预防性环境民事公益诉讼现存问题及其完善路径.pdf

第 卷第 期 年 月云 南 地 理 环 境 研 究 收稿日期:修订日期:.基金项目:山东省教育厅 山东省专业学位研究生教学案例库建设项目“经济法专业研究生教学案例库建设研究”年度山东省社科规划研究专项“注册制时代证券虚假陈述中服务机构连带责任的厘清与完善”()作者简介:汪娟娟()女 湖南省长沙市人 硕士生 研究方向为经济法 预防性环境民事公益诉讼现存问题及其完善路径汪娟娟(山东大学 法学院 经济法研究所 山东 青岛)摘要:预防性环境民事公益诉讼制度是针对具有环境损害重大风险的行为提起的环境公益诉讼 不同于救济性诉讼以损害结果出现后进行补偿为特点 预防性诉讼得启动不以环境损害的现实发生为前提 其更强调诉讼对损害发生前的预防功能 中国当下预防性环境民事公益诉讼有受案标准不明确、原告资格范围狭窄、责任承担方式不具体、举证责任不明、执行措施未细化以及与环境行政诉讼的衔接不足等众多问题 要完善中国预防性环境民事公益诉讼制度 有必要明确受案范围、扩宽起诉主体范围、合理分配举证责任、完善救济方式、给予法官更多相关案件办理的裁量权 以及加强与行政执法之间的衔接关键词:公益诉讼 预防性 环境民事 制度价值中图分类号:文献标识码:文章编号:()引言以是否出现实际环境损害结果为标准 中国环境民事公益诉讼分为已造成损害结果的侵害型环境民事公益诉讼 和尚未产生损害结果但有重大风险的预防性环境民事公益诉讼 关于预防性环境民事公益诉讼的研究不多 但现有的一些实践案例也显示了一些该制度存在受案标准不明确、原告资格范围狭窄、举证责任不明确等问题 所以关于该事前预防制度的构建尚存在极大的完善空间 因此本文从中国预防性环境民事公益诉讼的现存问题出发探寻该制度的发展和完善之路 以求抛砖引玉 预防性诉讼的特点和价值首先 预防性诉讼以事先预防为目的 通过启动诉讼程序使司法权提前介入 提前制止可能造成损害的威胁 从而消除未来使环境公共利益受损的可能性 将潜在的重大环境风险或损害消除在萌发阶段 先预防再救济 是环境公益诉讼发展过程中的最优化路径也是环境公益诉讼当下和将来发展的最终目标 其次诉讼的启动不以损害结果的实际发生为前提 只要有构成法律所规定的重大风险便可以启动诉讼制度 是典型“无损害结果”诉讼突破了传统的“无损害即无救济”审判原则 更加符合环境保护的立法理念和司法实践 再次 该制度弥补了侵权法中预防功能的不足 现行环境公益诉讼过于重视行为导致的损害结果 而忽略行为本身 导致司法实践中环境公益诉讼带有浓重的以损害为中心的侵权诉讼色彩 以至于预防效益难以发挥 由于具有环境破坏重大风险的行为本身不可能是侵权行为 当下民事侵权制度对于环境重大风险的预防无法发挥作用的 即使是目前普遍适用的经济赔偿措施也只能间接性的发挥作用 治标不治本 对财力雄厚一方并不能造成威胁 此外仅依靠云南地理环境研究第 卷侵权制度在预防性责任承担方面来要求法院作出圆满判决 也无法满足当前环境法中所规定的“预防性”原则要求 最后该诉讼的启动符合司法救济的逻辑顺位 不管是法院的审判理念还是审判逻辑里环境预防都均应居于首位 因此司法救济逻辑顺位应当是先考虑是否符合提起预防性诉讼的条件然后再考虑救济性诉讼 中国预防性环境民事公益诉讼的运行现状 通过数据库的检索 中国涉及环境公益诉讼的法律法规数量可观 但是 对预防性环境民事公益诉讼制度进行详细规定的法律法规却依旧匮乏 有关规则都散见于各种法律法规司法解释当中 虽然条文数量也很多 但是所导致的后果就是相关规则缺乏科学性、统一性、系统性 使得有关环境公益诉讼的法律规范杂乱无章 司法适用无所适从比如关于环境公益诉讼起诉主体资格、责任承担、判决的执行等程序性规定散见于不同效力等级的规范中 目前法律适用最多的是新修订的 年施行的 中华人民共和国环境保护法 及相关司法解释和各地区出台的有关环境保护的地方性法规自中国环境公益诉讼确立起来 有关环境保护的案件数量破如势竹 大多数属于事后进行救济的案件 而预防性的案件却寥寥无几 后者在实践中呈现低受案率现象 笔者检索查阅了 起具有代表性的预防性环境民事公益诉讼案例 案例 