近五年来我国农村教育管理体制研究文献综述.doc

近五年来我国农村教育管理体制研究文献综述教育经济与管理白丽丽【摘要】通过对我国农村教育管理体制文献阅读，回忆我国农村教育管理体制改革历程，理解了我国农村教育管理体制现实状况及其存在问题，并且归纳总结出研究重要集中在“公平和效率”基本关系问题研究；农村教育管理体制发展下“代课教师”现象研究；以及怎样实现“以县为主”途径研究。最终，对农村教育管理体制中存在问题进行分析提出处理对策提议，并且提出公共问责机制建立，市场机制有限介入，建立省、市、县各级政府和各级学校绩效原则以及建立长期有效农村义务教育经费投入保障机制，是我国未来基础教育管理体制改革趋向。【关键词】农村教育管理；以县为主；代课教师；效率：公平一、 概述政策发展历程 （一）我国基础教育管理体制改革回忆建国后，我国基础教育管理体制大体上经历了六个阶段：(1)19491958年，强调基础教育由各级教育行政部门统一领导；(2)19581963年，强调权力下放，强调地方对义务教育领导作用；(3)19631966年，又强调统一领导；(4)19661976年，“文革”非常时期，体制混乱，很不健全规范；(5)19761985年，拨乱反正，重申统一领导，统一规划，集中管理；(6)1985年至今，改革教育体制，简政放权，强调地方负责，分级管理。学校内部管理体制先后尝试了：校务委员会制（解放初期）、校长责任制（50年代）、党支部领导下校长负责制（50年代后期）、地方党委和教育行政部门领导下校长负责制（60年代初）、革命委员会制（“文革”期间）、党支部领导下校长分工负责制（19781985年）及校长负责制(1985)。纵观我国教育管理体制发展可以看出，我国基础教育管理体制演进就如同中央集权和地方分权负责变换史，但总体趋势是展现不停分权，由地方负责特点。学校内部管理由依附于上级教育行政部门和地方政府逐渐有了更大自主权，这种演变过程是经历在名副其实校长负责制和名不副实校长负责制之间徘徊之后，长期定格于校长负责制。反观农村义务教育管理体制，自1986年颁布义务教育法后才开始有了专用义务教育管理之称，进入新世纪，国务院有关基础教育改革与发展决定和国务院办公厅颁发有关完善农村义务教育管理体制告知为完善农村义务教育管理体制，提供了有利制度保障。（二）农村义务教育管理体制改革回忆农村义务教育管理体制改革至今，大体经历如下三个阶段：启动阶段，是以“分级办学、分级管理”为特性；以中共中央有关教育体制改革（1985年5月27日）颁布为启动标志，明确基础教育由“地方负责、分级管理”原则。基于当时国家经济发展对教育迫切需求，但又是“穷国办大教育”现实背景，在1986年以义务教育法形式确定了“分级办学、分级管理”体制，推进并保障了我国义务教育启动和实行。应当说，这种管理体制是切合我国当时国情和实际，它在我国实行义务教育初期起到了一定作用。调整阶段，是“以县为主”管理体制为特性；以国务院有关基础教育改革与发展决定（5月29日）为调整标志，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主管理体制。这是基于当时国家实行费税改革取消向农民征收教育附加费后，乡镇一级办学管理上移，实行“以县为主”。由于经济欠发达地区县级财政难以承担义务教育经费，这种体制在某些地方一段时期内，实际上得不到有效贯彻。深化阶段，是以“财政全面保障、均衡发展”为特性；以新义务教育法于9月1日正式实行为深化改革标志，强调了国家将义务教育全面纳入公共财政保障，明确不向学生收取学杂费，并确定均衡发展作为方向性目，为教育公平提供了法律保障。同步，明确规定了省级政府统筹规划责任和县级政府重要职责从办学提高为管理，这是我国义务教育管理体制改革一种里程碑。二、 目前农村义务教育管理体制现实状况及其存在问题农村义务教育管理体制是“在国务院领导下，由各地负责，分级管理，以县为主”。变化了国家包揽办学、过度集权体制，给地方以更大灵活性和自主权。在教育财政方面，农村义务教育实行以县为主按照国家统一规定原则发放教师工资，学校经费除向学生征收学杂费外，其他也由县乡统筹预算。但其问题表目前： （一）从“以县为主”看农村教育管理体制中存在问题1. 从经费角度义务教育投入总量局限性 县级财政普遍难以支撑义务教育发展，影响到县域经济发展 公用经费严重局限性，办学条件得不到改善 危房面积大且呈增长趋势 缺乏有力还债措施和渠道教学网点调整趋缓 小学教师队伍补充困难，新民办教师队伍开始形成2. 从“公平与效率”角度“以县为主”仍然难以缓和目前教育公平中某些突出矛盾。