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数字化转型背景下的政务数据治理研究

摘 要：本文以整体性视角对我国政府的数字化转型背景下的政务数据治理体系与框架进行梳理与分析，一是对其背景、需求和现状进行全景式阐述；二是对其所具备的促进社会公平、支撑数据开放合法性以及实现数据要素市场化的社会价值，进行系统化分析；三是对其业务协同、社会参与和隐私保护的三个运行机制进行阐释；四是对美、英、加、俄四个欧美国家的政务数据治理政策，进行比较研究，探索他国政策体系与治理框架对我国的可借鉴性；最后以全文研究为基础，试图对我国政务数据治理发展的趋势进行探索与展望。
关键词：政府数字化转型；政务数据；数据治理
2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。”对政务数据进行深度治理并实现充分共享，是政务服务、应急管理、资源调配的基础，是破解要素流动不畅、资源配置效率不高等制约高质量发展瓶颈问题的重要切入点。
1. 研究背景
1. 政府的数字化转型
从2015年12月16日，习近平总书记在第二届世界互联网大会开幕式上强调“中国正在实施‘互联网+’行动计划，推进‘数字中国’建设”，到2021年3月12日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（后称《“十四五”规划》）提出，“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”，以及国家、各地区颁布的一系列相关政策法规，在实施网络强国、加快建设“数字中国”的举国发展战略引领下，我国各行业、各领域的数字化转型实现跨越式的发展。
政府的数字化转型是数字中国的重要组成部分。处于中国特色社会主义新时代的数字政府建设，以5G、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术为支撑，以政府业务、场景为主导，通过开展政务数据治理，实现政府流程再造、体制创新、服务优化支撑政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。
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2. 政务数据治理的现实需求
政务数据治理是政府部门数字化转型的必然要求和关键点，历经20余年发展，我国政府的数字化转型从政务电子化向治理智慧化发展，建设新时代的数字政府、智慧城市等，对政务数据治理提出了若干新需求，具体如下：
第一，建立统一的政务数据标准规范。统一的数据标准是政务数据流通、共享的基础，围绕数据中心各基础数据库，建立元数据标准、主要实体的数据元标准、数据分类编码标准、数据质量标准，以及数据处理流程规范等。
第二，以业务为主导，技术为支撑。在政府数字化转型中存在一对辩证关系，即业务创新是技术创新的基础，技术创新能够为业务创新带来倍增效应。因此，政府数字化转型背景下的政务数据治理，也要以实际政府业务流程的梳理，问题痛点、难定、堵点的分析，和业务创新解决方案的设计为基础规划政务数据，才能实现政务数据治理精准赋能政府业务创新。
第三，政务数据治理的时效性需求。在涉及人民群众生命财产安全的重要领域，政务数据治理对数据的时效性和时效性均有很高的要求，例如在应急管理领域，对各类突发事件监测预警相关的关键数据，就需要做到7x24小时的实时、在线、全量的获取，而不能只获取相对滞后和不准确的数据。
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3. 政务数据治理的现状
在国家政策的引领下，全国各地区各部门以制定出台符合本地区、本行业领域现状的政策法规为制度保障，以完善相关机构设置为组织保障，深入推进政务数据治理工作。
根据《中国政务数据治理发展报告（2021年）》，我国政务数据治理成效显著，在政务服务、疫情防控等领域发挥了不可替代的价值和作用[1]。但同时也仍存在地区间发展不平衡、行业领域间发展不均衡等问题。具体来说，第一，各地区的政务数据治理能力、深度、广度等均存在较大差异，而这些差异与各地的经济社会发展状况、信息化建设基础等相关，可采取因地制宜、示范引领等方式，不断拉平各地区发展程度，才能更加符合数据治理共享互联的属性，进一步激发数据生产要素的价值与作用。第二，从应用领域行业来看，目前政务数据治理除了在政务服务领域的发展较为充分之外，由于疫情防控需求的倒逼，在疫情防控领域也进行了较广泛的应用；后续还应在市场监管、其它应急管理领域、公共服务等方面，以业务为主导，提高数据治理的实效性。第三，进一步发掘政务数据与社会数据融合的路径和价值，可以让全社会共享数据资产价值。
