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旅行社扩展业务和网络的渠道分析
---兼论部门挂靠承包

作者：蔡家成 来源：《中国旅游报》2010年07月13日

　　快速扩展业务和网络，是旅行社企业属性和中国旅游业发展的客观要求。在选择渠道时，旅行社首先考虑的，无疑是投入——产出比，包括直接投入、所承担的风险和所获得的直接收入、长期收益。在合法渠道不够畅通时，往往就只能做其他选择，部门挂靠承包越来越多、情节越来越严重，就属于这种情况。《旅行社条例》发布实施后，情况有了根本性改变，从投入——产出分析，旅行社选择设立子公司、非法人分社、招徕咨询服务网点、委托代理招徕等合法渠道扩展业务和网络，将成为符合企业利益的合理行为，而继续采取部门挂靠承包方式则是违反企业理性的。
　　随着我国旅游业、特别是国民旅游持续快速发展，旅行社扩大业务规模、增加收入和扩展网络的动力强劲，各种投资人进入旅行社经营服务市场的动力也非常强劲。由于法规制度没有及时为满足这两个方面需求提供合法、合理和顺畅的渠道，迫使旅行社和投资人，其中主要是中小投资人，不得不另辟蹊径。
　　一、修订前的法规、规章设定的旅行社扩展经营规模和网络体系的渠道不通畅
　　(一)修订前法规和规章的相关规定。
　　1996年国务院修订发布的《旅行社管理条例》规定：设立旅行社，第一、注册资金最低额分别为30万元(国内旅行社)和150万元(国际旅行社)；第二、要以现金方式向旅游行政管理部门交纳质量保证金10万元(经营国内旅游业务)、60万元(经营国内旅游和入境旅游业务)、160万元(经营国内旅游、入境旅游和出境旅游业务)，一些边境地区经营边境旅游业务还要另外增加10万元，保证金必须始终保持满额；第三、设立非法人分社，首要条件是年接待游客达到10万人次以上，要按设立法人旅行社数额的一半增加注册资金和交纳质量保证金；第四、设立国内旅行社要向省级旅游行政管理部门提出申请，设立国际旅行社和申请经营出境旅游、边境旅游业务要向国家旅游局提出申请，提出设立申请时要提交申请书、可行性研究报告和旅行社章程，审批机关按照是否符合旅游业规划、旅游市场需要、法规规定的设立条件来审核批准。
　　《旅行社管理条例实施细则》规定：第一、设立旅行社，要有持有助理会计师(国内旅行社)或会计师证书的财务人员(国际旅行社)和1名持有旅行社总经理资格证书的总经理或副总经理、1至3名持有旅行社部门经理资格证书的部门经理，要有足够的营业场所、业务用车及电子计算机、传真机、直线电话等营业设施设备；第二、旅行社设立分社的程序，第一步是向原审批的旅游行政管理部门办理核准其年接待游客10万人次以上的证明文件，第二步是持证明文件、按照条例规定的数额向分社设立地的旅游行政管理部门交纳质量保证金，第三步是持交纳保证金的凭据到原审批的旅游行政管理部门领取分社许可证，第四步是持接待人次证明文件和许可证到分社设立地的工商行政管理部门办理分社设立登记并领取营业执照，第五步是持分社营业执照副本到主管旅行社和分社的旅游行政管理部门备案；第三、旅行社可以在所在市、县范围内设立门市部从事招徕咨询服务，其程序是先征得拟设地县级以上旅游行政管理部门的同意，然后办理工商注册登记，并在完成登记的30个工作日内报旅行社原审批的旅游行政管理部门、主管的旅游行政管理部门和门市部所在地的旅游行政管理部门备案。
