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执政党与人大关系问题研究综述

杨甜+黄晨飞
摘要：理顺执政党与人大的关系是处理好党政关系的核心，是中国政治发展过程中必不可少的一部分。本文收集整理了一部分学者的相关研究文献，目的在于使我们在正确认识、理解执政党与人大关系的基础上，把握、处理好执政党与人大的关系，从而为社会主义政治文明建设提供强有力的保障。
关键词：执政党；人大；关系；综述
中国共产党是中国的领导党、执政党，是社会主义事业的领导核心。全国人民代表大会是中国的最高国家权力机关，代表人民行使最高国家权力。二者的历史地位决定了理顺二者的关系成为中国政治体制改革的关键，这不仅关系到国家经济建设和社会发展能否顺利进行，同时也是学术界研究的焦点。本文拟就学者们对这一问题的研究作一梳理。
一、执政党与人大关系的界定
对于执政党与人大关系的界定，学者们纷纷阐述了自己的观点。张书林认为， 党政关系必须涵盖党与国家权力机关（人大） 的关系、党与国家行政机关（政府） 的关系、党与国家司法机关（法院、检察院） 的关系、党与国家元首（国家主席） 的关系等范畴和内容。[1]王忠祥、卞珍凤认为党与人大在政治法律上的关系是：党领导人大，人大接受党的领导。人大监督党，党接受人大的监督。[2]张荣华、沈浩认为，党和人大是两个具有不同性质、职能、组织形式和工作方式的政治主体，党的意志要通过法定的程序，主要是通过全国人大上升为法律，才能实现对整个国家事务的领导。人民群众应该在党的领导和支持下自己当家作主，而不是让党代替人民当家作主，要直接或间接地行使对国家政治生活的管理权和监督权。[3]
二、对执政党与人大关系理解的误区
在执政党与人大的关系上，长期以来存在着似是而非的认识，学术理论界对此没有形成一致的看法，也未研究出一个成熟的理论。我国实行的政党制度是中共领导的多党合作和政治协商制度，中共是我国的执政党、领导党。所以有很多的干部群众简单直白的认为执政党是国家最高权力者，依据宪法，全国人大是我国的最高国家权力机关，然而这仅仅是相对于其他国家机关而言，在我国拥有国家最高权力的是人民，人大只是代表人民行使国家权力，人大终究是要对人民负责。
郭道晖认为对党与人大关系在思想认识和观念上的误差，实质上是混淆了党的领导权与国家权力的关系，把党的决策权（作为政党享有的对国是的建议权利）等同于或凌驾于人大的决定权（国家权力）。党的领导权不是凌驾于人民主权、国家政权和作为最高国家权力机关的全国人大之上或与之并列的权力，非经法律程序，党不能直接向人大和政府发号施令。在国家事务中，人大的权力是至上的，人大高于一切政党。[4]张书林认为长期以来党与人大的关系没有被列入党政关系的范畴， 一些人一直把“ 政”狭义地理解为政府，所以一谈到党政关系， 就强调要如何处理好党和政府的关系； 谈到党政分开， 就片面地认为是要划清党委与政府的职能， 而人大则被忽略了。现在随着我们对党政关系的认识逐渐科学理性， 党与人大的关系必须作为党政关系的最主要内容来看待。[5]牟长城认为在实践中，人大作为国家的权力机关，实际地位与法律地位有较大反差，人大在国家法律上的地位是最高的，但在国家政治生活中，人大的地位不尽如人意。在地方，行政机关的权力往往超越人大之上，人大的工作往往受政府的支配。[6]
三、理顺执政党与人大关系的必要性
在中国的政治体制框架内，执政党与人大的地位决定了二者关系的重要性。学者们普遍认为，正确处理好执政党与人民代表大会的关系具有重要的意义。
汪琳认为， 构建和谐党群关系是由党的性质决定的，是由执政党的地位决定的，是源于中国共产党所处历史方位的变化决定的。培育和构建和谐的党群关系，是提高党的执政能力的必然要求，也是加强党的建设的目标任务。[7]朱光磊、周振超认为，理顺党和人大的关系，是实现党政关系规范化，实现从通过领导体现执政，向通过执政实现领导的转变的逻辑起点。当今中国政治生活中，党和人大是两个具有重要影响的因素。这种重要性不仅体现于其在政治生活中的地位上，更体现在二者关系模式对社会主义民主具有的标志性意义。[8]蒋劲松认为，理顺执政党与人大的关系是我国政治体制改革的关键。我国政治体制中，真正决定我国人大制民主是否比资本主义国家的民主更高更切实的，是党委对人大的具体领导制度，其他因素不具有此种效应。所以，欲达致政治体制改革的关键目标，必须理顺党委与人大关系。[9]