对于地广人稀县级区域，尤其是中西部地区某些偏远山区，县级管理范围过大，难以有效发作用，这些地区仍然有不少学校基本办学条件和办学质量难以保障。由于县级政府对于教育效率功利性追求，“以县为主”没有从主线上变化教育资源配置失衡，农村学校与都市学校、微弱学校与示范学校差距均有深入扩大趋势。同步“以县为主”体制还缺乏教师制度设计维度，农村学校和微弱学校教育质量没有得到实质性提高，使得教育公平从形式上入学机会矛盾转向了受教育过程不公平。由于严格来说，“以县为主”管理体制，实际上是“以县为主”投资体制，中央与地方之间事权和财权划分不对称，使得县级政府在师资编制和调配上缺乏应有权力和能力。基于县域内教育均衡发展制度设计难以化解中国转型社会教育公平所碰到新问题。目前中国教育公平重要矛盾不仅表目前区域之内，而目还表目前区域之间(省际之间);不仅体目前公共教育资源配置上，还表目前人们对于教育需求上，尤其是尽量提供应每个人以合适教育，扩大教育自由程度成为“办人民满意教育”重要考量指标。“以县为主”管理体制难以适应都市化进程中所导致学龄人口跨区流动公平接受教育需求，虽然伴随“两为主”政策有效实行，进城务工农民子女接受义务教育状况已经有了很大改善，不过影响这一部分特殊群体公平接受教育体制性障碍仍然没有从主线上消除，实践中仍然存在着不少差异看待，有时甚至是歧视性举措。在“以县为主”管理体制中，对政府与社会关系、政府与市场关系还缺乏一种比较明晰制度框架，影响了市场经济建设中公众对于教育参与热情和参与程度，而这恰恰是满足人们教育需求，保障教育公平重要途径。由此可见，致力于协调“公平与效率”矛盾“以县为主”体制，虽然在很大程度上缓和了“乡镇办学”所导致农村义务教育困境，但并不能为所有人公平接受义务教育提供制度保障，仍然需要在实践中加以完善。3. 从教育行政角度县级政府则力微弱，难于承担举行义务教育责任县级政府有关部门教育管理职能没有按政策贯彻，缺乏互相协调、配合机制，行政效能较低，直接影响到学校办学、管理效率 县级教育行政部门在管理全县(市、区)中小学教育教学业务中，缺乏理论指导、缺乏经费支撑、缺乏管理模式，漏洞较多，问题突出（二）从代课教师现象看农村教育管理体制中存在问题1. 基层政府无力承担发展基础教育任务。县域之间存在较大差距，基层政府财力乏力是代课教师现象得以维持重要原因。2. 政策在基层实际执行中发生变异。在基层决策与操作中，有着不一样于政府文犊中此外一种现实逻辑。3. 上下级权责不对称。中央教育管理部门拥有对基层工作指导权，制定了多种全国统一原则具有法律效力。而基层教育管理部门在实际操作中却要面对多种多样实际困难和挑战。代课教师清退政策就体现出“权责分离”弊端。三、对策提议（一）农村教育管理体制，要实现“以县为主”关键是要从经费上“主”起来1.务必把农村义务教育工作作为提高综合国力和建设小康社会基础工程抓紧抓实。各级党委、政府必须充足认识农村义务教育基础性、先导性和全局性作用。建立义务教育工作目责任管理和考核制度；建立农村义务教育监管机制；强化人事管理、经费管理、基本建设职责。2.规范中央和省、市财政对农村义务教育投入，建立农村义务教育投入保障机制。一是合理划分各级政府对农村义务教育投入责任，保证教师工资真正及时足额到位。二是加大公用经费筹措力度，保证学校正常运转。三是建立一套规范危房改造和校舍建设机制，保证农村中小学安全。3.积极探索新路，多渠筹措办学经费。大力发展民办教育，缓和农村义务教育经费局限性问题，努力形成以政府办学为主体、多种社会力量参与办学格局。二是提议中央特许欠债较多省(自治区)发行定向教育彩票，向社会筹集还债资金。三是完善和贯彻教育投入各项优惠政策，鼓励企业、社会团体、个人捐资助学，充足调动社会支持教育积极性。四是设置教育税。借鉴某些国家单独开征教育税做法，将现行教育费附加改革成国民教育税.并扩大税基，在保留以流转税税额为计税根据同步，把个人缴纳所得税也作为计税根据。（二）以公平为价值取向，目前“以县为主”管理体制要实现如下几种方面突破1.“以县为主”不能“一刀切”，应当根据不一样地区经济发展水平区别看待，要按照财政收入状况上移部分县级政府义务教育投资责任。2.打破“县级”政府管理壁垒，建立有助于流感人口了女入学和升学基础教育管理体制。根据人口流向和规模深入突破“县”区域障碍，实现不一样地区“县”级政府之问协调和联合，保障跨区域流感人口公平接受基础教育权利和机会。3.变化现行县级政府教育治理方式。要考虑到伴随政治体制改革和社会民主化程度提高，社会组织和个人参与教育需要，同步要适应市场经济体制改革需要，在详细管理运作机制中，要通过引进市场机制，培育良好校际竞争秩序，防止“以县为主”导致公共教育低效，提高公共教育服务质量，以不停提高教育公平水平。