2. 各国政务数据治理的政策对比
他山之石，可以攻玉。通过梳理分析美国、英国、俄罗斯、加拿大等国家在政府信息公开和政务数据治理方面的治理结构和政策框架，可以为我国的政务数据治理工作提供参考与借鉴。
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1. 美国的政务数据治理
美国联邦政府的政务数据治理主要包括数据开放、政府信息公开、电子政务和政务信息安全等几个方面。
第一，数据开放方面，美国政府具有三份有关数据开放政策的基础文件，分别是：奥巴马总统备忘录《透明与开放政府》，管理与预算办公室备忘录《开放政府指令》和备忘录《开放数据政策》。其中，《开放政府指令》相当于《透明与开放政府》的实施方案，为《透明与开放政府》提出的开放政府基本原则提出了具体要求，即要求各行政部门提供具有开放格式的高质量数据集。《开放数据政策》备忘录的主旨是“开放数据政策——管理信息资产”。
第二，政府信息公开方面，美国政府具有三部关键性法案：《信息自由法》（1967 年）、《联邦咨询委员会法》（1972年）和《阳光下的政府法》（1976年）。其中，《信息自由法》是关于信息公开的基础性法律。
第三，电子政务方面，早在1993年，克林顿政府发布了《国家绩效评估报告》，其中多次提到要推广电子政务。2002年，美国政府出台《电子政务法》，旨在推动联邦政府机构采用信息技术实现公共服务的用户导向转变。
第四，在政务信息安全方面，2014年，奥巴马政府发布了《联邦信息安全现代化法》，该法案特别说明了管理与预算办公室主管和国土安全部部长的相关职责，即规定管理与预算办公室主管负责整个政府内部关于信息系统安全政策、原则、标准和指引（除国家安全信息系统）的开发并监督实施；规定国土安全部部长负责对各机构信息系统安全政策和实践的管理工作[2]。
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2. 英国的政务数据治理
经过多年的探索和发展，英国政府在数据治理领域形成了一套涵盖个人数据（隐私）保护、信息公开、政府数据开放、国家信息基础设施、信息资源管理与再利用、电子政务、网络信息安全等领域较为完整的政策体系。
值得注意的是，早在2017年，英国就提出政府转型：内阁办公室和政府数字服务局共同发布的《政府转型战略2017-2020》提到，基于“政府即平台”理念，明确政府将如何使用数字技术，改变公民与国家之间的关系。
从政策演进和机构变迁中可以看出，早期的政务数据治理强调管理和服务属性，强调通过让公众拥有更多的知情权，建立政府与公众之间的信任机制，监督提升政府工作的绩效和责任。2010年后，英国的政务数据治理强调与国际化属性和价值属性，重点是通过加强数据基础设施建设，确保数据能够跨境流动和再利用，有效支撑数字经济的发展[3]。
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3. 加拿大的政务数据治理
加拿大具备成熟的法律体系，《隐私法》、《个人信息保护和电子文件法》、《信息获取法》、《信息安全法》、《加拿大安全信息共享法》、《加拿大国家图书档案馆法》等法律的出台，为加拿大联邦政府的数据治理提供了良好的法律环境。
加拿大在法律框架内积极颁布了多项政策以支持政务数据治理的具体过程。例如《电子邮件管理标准（2014）》和《电子文件和记录管理解决方案标准（2010）》等政策文本，对政府机构内电子邮件、电子文件等在内的信息系统信息的生命周期管理提出了建议。《关于信息获取法的临时指令（2016）》和《信息获取政策（2014）》则是对《信息获取法》的具体化。这两个政策一是明确规定了政府信息获取的渠道；二是引导政府工作人员在被赋予自由裁量权的同时，还应承担起保护申请人的个人信息、协助申请人、进行人员培训等责任。加拿大政府对政府数据开放的全流程，即从启动开放到实施等各环节事项都进行了相关的政策指导[4]。