是中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司环境民事公益诉讼一案 裁判理由是被告超标排污的行为可以视为是环境公益诉讼中具有损害社会公共利益重大风险的行为 判决被告赔偿损失用于大气环境质量修复且在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉 案例 是中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅砻江流域水电开发有限公司环境保护纠纷一案 裁判理由是被告项目可能对五小叶械的生存存在潜在风险 可能损害社会公共利益 但是被告还没有作出破坏环境的实际行为 因此法院未支持原告诉讼请求 案例 是北京朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发有限公司、中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司一案 法院认为被告项目的建设 将导致该地域的生态环境面临重大风险 判决被告暂时停建项目 在被告完成环境影响评价后再由行政主管部门视具体情况依法决定是否继续建设或者永久性停建 案例 是自然之友诉中石油云南石化有限公司环境公益诉讼一案 由于原告提交的证据无法证明被告的行为存在重大风险 且撤回环评文件的诉讼请求不属于环境民事公益诉讼的受案范围 法院不予受理综合以上 个案例可发现 现有的预防性案件的审理已经不再局限于“有损害才有救济”的传统审判思维 在环境损害结果发生之前就开展诉讼活动 能有效的制止损害发生或更加严重 但实践中对于受案标准、责任承担方式、举证责任、执行等方面依旧存在问题 致该制度在实操中存在一定困难 中国预防性环境民事公益诉讼的现存问题 受案标准不明确 年最高人民法院发布 关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 第一条规定对提起预防性环境民事公益诉讼的受案标准只抽象的表述为“重大风险”然而“重大”和“风险”两个极具主观色彩的关键词在立法中并没有给予客观明确的答案 即使 年有相关文件规定重大风险需要同时满足“现实性”和“紧迫性”这两个条件 但是实践中仍然存在认定困难法官在审理案件时 如果法律对此并未设立一个较为明确的标准 那么法官自身自由裁量的空间就会很大 具体案件里就可能会呈现“同案差别判”问题 并且仅仅依靠“现实性”和“紧迫性”来判断是否构成重大风险 会缩减司法实践的可操作性 加大司法实践中重大风险的认定困难 作为核心要素“重大风险”内涵不明确也是受案率低的主要原因之一 比如上述第 个典型案例中 法院一审、二审均不予受理的原因就在于法院认为 原告方没有成功举证证实被告方的行为有现实或者紧迫的重大风险 即对于环境公共利益是否造成侵害结果或者有造成实际损害结果的重大可能性未能完整证明 使法院不敢轻易认定重大风险的存在 从现实意义和法律意义上来看 应发挥立法的作用为“重大风险”提供一个客观标准的尺度 使抽象概第 期汪娟娟:预防性环境民事公益诉讼现存问题及其完善路径念具体化 责任承担方式不具体相关司法解释对该诉讼的责任承担方式进行了明确的规定“停止侵害、排除妨碍、消除危险”针对的是侵害行为 是为了防止侵害行为进一步扩大发生损害后果 属于预防性责任“恢复原状”为恢复性责任 赔偿损失和赔礼道歉为赔偿性责任 在具体的案件中大多数是对赔偿性质责任承担方式选择较多 其他两类较少环境民事公益诉讼预防性责任是指当生态环境损害事实尚未发生仅有侵害行为之虞时 或者损害已经并持续发生但是为了防止侵害行为的进一步加剧 由法定主体提起该诉讼使环境侵权行为人负有法律上和道德上的责任 从而降低环境损害结果发生的机率或者侵害行为继续扩大的风险 虽然上述 种预防性民事责任均有司法解释规定 但没有具体细则 所以现有预防性责任在实践中并不能完全消除侵害行为对生态环境的威胁 很难发挥实践效益 在实践中 如果司法机关对环境侵害事实的认定不当或者缺乏专业技术水平 就容易在实践中表现出对造成生态环境风险行为的绝对禁止 即“一刀切”导致两个极端 