(三）从行政角度深入完善农村教育管理体制1.改革国家税收制度，提高地方政府承担义务教育责任能力。伴随社会经济发展，中央与地方税收水平差距越来越大，地方所承担公共责任越来越多，原则越来越高，导致地方政府难以承担教育、卫生等波及公众利益职能。处理这个问题主线措施就是要改革国家税收制度，增进地方经济发展，增强地方经济实力，重新划分中央和地方所承担公共职能，保证地方政府具有承担当地公共事业发展所需能力。2.加大中央对地方则政转移支付力度，规范转移支付资金监管，提高教育经费使用效力。中央和省级财政力量最为雄厚，应通过建立规范则政转移支付制度，加大中央和省级政府对农村义务教育经费专题转移支付，加强则政转移资金监督管理，防止资金流失或挪作它用，提高资金使用效率，让国家税收真正为举行义务教育服务，保证农村义务教育健康发展。3.加强指导和监督，核定学校公用经费原则,建立公用经费来源、管理、监督有效机制，保证教育行政机关、教育教学业务指导部门和中小学正常运转。4.健全学校法人制度，增强学校办学自主权。撤销乡镇教委办，减少了一级行政管理，对教育行政部门而言，要深入简政放权，贯彻学校办学自主权和校长负责制。另首先，又要通过健全学校法人制度完善校长负责制，把学校办学、管理责任贯彻学校和校长身上，同步加强对校长工作检查、监督和评价。5.深入细化县级教育有关职能部门职能建立有效协调机制，加强对其履行职能监督。(四)处理代课教师问题对农村教育管理体制改革刻不容缓1.借鉴发达国家经验，缩减基础教育管理层级。由五级管理体制变为变三级管理体制。减少我国基础教育管理层级，实行中央(部)、省(厅)、县(局)二级管理体制。取消市、学、区教育管理职能。这样，既可以有效防止管理层级过多带来人浮于事，效率低下弊端。也可以缩减管理人员编制，充实教师队伍。同步，可以减少社会系统及其子系统对教育系统干涉，加强教育系统相对独立性。2.建立权责对称管理体制。当由上级教育管理机构制定教育政策遭遇政策变异或者失败时，该教育机构同样要承担对应责任。这就规定有关政策制定部门可以深入到基层，深入到一线，真正提高政策制定科学性与可行性。四、新观点以及未来趋势1.运用信息技术高速发展背景，充足运用信息化优势。节省教育经费，更好优化农村教育资源，实现城镇教育资源共享，让农村孩子同样享有高质量教育，提高农村教育质量，提高农村劳感人口素质。2.建立公共问责机制。我国农村教育管理体制改革已经转移到重视质量上来，要建立高质量农村教育管理体制，没有公众参与是很难做到。因此，有效公众问责机制建立，有助于我国基础教育管理体制四种关系良性发展，到达集权和分权平衡。3.首先是由于公众对义务教育多样化教育需求，另首先要提高义务教育质量必须要有有效竞争机制。因此市场是有助于基础教育改革设想工具，我们应当有限介入市场机制。4.我国农村教育管理体制可以尝试初步建立国家义务教育绩效原则，对省、市、县各级政府与否履行了对应职责以及学校效能进行评估。5.建立长期有效农村义务教育经费投入保障机制，深入明确农村义务教育经费投入责任者，仍然是基础教育管理体制改革重要问题。参照文献1胡定南. “以县为主”关键在经费上“主”得起来农村教育管理体制调查与思索. 江西教育科研J.（8）2鲍传友.“以县为主”基础教育管理体制公平与效率问题及思索.教育科学J.（6）3杨锦兴.从教育行政角度看“以县为主”农村教育管理体制面临问题.现代教育管理J.（1）4孙继葆 洪升祥.为了桃李更芬芳青阳县推行以县为主农村教育管理体制改革.社会传真J.（6）5商艳光. 从代课教师现象看农村基础教育管理体制发展历程及特性. 西北成人教育学报J.（6）6商艳光.从代课教师现象看农村基础教育管理体制特点.内蒙古师范大学学报（教育科学版J.（10）7吴庆华.变迁与趋向:20世纪80年代以来中国基础教育管理体制改革.辽宁教育研究 J.（3）8龚爱国.对农村教育管理体制改革深入思索.新乡师范高等专科学院学报J.（3）9吕丽艳 邓淇. 农村教育管理体制中委托代理分析.农村教育J.（20）10鲍传友 冯小敏.徘徊在公平与效率之间:中国基础教育管理体制变迁及其价值向度.教育科学研究J.（9）11田凤清.社会主义市场经济与深化农村教育管理体制改革.教育与经济J.（6）12曾天山.完善农村教育管理体制是发展农村教育治本之策.教育研究J.（8）13蒋友梅.我国基础教育管理体制三次改革及未来改革趋向.现代教育管理J.（3）14李小土 李习彬.一费制政策失灵与农村教育管理体制关系.现代教育论坛J.（8）