主要是指财政部及其他部委出台的17个配套文件。
（三）PPP改革发展平台搭建初步完成
“第一个平台”财政部在全国范围内已经建立了联通中央到县四级政府PPP综合信息平台，综合信息平台分成两个部分，一个是PPP项目信息的发布平台，另一个是PPP项目信息管理平台。全国所有的PPP项目都要通过综合信息平台发布，向社会公开。“三库”是指PPP的“项目库”，“专家库”是指PPP项目实施的各个领域的专家。“中介机构库”是指财务、法务、咨询机构。
（四）PPP发展推进工作奖补机制不断完善
第一，已完成采购，确定社会资本合作方的项目，中央财政部按投资规模进行奖励：投资规模小于3亿元的，奖励300万元；投资规模小于10亿元的，奖励800万元；投资规模介于3亿元和10亿元之间的，奖励500万元。第二，对符合条件，规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，中央财政部按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励。第三，對全国试点的海绵城市、综合管廊，中央财政部实行连续三年的建设资金补助。同时，如果采用PPP模式来进行建设的项目，还要另外安排10%的奖励资金。第四，经国务院批准由财政部联合中国建设银行、全国社保基金、理事会等10多家机构共同发起设立总规模1 800亿元的中国PPP融资支持基金。李克强总理在今年的政府工作报告中强调，要运用好中国PPP融资支持基金，支持全国的PPP项目建设。
三、PPP的推进路径
（一）问题与不足
1.对PPP的思想认识不够到位。对PPP的认识有三种表象：第一种表象是“万能论”，认为PPP是个框，什么都能往里装，有些地方政府以PPP来代替地方建设项目的融资平台，把PPP作为一种融资工具。第二种表象是“速胜论”，认为PPP只要一上就能见到效果，PPP项目周期一般要求是十年以上，投资周期长，见效慢。第三种表象是“悲观论”，以为PPP不能取得实际效果，部分央企对实施PPP工作存有观望思想，民营企业作为社会资本方参与PPP项目对政府信心不足，认为政府从法律层面没有对民营资本稳定的回报率和收益设置一个保障。
2.PPP部分项目实施不够规范。主要表现在异化PPP，名为PPP，实为BT等其他形式的项目，采取保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，使PPP项目变质。
3.民营资本进入不及预期。认为收益虽然稳定但总体不高，因为PPP项目周期长导致项目投资后的流动性不足，市场风险、项目风险、政策和法律、制度风险等较多，顾虑“新官不理旧事”。
4.PPP支撑体系不够健全。顶层设计有待加强，PPP从法律层面如何立法，怎么规范，顶层设计如何与基层实践相结合。2016年7月李克强总理主持召开了国务院常务会议，专门听取了财政部和国家发改委领导推进PPP立法的专题汇报，国家发改委侧重汇报了PPP项目特许经营的立法情况，财政部领导从PPP立法方面提出了一个工作方案。李克强总理明确要求，由国务院法制办牵头进行PPP的立法。因为顶层设计最大的问题是解决法律层面立法的问题。其中，土地政策有待完善、融资支持有待完善、财税支持有待完善、部门合力有待加强。PPP推广建设专业技术人才不足等问题。
（二）“四个一”推进路径
关于PPP改革发展的推进工作，笔者认为，要以PPP工作的问题为导向，来设计“四个一”的推进路径。第一个路径是健全PPP组织机构，建议地方政府成立一个省级层面的高规格PPP领导小组，由分管省级领导任组长来亲自抓PPP改革推进工作。PPP涉及的政府相关职能部门，包括PPP项目涉及的19个领域共同来参与PPP改革发展工作，要形成联动，形成合力，共同来推动PPP项目落地实施。同时，建议所有PPP项目涉及法务层面的问题，如PPP项目合同范本合同的设计，必须由当地政府法制办牵头负责审查。第二个路径是创新投融资机制。建议设计一支省级PPP融资扶持基金，发挥地方融资平台作用。PPP融资扶持基金的组成包括省级财政预算认缴金额、市县财政预算认缴金额、银行、保险、金融机构相关的社会资本。募集方式以股权投资为主进行管理，通过混合所有制和股份制等不同形式，实现PPP融资平台实体化、多元化和规范化的改革。基金通过综合信息平台向全社会发布宣传等多渠道的方式来支持PPP项目SPV公司的融资建设、维护、运营。第三个路径是构建一套政策扶持体系。建议制定省级PPP工作实施意见及相关管理办法，按PPP项目投资额规范分档给予奖补。建立PPP工作推进奖励制度，建立PPP项目全生命周期阶段（机构、决策、设计、建造、融资、运营、维护、移交）工作绩效评价制度。同时，还要建立与国际金融组织，包括世界银行、亚洲开发银行、基础设施投资银行开展合作的机制。借助世界银行、国际金融组织的资金，对PPP示范项目前期费用给予支持，世界银行资金的利率低于1%。第四个路径是打造一个PPP理论研究平台。建议与大学合作共建PPP研究中心，研究中心以理论探讨理论研究为主体。PPP改革创新还要与实践相结合，要把整个参与PPP各方的主体都要拉入PPP研究中心的团队里面，通过立体的宣传和分层的培训来提高全社会对PPP的理解度和认识。打造一套PPP培训课程，加强PPP的宣传推广。
四、PPP的参与建议
第一，把握PPP改革发展的机遇。PPP模式是新的增长空间。PPP模式是社会资本进入公共服务领域的一把钥匙，打破了垄断行业的“弹簧门”和“玻璃门”，为社会资本开辟了新的增长空间。PPP模式是一种新的盈利模式，具有长期稳定的可预期汇报。
第二，抢占PPP高地。一是起步要早。同一起跑线上，先跑一步，就能抢占先机。二是行动要快。百舸争流，只有迅速提升自身能力，尽快形成核心竞争力，才能在未来的市场竞争中取得一席之地。三是准备要充分。成立专门的PPP团队，认真研究国际国内PPP的成功项目，做好相关业务知识储备。正确估计问题和困难，提前做好预案，及早发现问题，解决问题。
第三，积极参与PPP项目。一是全面掌握政策。认真学习中央和地方出台的政府文件，充分了解企业的责权利，找准切入点，不要遍地开花。二是及时了解PPP项目信息。如，财政部综合信息平台发布的PPP示范项目。三是组织专业的PPP项目团队。专业的人做专业的事，组织法律、管理、金融、工程等各方面人才共同参与。四是制定PPP战略规划。结合企业自身发展规划，制定参与PPP的发展规划，加强政企合作，对接政府发展规划。
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[责任编辑 陈 鹤]

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