一是由于对于企业行为(生态环境损害的发生实践中大多数是企业行为造成)的限制过于严苛 使企业或者产业的发展产生不利影响 二是如果适用错误 会使预防性公益诉讼无法发挥出应有的预防性功效 反而阻碍经济发展 举证责任不明不同于一般民事侵权 环境公益诉讼中举证责任问题始终没有作出明确具体的规定民法典(侵权责任编)把原本根据“谁主张谁举证”规则下所承担的行为与结果之间因果关系证明责任转换给了被告 可是不同于普通环境侵权 预防性环境民事侵权诉讼如果依旧刻板采用该项规则 由于该制度受案范围不确定性、证明对象模糊性 让被告承担证明行为与环境重大风险之间不具有因果关系 那么必然会导致被告的证明责任压力过大 而这显然是从一个极端走向另外一个极端 从最开始的“谁主张谁举证”原告在案件审判中完全承担证明责任 再到被告完全承担证明责任 原被告之间的证明责任水平程度无法保持平衡 导致案件审结困难 若是处理不当这种做法不仅会使环境保护的诉讼过程推进缓慢 还会使相关企业或者产业的发展受阻 从而在一定程度上阻碍社会经济发展即使为平衡双方举证责任 最高法紧接着发布有关司法解释 规定在环境侵权案件中 原告不再需要绝对化的去证明因果关系不存在 只需要通过提交相关证明材料将待证事实降低到低度可能性的程度即可 对于被告来说 也不需要承担因果关系完全不存在的证明责任 只需通过举证证明使得法官产生内心的确信即可 但是对于侵害结果不确定程度更高的预防性环境民事公益诉讼 该规定依旧显得过于单薄 尚且不能支撑预防性环境民事公益诉讼的举证责任分配规则 比如待证事实盖然性的标准到底如何判断、仅考虑法官内心确信程度是否公平公正等问题依旧存在 由此不得不思考 对于一般的环境侵权诉讼中的证明责任分配规则能否在预防 性诉讼里继续适用 是否需要依据预防性诉讼的自身独特性 对其设计专门的举证责任分配规则 以及由于环境侵权特别是未发生损害仅存在重大风险的环境侵害行为 在案件中诉讼双方都承担较重的举证责任 导致审判时间长、结案率低 那么如何在减轻原告证明责任负担的同时使得被告证明责任不至于过大而抑制企业发展的积极性 如何从两种极端中找到平衡手段 使得救济功能和预防功能得以完好的发挥 这都是目前由于预防性诉讼中证明责任的模糊不清造成的 执行措施未细化司法实践的最后步骤即裁判的执行 现有 环境民事公益诉讼解释 第 条规定来看 在预防性环境公益诉讼案件中 如果被告最终需要承担民事责任 那么在采取执行措施时也基本上与传统民事侵权诉讼中的执行程序一致 责任承担方式在前文已分析到 由于立法规定的不具体 使得在损害结果并未产生前无法真正做到彻底的环境预防 对此为了进一步加强该诉讼中预防性责任的执行 有些法院借鉴普通民事诉讼采取了行为保全方式 虽然行为保全也能有一定预防作用 但是该项措施也并未在预防性环境公益诉讼中具体化根据现有的司法实践方式 本文论述的该诉讼制度的执行措施根据是否对被执行人的侵权行为直接适用所以被划分为两类:一类是直接的刚性措施 即环保禁止令 直接禁止被告为或者不为一定云南地理环境研究第 卷行为 另一类是间接的柔性措施 比如罚款缴纳等 环境保护禁止令是申请人向法院提出申请 请求人民法院对被申请人所已经作出的或者正在实施的侵害生态环境的行为采取强制措施予以禁止 但是由于中国目前未对禁止令制度作出立法性规范导致部分地区虽然对环保禁制令措施有所发展 但是无法做到统一的的理解和应用 而环保禁止令又是该诉讼措施中最为严格、最为直接的执行措施直接实施环保禁令会影响被申请人以及相关利益的各方的实体权利 所以在司法实践当中法院应当按照法律的规定谨慎采取环境保护禁令 在诉讼执行措施方面就需要进一步研究探索如何具体执行 用具体的执行措施来最大程度体现该诉讼的价值和目的 预防侵害环境的风险行为发生和扩大 中国预防性环境民事公益诉讼制度的完善路径 完善预防性环境民事公益诉讼相关规则 明确受案范围根据损害发生的可能性 风险可以被划分为 类 第一种是发生可能性具有高度盖然性的“危险”即侵害行为导致的实际损害结果有很大的机率会发生 第二种是一般风险 指环境损害发生涉及较低的盖然性 因果关系不强烈 环境侵害行为造成的的损害结果一般不会发生 第三种是潜在风险 侵害行为导致实际损害结果发生的几率很小可以忽略 那么“重大风险”的程度判断是在高度盖然性的危险之上还是低度盖然性的风险之上呢?