　　依据修订前的条例及其实施细则，旅行社必须按照许可的经营范围开展业务，即要经营入境旅游业务就必须设立国际旅行社，要经营出境旅游业务就必须交纳160万元保证金成为出境游组团社，要经营边境旅游还必须再交纳10万元保证金，否则就属于超范围经营，依据法规要受到处罚。
　　(二)按照修订前的法规和规章，旅行社要扩展业务经营规模和经营服务网络，法定渠道是不够顺畅的。
　　首先，如果选择设立子公司即独立经营的法人旅行社，必须按照法规、规章规定的条件、程序办理，特别是要经营出境旅游业务，其投资量比较大(仅从注册资金和保证金就可以看出)，经营管理要求比较高，程序比较复杂，实力有限的旅行社往往望而却步。由于法规规定审批机关按照是否符合旅游规划、旅游市场需要和设立条件进行审核批准，设立的决策权、主动权完全掌握在审批机关，而几乎所有的审批机关都遵照严格控制的原则。从地区和保护现有旅行社利益的角度出发，对外地旅行社到本地区设立子公司实行更为严格的控制就成为非常普遍的现象。旅行社设立子公司所面临的困境，换一个角度看就是投资人，其中主要是中小投资人依法进入旅行社经营服务市场所面临的困难。
　　其次，如果采用设立非法人分社的方式，一是很多中小旅行社达不到年接待10万人次的条件；二是即使达到这个条件的大旅行社，由于规定的程序很复杂，绝大多数受到分社拟设地旅游行政管理部门有形或无形、不合理或不合法的限制，获得许可难度极大，即使获得许可也非常耗费时间、精力、经费；三是艰难设立的分社，由于其独立经营而由设立社承担法律责任，设立社监管难度和承担的经济、法律、道德等风险都很大。
　　再次，如果采用设立门市部方式，主要受到设立区域的限制(旅行社所在市、县行政区域范围内)，还因只能从事招徕咨询而对扩大经营规模的作用相对有限，因全部由旅行社自行投资设立并监督管理，而使得资金、人力、管理要素投入及由旅行社业务自身监管难度大等特性所引发的经济、法律、道德等风险也很大，同样也因为要征得拟设地的旅游行政管理部门同意，而面临困境。
　　二、部门挂靠承包是旅行社和中小投资人规避法规实现各自目的、但实际风险非常大的一种选择
　　(一)在原有法规制度及其实施环境下，旅行社和中小投资人很容易就选择了挂靠承包部门的方式。
　　所挂靠承包的部门不是分社，不必按照法规、规章规定进行投资、管理和履行设立程序，但完全具备分社独立经营的权利不称门市部而称为业务部，因而不必按照门市部投资设立、管理服务，经营服务内容和方式也就不受门市部只能为设立社从事招徕咨询的限制。具体分析，选择部门挂靠承包方式与设立分社、门市部方式相比，具有以下4个方面的特点和有利之处：第一、由于只需旅行社企业与挂靠承包者之间通过协议(书面、正式或口头的都可以)，就可解决扩展网络、扩大经营规模和中小投资人进入旅行社经营服务市场的问题，无须通过任何旅游行政管理部门(不必“惊官动府”)，非常简便易行。第二、从经营管理便捷程度和自主权看，比我们当年宣传农村“大包干”时所说，“交够国家的、留足集体的、剩下全是自己的”更简便易行，只是“交足管理费、其余全归己”，后一句话不仅是指收入分配，更是指挂靠承包部门的业务经营、劳动用工、权益保障等全部由挂靠承包者负责，旅行社是真正的“甩手掌柜”，而部门也拥有“经营自主权”。第三、可以规避责任。不出问题两全其美，出了问题立即终止协议和挂靠承包关系，部门及其员工等都离开挂靠社，挂靠社以该部门是挂靠的、且已经撤销来“一推六二五”，部门及其负责人则“船小好掉头”，另找旅行社挂靠，如果问题严重则可以“人间蒸发”，退出旅行社经营服务市场，或者暂时蛰伏一段时间。即使被旅游行政管理部门查处，处罚也非常轻，最多伤及皮肉，根本不会“伤筋动骨”，更不会有“生存危机”。