四、理顺执政党与人大关系的路径
规范执政党与人民代表大会的关系，处理好党政关系是我们研究执政党与人民代表大会关系的最终目的。关于如何规范执政党与人大的关系，学者们都提出了自己的见解。
蒋劲松认为，欲理顺党委与人大关系，必须采用法治方式。在一个坚持领导党制度的国家，却没有一部法律规定党委与人大关系，而是由党内文件甚至惯例决定之 ，其内容隐不示人。显然不能继续沿用这种章法方式，党委与人大关系应该用法律来规范。[10]王曼认为，规范党与人大的关系，除了加强和完善党的领导外，加强和完善人民代表大会制度，更好地发挥人大的作用也是至关重要的一个方面。一方面，是要加强人大对党的监督，另一方面，也要加强人大自身的建设。[11]李庄认为理顺执政党与人大关系必须坚持以下几个原则：即有利于党的领导的原则；有利于依法执政的原则；有利于监督的原则。理想的党政关系应该是中国共产党通过人大来实现对一府两院的领导。人大是党实现其领导作用的桥梁和纽带，通过人大，党把自己的路线方针政策等主张转变成对全国人民都有约束力的国家法律法规和政策，并通过人民代表大会的法定程序来引导和控制一府两院的活动。这样就既能坚持和保证党的领导，又能实现全体人民统一行使国家权力，充分调动人民群众当家作主的积极性和主动性。[12]郭定平认为理顺执政党与人大的关系必须坚持一下几点：第一加强和完善党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证；第二各级人大及其常委会应自觉接受共产党的领导；第三执政党带头尊重和遵守人民代表大会所指定的法律和通过的决议；第四执政党的各级组织和党员干部应该接受人大的法律和宪法监督；第五执政党领导人民不断健全和完善人民代表大会制度，切实提高人民代表大会制度的地位。[13]程竹汝认为在党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的现实连接点上，依法执政的重心在于：必须强化和重视执政党通过人民代表大会执掌政权的能力。强化执政党通过人民代表大会执掌政权的能力必然包括不断完善我国的选举制度；就是要求执政党必须充分调动和支持人大的民主机制，将人大的民主机制与执政党的动力机制、人大的宪制权威与执政党的政治权威恰当的结合起来。[14]我国的民主建设是一个逐渐的过程，因此我们应该充分认识到，人大和党的关系的调整也是一个长期的过程。
五、对于地方党委书记兼任人大常委会主任现象的解析
20世纪90年代以来，地方党委书记兼任人大常委会主任这一现象开始凸显。党的十五大，特别是十六大以来，地方党委书记兼任人大常委会主任作为一种政治模式在全国各地得到广泛实施。目前，大约三分之二的省（直辖市、自治区）的党委书记兼任了同级人大常委会主任，部分市、县的党委书记也兼任了同级人大常委会主任。这一现象的出现引起了学者们的关注与思考，对此，学者们的观点可以说是泾渭分明。
一部分学者对此持肯定态度，如张书林认为，党委书记兼任人大主任有重要的现实意义。首先有助于实现党的权力合法化，其次有助于实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，最重要的是有助于党从内部领导人大。[15]某政治学专家认为人大主任由党委书记兼任可以起到加强党的领导，保持党的领导核心的作用。党委书记是地方的一把手，亲自抓人大工作，是对人大工作、对立法工作的重视。[16]