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4. 俄罗斯的政务数据治理
与其他国家数据战略更多的是围绕广义上的“大数据”(包括个人数据、企业数据及政府数据)阐述不同，俄罗斯的数据战略聚焦于政府数据，并将其称为“国家数据”，也就是指国家机关信息系统中所包含的数据。
直至目前，俄罗斯国家数据治理的发展历经了三个阶段：第一阶段，是国家信息资源整合阶段(1998年—2008年)，提出 “信息社会的前提是政府信息化，而政府信息化的核心是政府信息资源的有效开发和利用”的理念。第二阶段，是国家开放数据治理阶段(2009年—2018年)，面对国家信息资源不能被社会和公众有效利用的问题，俄罗斯于2009 年2月颁布了《获取国家机关和地方自治机关信息保障法》。第三阶段，是国家数据治理体系建设阶段(2019 年—至今)，2018 年5月，俄总统普京颁布《2024年前俄联邦国家发展目标及战略任务》总统令，要求俄联邦政府在2024年前“将数字技术和数字平台运用于国家管理及公共服务领域”[5]。
综上对四国政务数据的治理结构和政策框架的梳理，以下几点值得我国参考与借鉴：第一，深化政务数据治理的必然性，政务数据作为一项国家重要资产，在政府履职中越来越起到关键性作用，上述四国不约而同的认识到政务数据开放的重要性，尤其是俄罗斯将政府数据战略等同于国家数据战略。第二，完善政务数据治理相关法律和政策的必要性，上述四国均在政务数据治理实践中不断修订完善相关法律法规，并进一步在政策层面对法律规定进行了更为细致的实践指导，为法律的落地实施保驾护航。第三，明确政务数据治理相关部门、人员和职责的重要性，美国和加拿大在政务数据治理发展的不同阶段，不断调整相关部门结构和人员构成，并明确、详尽的规定了不同部门、人员的职责，形成了更为整体性和体系化的组织保障。
3. 政务数据治理的社会价值
政府的数字化转型是我国国家治理体系和治理能力现代化的重要战略支撑，而政务数据治理是政府数字化转型的重要建设路径，因此，政务数据治理的社会价值蕴含于其对政府在政务服务、行政监管以及应急处突等领域履职效率的倍增效应之中。
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1. 数据治理与社会公平
2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”国家领导人对于新时代主要矛盾的论断，说明政府作为国家治理的主动方，其数字化转型要以解决“不平衡不充分的发展”问题，也就是社会公平问题为根本目标，相应的政务数据治理的根本目标亦是解决社会公平问题。
具体来说，在政务服务领域，全国一体化在线政务服务平台以及“一网通办”、“一网通用”、“跨省通办”等政务数据治理成果，解决了地域、人力等地区间差异的社会公平问题，为人民群众打造了更为便利的办事流程和体验，深化“放管服”改革，为各类企业、机构等营造了良好的营商环境。在行政监管领域，政府部门通过跨部门、跨地区、跨层级的政务数据共享交换与应用，提升精准执法效能，减少现场执法频次，有效减少了对各类企业的扰动，解决了企业生产经营合规与效益的社会公平问题。
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2. 数据治理与数据开放
数据治理的基础是数据开放，以业务为主导，做好政务数据开放的具体规划，才能有效支撑政务数据治理精准化、实效性的实现。例如针对保健品的市场监管，根据对保健品市场经常出现的传销、虚假宣传等问题的分析，分析数据的采集、归集需求，再根据相关法律法规打通数据提供方和需求方的数据共享机制。
数据开放的客观要求是数据治理，业务导向、法律规制下的数据治理是数据开放的合法性来源，开放是符合数据治理原则的有序的开放，即一是符合法律法规、数据安全规定的开放；二是符合具体业务需求的开放；三是具有反馈机制的闭环式开放。
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3. 数据治理与市场培育