第四、从经济利益看，旅行社不做任何资金投入，也不承担任何监督管理责任，就可以坐收数万、乃至数十万的管理费(挂靠费)，如果挂靠的部门多，这种收入可高达百万元以上，相当于一年几百万到几亿元的总收入才能够获得的纯利。而对挂靠承包者来说，交几万元最多十几万元，就可以获得按照法规规定要投入数十万元乃至数百万以上资金，并承担相应的经营管理职责、投资风险、经济法律责任，才能获得的旅行社业务经营权。由于要求进入而难以进入者众多，还可以通过再接受挂靠承包(“包桌”、“包抽屉”、“包桌腿”)，来分摊挂靠承包费，大多也同样通过此方式获得收入，这就导致层层挂靠承包现象越来越普遍、越来越严重。
　　(二)从全成本投入——产出分析，旅行社部门挂靠承包的投入、风险、收益等实际情形则大为不同。

　　第一、旅行社并不是在做无本生意，其投入的是自己的业务经营权以及企业的品牌。按照现代经济学和管理学理论，特许权、专有商号和产品服务品牌都是生产要素，可以有偿转让或者投资入股并获得相应的收益，而且在现代市场经济中这类生产要素越来越重要，其价值越来越大。
　　第二、旅行社的这种投入是不规范、不合法和不合理的。部门挂靠承包不仅没有法律法规依据，而且是一直被非议、谴责和治理的。通常情形下，部门挂靠承包没有签订比较科学、全面的协议。为了规避责任，甚至刻意只搞口头协议或者君子协定，而不签订书面协议。这样，将企业赖以生存和发展的业务经营权、企业字号和商誉，以无协议或者无明确、具体、规范、合法协议的方式有偿转让给其他人，而且是说不清、道不明的。对于旅行社来说，就很难被认为是一种理性行为。
　　第三、旅行社实际承担的责任和风险无限大。首要的就是其赖以生存和发展的经营权丧失和字号、商誉贬值与损毁等风险。这在一时往往很难发现，但时间一长就非常明显，往往是旅行社遭到政府主管部门的查处、同行和社会有关方面的非议、谴责，直至不得不歇业、注销或改头换面，后一种结果出现的频率越来越多。因此，有长远观念、责任意识、品牌意识的旅行社从业人员，是不会做这种“顾头不顾尾”的事情的。其次是经济责任风险，这是显而易见的，很多旅行社都遇到过。因为挂靠承包是不合法、不合理、不规范的，旅行社与挂靠承包者之间责任、权利、义务划分不明确，而挂靠承包者多只是为了眼前的经济利益，置旅行社的形象、声誉、长期发展于不顾，他们也不注重接待服务质量、游客权益保护、游客和公众评价、在同行中的信用和形象等因素，往往采取“打一枪换一个地方”的方式，一家做不下去了就换一家接着挂靠承包。一些人甚至在挂靠承包期即将结束前，利用定期结算支付，大量拖欠酒店房费、餐馆餐费、汽车公司车费、景区景点门票费用等，结束挂靠承包后，由旅行社去结算支付。游客投诉及赔偿等问题，当然也一并留给旅行社去应对。近年来发生的一些挂靠承包者恶意诈骗游客旅游费用案件，旅行社为此要处理游客索赔、集体上访、民事诉讼等，则是这种风险最典型、最生动、最突出的体现。
　　第四、对游客权益、旅行社和旅游行业声誉形象、旅游目的地形象的损害非常严重。道理很简单，挂靠承包者大部分都不可能是负责任的旅游经营服务者，损害游客权益和企业、行业利益正是其实现自身利益的主要着力点，近年来愈演愈烈的零负团费操作和超范围经营都与部门挂靠承包有非常密切的关系。
　　所以，系统、全面地分析旅行社部门挂靠承包，首先对企业是极为有害的，对消费者和行业也是很不利的，缺乏合理性和科学性。
　　(三)部门挂靠承包越来越普遍，还与市场环境和旅行社产权制度改革滞后有密切关系。