笔者认为重大风险的判断应该是一个动态的过程 应结合中国经济发展水平予以判断 例如在 世纪 年代经济发展水平较为落后的情况下相比于保护环境全社会更加注重的是如何加快经济发展速度 而对于风险预防止步于不会发生过大实际损害即可 在中国经济、文化、科技发展上升一个台阶之后 从立法实践方面明显看出中国加大了对环境保护的关注 有了足够的经济科技能力作为后盾后 全社会的环保意识也逐步加深 于是对环境重大风险的理解概念也就提前到了环境损害发生前 使得风险发生的高度可能性降至一般可能性换言之就是出于法益均衡原则 为了促进经济发展 需要对风险发生有一定的社会容忍度 在环境承受范围内所做出的经济发展行为有造成环境损害的一般风险 则不适用预防性环境民事公益诉讼 但是如果超过了一般社会容忍度那么则要承担预防性责任 不可否认生态环境实际损害损失与社会容忍度持正比例关系 所以面对“重大风险”的认定问题 不仅需要通过完善立法予以确认 还需要法官在司法案件判决过程中结合当下的经济社会发展水平的高低予以取舍 以及结合现有的生态环境承载能力予以综合考量 合理分配举证责任由于该诉讼制度针对的为未来可能发生重大风险的行为 不需要证明一般侵权案件的实害结果所以如果按照传统谁主张谁举证的规则 会使原告负担过重 但是如果按照一般环境侵权里举证责任倒置来分配证明责任 那么又会导致被告责任过重 前文已经论述为了应对这两个极端 即使已有司法解释对举证责任进一步细化 要求原告承担具有损害环境公共利益重大风险的初步证明责任 然后被告再举证证明不存在因果关系 学理称这种规则为证明责任转移 是对于因果关系的证明责任依旧由被告承担 但是这两种举证责任分配规则都不能完全满足预防性诉讼需要 为了寻求折衷手段既不打击原告诉讼动力又不给被告造成过重负担影响经济发展 同时为了环境保护和风险预防的诉讼目的 有学者提出了采取在双方证明责任减轻的基础上进行因果关系推定的的举证分配方式证明责任的减轻是指通过科学立法技术使当事人对待证事实的难度降低 结合法官的自由心证使得案件得以妥善解决 因果关系的推定本质上是事实认定问题 是法官在基础事实的认定上的、在原被告双方的影响下的自由心证 具体而言就是原告先提供基础事实的初步证据 以此来代替难度较大的、具有不确定性的推定事实(即行为与环境损害重大风险之间的因果关系)然后看法院是否根据经验法则形成内心确信 如果没有 那么被告就需要去证明因果关系不存在 从而使办案法官对此排除合理怀疑 并且达到对此的准确信任 若被告不进行积极证明或者虽然证明了待证事实但是没有证明到高度可能性的程度 导致基础事实存在与否再一次处于真伪不明的状态 则又重新由原告举证如此循环往复直到法官自由心证予以判决 所以综合 种证明责任分配方式 结合司法能动性的提第 期汪娟娟:预防性环境民事公益诉讼现存问题及其完善路径高、法官的依职权调查取证和自由心证 采取因果关系推定的举证责任分配规则 不仅能体现公平公正的诉讼理念 还能兼顾原被告之间的诉讼定位和诉讼能力、调动原被告双方的积极性 完善预防性环境公益诉讼救济方式 认定预防性责任承担尺度时进行利益衡量为了发挥预防性责任的重大环境风险预防功能 需要特别注意的一个前提条件是要准确判断预防性责任的承担尺度问题 而为了尽力保证客观公正 就需要在司法实践中法官结合各种证据材料进行司法裁量时 预防性责任承担尺度认定的过程中引入利益衡量原则 对造成重大环境侵害风险的行为和行为自身给社会经济发展带来的效益进行综合判断 换言之在决定被告应当承担多大的责任、承担何种责任时 法院应当遵循比例原则 考虑是否能够达到环境侵害预防的目的 此外还需要考虑遵循科学原则 结合科技发展水平 全面考量预防性环境民事公益诉讼责任承担的必要性和适当性在对经济社会造成的冲击和环保公益之间寻求平衡 细化预防性诉讼的执行措施前文中柔性措施可以结合涉案企业自身条件具体问题具体分析 但是刚性措施则需要立法予以细化 毕竟目前没有一个统一的标准 而法院所做的裁判又具有强制执行效力 