中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中“加快培育数据要素市场”部分，明确指出要“推进政府数据开放共享”，并提出“研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范”的意见。显示出国家在挖掘政务数据要素市场化潜力方面的战略意图，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，完善政府调节和监管作用，使政务数据与社会数据、社会需求以及市场需求有机结合，实现有效的开放和治理，使政务数据真正转化为数据资源和生产要素。
4. 政务数据治理的运行机制
政务数据治理具备三大运行机制，即打通“信息孤岛”和“数据壁垒”的业务协同机制；全社会参与的共建共治共享机制；以及涉及信息安全的隐私保护机制。
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1. 业务协同机制
由于各个政府部门的组织机构、职责划分特点，形成天然的“各司其职”的履职状态，但随着我国进入中国特色社会主义建设的新时代，经济社会的发展也呈现出新特点、新问题、新要求，其中对政府履职跨部门、跨地区、跨层级的业务协同需求尤为迫切。
针对上述需求，以政务数据开放为基础的政务数据治理，成为倒逼政府部门间打破业务壁垒的切入口，以具体业务、问题、任务为导向的部门间业务协同，和相应的数据开放与共享，又作为实现政务数据治理的内在机制。因此，政务数据治理和业务协同机制二者相辅相成，辩证统一。
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2. 2 社会参与机制
实现国家治理体系和治理能力的现代化不是政府单方面就能够完成的，需要全社会的参与，即构建政府与社会共同建设、共同治理、共享建设成果的共建共治共享机制。因此，政务数据治理作为国家治理的重要组成部分，亦要构建共建共治共享的社会参与机制。
例如目前正在全国范围内如火如荼进行自然灾害综合风险普查工作，对各类自然灾害致灾因子、承灾体、综合减灾资源（能力）等数据的采集与获取，就是既需要不同政府部门间的数据共享与交换，也需要对企事业单位、人民群众一侧相关数据的广泛收集与汇聚。
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3. 隐私保护机制
隐私保护机制是政务数据治理的关键环节，数据安全关乎国家安全，随着《中华人民共和国数据安全法》和《个人信息保护法》的颁布与实施，我国对信息安全的保护已从零散的各行业领域规范性文件上升到了国家法律的高度，为政务数据开放与治理提供了更明确的法律抓手，以前模糊的地带也变得更加清晰。例如，《数据安全法》已经明确将“重要数据”及其处理者纳入监管范围。针对重要数据，各部门将出台具体目录，实行分类、分级保护。在这种“自上而下”的体系下，数据监管有清晰标准可依，不再是“抓典型”。
5. 趋势与展望
综合上文，对我国政府数字化转型背景下的政务数据治理发展趋势进行展望：
第一，政务数据治理向纵深发展，必须以业务为牵引、以问题为导向。目前我国政务数据开放治理已具备一定量的积累，要实现其质的飞跃，提升政府治理成效，就要深入到具体政府业务、场景和问题中去，做精细化的数据规划，才能真正实现政府服务定制化、监管精准化、决策科学化。
第二，以政务数据治理推动政府制度创新。国家治理体系和治理能力现代化的根本在于政府治理制度的变革和创新，而大数据、云计算等数据治理技术仅能完成工具层面的创新。例如目前大部分人民群众、企业等可以通过“一网通办”申报各类事项，但政务服务的业务流程并没有改变，办事效率依然存在很大提升空间，政府治理的效率问题和业务痛点并没有真正解决。因此，以政务数据治理需求推动政府管理制度的进一步优化，是其一项长期的发展趋势。
第三，以《中华人民共和国数据安全法》和《个人信息保护法》为起点，在政务数据治理实践过程中，不断总结经验，完善、细化法律法规，是政务数据治理的必然发展趋势。
参考文献
[1]清华大学公共管理学院.中国政务数据治理发展报告（2021年）[R]，北京：清华大学，2021
[2]黄璜.美国联邦政府数据治理：政策与结构[J]，中国行政管理，2017，（8）
[3]李重照，黄璜.英国政府数据治理的政策与治理结构[J]，电子政务，2019，（1）
[4]谭必勇，陈艳.加拿大联邦政府数据治理框架分析及其对我国的启示[J]，电子政务，2019，（1）
[5]刘刚．俄罗斯国家数据治理体系建设及启示[J/OL]．情报杂志.

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