　　一方面，我国旅游业、特别是国内旅游和出境旅游，是在改革开放以后快速发展起来的，国民旅游者在一定阶段对价格费用高度敏感，而对质量、服务的追求呈逐步增强的态势，以高度重视产品和服务的质量为依托所形成的旅行社品牌也仍然在形成中，游客跟着价格走、而不是跟着品牌走的现象还很普遍。在这种市场背景下，不重视质量、品牌、游客权益的经营服务行为还能够存在、且在一定阶段比较普遍地生存和发展，成为部门挂靠承包行为孳生和繁衍发展的土壤。如果广大游客和社会公众普遍关注旅游项目、产品、服务的质量和旅游生产服务者的品牌、声誉、信用状况，而不是主要关注价格费用，旅游生产经营服务企业和员工则必然会将保证质量、优质服务和注意塑造、维护、提升企业、产品、服务品牌形象作为基本目标和主要任务，就不可能搞这种只顾眼前、不顾长远的部门挂靠承包，而是通过合法合理的渠道来实现经营规模和网络的稳步扩张。实际情形是，一些大型旅行社靠自身的实力，通过上市融资、多元化和集团化经营发展，而不是挂靠承包，来扩展经营规模和网络；越来越多的中小旅行社通过产品、市场、服务的专业化和手段、方式的信息化、现代化来实现这一目的。这既说明我国的旅游需求、特别是国民国内旅游和出境旅游需求正在转型升级，对质量、品牌、信誉的关注度明显提升，也说明越来越多的旅行社在调整经营发展战略及其实现途径。
　　另一方面，旅行社搞挂靠承包，只顾眼前利益而不顾长期发展，还因为旅行社的所有权、经营权和受益权分离。由于“三权”没有高度统一起来，很多旅行社所有者与经营管理者分离。所有者关注长远发展但却不直接从事经营管理，很多所有者根本不了解或不太了解旅行社性质特征，往往会为短期内的大规模扩张和收入的增加所迷惑，等到发现不妙时为时已晚。长远发展对于经营管理者往往没有直接利害关系，在最短时间内实现自身利益最大化是最实惠的，辛辛苦苦抓管理、业务、队伍和质量、品牌还有可能因为做好了而被他人“摘桃子”。如果“三权”高度统一，旅行社所有者同时也是经营管理者，搞这种“顾头不顾尾”的挂靠承包就不合情理，正常人谁也不会拿自己的资金、企业去冒这种险了。这也就是为什么很多旅行社搞内部职工持股、实现经营管理者与所有者统一的主要出发点，而实行这些改革的企业绝大多数没有搞部门挂靠承包。
　　三、新条例为旅行社扩展业务和网络设置了合理顺畅的渠道
　　(一)投资设立旅行社的门槛大大降低，程序大为简化。
　　第一、新条例大大降低了设立条件，注册资金限额统一为30万元，保证金为20万元(经营国内旅游和入境旅游)或者140万元(同时经营出境旅游)，3年后没有因损害旅游者权益受到行政机关罚款以上处罚的，保证金再减少一半，可以用银行担保代替交存保证金，也没有经理、财务人员任职资格限定。
　　第二、新条例取消了设立审批的“三原则”，即所谓的符合旅游规划、符合市场需要和符合规定的设立条件，且将许可时限从30个工作日压缩为20个工作日，将旅行社投资设立的主动权从审批机关交还给投资人。此外，取消了“三原则”，旅行社申请设立分社，只需要提交申请书和有关经营场所、设施设备证明材料，不需要提交可行性研究报告和企业章程，因为许可机关需要审核的就是是否符合法规、规章规定的设立条件，是否可行应由投资人自行研究判断，企业章程由企业自行制定执行。设立申请也相应简化，只需要说明申请设立旅行社的名称、地点、投资人及投资额等事项。
　　第三、下放许可权。旅行社设立由国家旅游局(国际旅行社)或省级旅游局(国内旅行社)审批发证，转变为省级旅游局或者其委托的地市级旅游局许可发证。出境旅游业务许可由国家旅游局，转变为国家旅游局或者其委托的省级旅游局负责。这样，投资人和旅行社不出省、不出市就可以办理旅行社设立许可及许可证等事项。