另外一部分学者持反对态度，如王贵秀认为首先，党委书记兼任人大常委会主任是党委书记兼任政府首长现象在新的历史条件下的替代物，是作为“党政不分，以党代政”一种组织载体的变相形态。从性质和方向上来讲，党委书记兼任人大常委会主任不但没有越出“党政兼职”或党政不分、以党代政的老路，而且在这条老路上走得更远。其次，从依法治国的角度分析，书记普遍兼任人大常委会主任有违法理。因此，他认为，党委书记兼职人大常委会主任不是历史的进步，而是历史的倒退。[17]都淦认为，由党委书记兼任人大常委会主任这一模式，在实践当中出现很多问题，首先人的的地位被削弱，党委书记兼任人大主任，形成了人大自身领导人的角色缺位，四大班子领导人在公众面前出现时实际上是少了人大的一位。其次，党委的职权取代了人大的职权，这种兼任模式使党委过多的不适当的包揽了人大的政务，这必然使权力更加集中于党委书记，人大依法享有的职权落空，不利于推动社会主义民主政治和政治文明建设的发展。[18]
还有一小部分的专家学者持中立态度，他们认为，党委书记兼任人大常委会主任作为一种政治模式，我们不能急于全盘的肯定或否定。九届全国人大期间曾就地方党委是否应兼任人大常委会主任进行过调研，根据调研报告，全国人大常委会提出了“不一定要层层兼任，怎么有利于党领导人大就怎么安排”的指导性意见。因此我们应该本着具体问题具体分析的原则，在实践的基础上做出政治策略的选择。
通过对学者们研究的梳理我们可以看出，目前就我国执政党与人大关系问题的研究上，我们取得了一定的成果。在二者关系的认识上诸多学者都充分认识到了理顺二者关系的必要性以及重要性，并相应的提出了一些切实可行的解决办法，这些无疑为处于改革攻坚阶段的中国提供了保障。但是，我们在肯定取得的成果的同时也应该深刻的认识到在实践当中我们还存在很多不足，我们在界定二者关系上存在一定的误区，在党委书记是否应该兼任人大常委会主任这个问题上各持己见，我们对二者关系定位上的不确切，对目前面临的党政关系认识的不透彻，诸如此类的因素，将对我们是否能正确处理好二者的关系，对社会主义建设都有着重要影响。这些问题需要我们通过进一步的研究来论证和解决，随着我国法律的不断完善，我们可以尝试从立法角度对二者的关系加以规定。然而如何将我们提出的理论策略运用到实践当中并解决问题，是我们接下来将要面对的现实问题。
[参考文献]
[1][5]张书林.近年来党政关系问题研究综述[J].理论与现代化，2007，（1）.
[2]王忠祥、卞珍凤.党与人大政治法律关系探析 [J].法学论丛，2011，（11）.
[3]张荣华、沈浩.实现党政关系规范化的路径探索[J].胜利油田党校学报，2011，（3）.
[4]郭道晖.规范执政党与人大的关系[J]炎黄春秋，2012，（12）.
[6]牟长城.党与人大关系及其规范[J]蚌埠党校学报，2011，（2）.[16]赵新.中国共产党与人民代表大会关系规范化研究[J]重庆交通大学学报，2013，（1）.
[7]汪琳.构建和谐党政关系[J].现代营销，2012，（7）.
[8]朱光磊，周振超.“党政关系规范化”与执政能力建设[J].中国党政干部论坛，2005，（1）.
[9][10]蒋劲松.论党委与人大关系之理顺 [J].法学，2013，（8）.
[11]王曼.改革开放以来中国执政党与人民代表大会关系的历史考察—以党的文献为考察视角 [D].新疆：新疆师范大学，2012：40.
[12]李庄.党政关系建设的核心：理顺党与人大的关系 [A].理论视野，2007，（1）.
[13]郭定平.当代中国政党与国家关系模式的重构：比较的视野[J].社会科学研究，2009，（1）.
[14]程竹汝.依法执政：中国政治发展主要的实践形式 [J].科学社会主义，2010，（5）.
[15]张书林.地方党委书记与人大主任应兼职还是分设.[J].治党论苑，2013，（6）..
[16]周虎城.不同历史阶段需要不同的改革放法. http：//
[17]王贵秀.党委书记与人大常委会主任“普遍兼职”现象探析[J].人大研究，2005，（3）.
[18]都淦.从党政关系视角看党委书记兼人大主任的实践[J].理论探索，2008，（4）.
（作者单位：西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充 637000）

-全文完-