禁止令是当下大多数法院在环境诉讼中所采取的执行措施 实施环境保护禁止令制度 也是在审判中贯彻预防原则的基本表现 其打破了有实际损害结果才有责任救济的以往观念 采取禁止令措施是把环境保护预防的时间提前 不再一致追求损害结果出现后才诉讼 而是通过制止或禁止某种行为提前进行预防 进而防止环境侵害的发生或者风险的加重 但是仅仅规定环保禁令会使事前的执行措施稍显单薄 并且消极地执行措施难免会影响到环境保护执行效果 因此应该积极全面地考虑各方面因素来决定该诉讼制度的执行措施 健全相关的辅助要件 与其他行政机关相配合 结合各项因素来衡量被告行为是否符合环保标准、行为有无获得合法的行政许可、行为实施后有无现实或者紧迫的重大风险、被告行为所侵害的环境公共利益或者私人利益与行为带来的社会经济效益如何平衡、判断公共利益侵害程度等等此外在考虑该诉讼制度的预防性执行措施时还需要贯彻比例原则 要考虑采取执行措施后是否能够真正达到最终的环保目的或者有很大可能性达到 要考虑所采取的措施是否具有必要性、合目的性 以及前文所说的能否平衡环境保护合经济发展 避免极端的一边倒现象 借鉴美国关于环境保护的治理经验 首先被申请人要按照法院裁判的环保禁止令的规定 实施相关改进措施来保证生产经营行为符合法律规定 其次 被申请人要缴纳与行为责任相当的一定数额的罚款 其中罚款包含了被申请人所作的违法行为导致的所必须缴纳的行为成本 以及根据被申请人环境侵权行为所造成的损害程度和环境重大风险而被他人代履行的费用和损失 对于该诉讼的执行规则 不仅是实体法上要有所规定 程序法上也要发挥程序正当原则的作用来保驾护航除了环保禁止令外 有学者还提出了引入声誉罚来充实人格责任承担方式 基于惩戒的目的 由法律授权的机关对环境侵害行为人进行的道义性责难 声誉罚不同传统的赔礼道歉 声誉罚更具有惩戒力度而非补偿性 而企业声誉无疑是企业核心竞争力的一种 企业可以在法律规制和社会舆论的双重鞭策下提高对环境保护的重视 这样也会让预防性环境民事公益诉讼更好的发挥作用 给予法官更多案件办理的裁量权由于预防性环境民事公益诉讼中证据的难以搜集和事实的难以认定 在双方当事人发挥作用较小前提下 为了更好的查明和认清事实 以审判为中心的职权主义审判构造模式优越性就凸现出来 在环境公共利益的侵权诉讼中 就更加注重法官司法审判的能动性和审判思维的灵活性以及裁判理念的正确性 法官要在审判实践中秉持正确的审判理念 遵循预防原则、比例原则 保持司法独立裁判 在面对环境专业知识时 既要积极与其他行政机关相配合 积极履行法定的调查取证权 也要与经济社会发展与时俱进 从而应对预防性诉讼审判周期长、案件复杂等困难 结语预防性环境民事公益诉讼制度的建立和发展对改进中国环境公益诉讼制度具有重要意义 不同于以往公益诉讼更倾向于环境侵害发生后救济性 环云南地理环境研究第 卷境民事公益诉讼更具前瞻性 其首要目标充分发挥诉讼的预防功能 该制度不仅从源头上保护环境公共利益 更有助于保持经济快速发展和环境资源不断消耗之间的平衡 因为环境侵权一旦出现 事后补救耗时耗力且不能从根本上挽救 但是如果能以诉讼的方式在相关项目的申报审批阶段就加以干预 或者是在行为造成的环境重大风险尚未转换为现实损害结果时就加以制止 则既可以预防环境破坏、资源消耗 亦能直接避免后期企业和政府的经济损失 这应该是我们今后努力的方向参考文献:吴凯杰 论预防性环境公益诉讼.理论与改革 ():杨立新 侵权法论.北京:人民法院出版社:李义松 刘永丽 我国环境公益诉讼制度现状检视及路径优化.南京社会科学 ():刘梦瑶 预防性环境公益诉讼的理路与进路 以环境风险的规范阐释为中心.南京工业大学学报(社会科学版)():董斌 环境民事公益诉讼中预防性责任适用规则的优化路径.中国环境管理 ():郭颂彬 刘显鹏 证明责任减轻 环境民事公益诉讼证明责任分配之应然路径.学习与实践 ():张璐 容忍义务的扩张与限缩 以容忍义务为参照的环境权理论批判与重塑.甘肃政法学院学报 ():竺效 论中国环境法基本原则的立法发展与再发展.华东政法大学学报 ():郭颂彬 刘显鹏 危害型环境公益诉讼证明责任分配探析.大连海事大学学报(社会科学版)():():