　　可见，按照新修订的法规，旅行社设立条件大为降低，程序和材料大大简化，主动权属于投资人，此渠道比原来大为畅通了。
　　(二)设立非法人分社的条件更合理，程序简明。
　　第一、新条例取消了旅行社设立分社必须达到年接待10万人次以上游客的条件，这一高门槛的取消意味着，所有旅行社，而不仅仅是大型旅行社，都可以设立分社了。
　　第二、新条例取消了旅行社设立分社增加注册资金的要求，原来国内旅行社每设立一个分社需要增加15万元，国际旅行社则为75万元。
　　第三、新条例规定设立分社需要交存的保证金或提供的银行担保的数额也大为降低，经营国内旅游和入境旅游业务的分社从30万元减少为5万元，经营出境旅游业务的分社为30万元(原来没有规定)，同时经营三种业务的分社为35万元。按照法规规定降低交存标准后，相应变为2.5万元、15万元和17.5万元。
　　第四、新条例明确并简化了分社设立程序。旅行社设立分社，先在自己的保证金账户上按规定增存保证金或增加相应数额的银行担保，然后到设立地的工商行政管理部门办理设立登记，持分社营业执照副本到所在地的旅游行政管理部门备案。取消设立分社先获得旅游部门的许可或同意程序，不仅仅是少了一道程序，其实质意义是可以大大减少地区保护所产生的阻力。以往旅行社跨地区设立分社最大的阻力，主要来自政企分开不彻底的地方旅游行政管理部门，而不是相对超脱的工商等部门。
　　可见，按照新条例，旅行社通过设立分社扩展业务和网络的渠道也便捷通畅了。
　　(三)新条例及其实施细则进一步规范了旅行社设立招徕咨询服务网络的程序。
　　一是将名称从“门市部”改为“服务网点”，所涵盖的内容和形式更为丰富。门市部专指旅行社自行投资设立、自行派人负责服务和管理的服务网点，可以根据旅游发展、消费服务的需要，扩展新的招徕咨询服务网点。国家旅游局决定试行的委托代理招徕旅游者制度，代理社实际上就是组团社招徕咨询的服务网点。
　　二是服务网点设立的区域范围，从原来的市、县统一扩展为设区的市。国家旅游局出台的有关实施文件明确，设区的市包括自治州、盟和省、自治区人民政府设置行署的地区，4个直辖市由其旅游与工商行政管理部门决定是否扩大到全市，实行省管县的海南省决定扩展到全省。
　　三是在设立程序上，服务网点与分社一样，由旅行社直接到工商部门办理登记，不需要事先征得旅游部门的同意，不需要增存保证金或者增加银行担保，不需要增加注册资金，只需在设立后向有关的旅游行政管理部门备案。
　　可见，旅行社通过设立服务网点扩展经营规模和网络的渠道也更加通畅合理。
　　(四)委托代理招徕是更为简便、规范、合理、可行的渠道。
　　依据新条例及其实施细则，国家旅游局决定试行旅行社委托招徕旅游者制度。按照国家旅游局的文件规定，旅行社依据法律法规签订委托代理协议并出具委托授权书，可以委托其他旅行社代理招徕旅游者，接受委托的旅行社不受有无相应业务经营权的限制，即出境游和边境游组团社可以委托没有出境和边境游经营权的旅行社代理招徕出境和边境游客。这样，旅行社采用委托招徕的方式扩展业务经营规模和网络，不需要增加投资、人力、设施设备和管理资源，且责、权、利划分更为明确，效率更高，效果也会更好。
　　四、继续采用部门挂靠承包方式的风险大幅度上升
　　新条例在为旅行社扩展业务经营规模和网络体系设置科学、合理、可行渠道的同时，大大加重了对使用非法方式的处罚，使得部门挂靠承包的法律和经济风险成倍增加。
　　第一、新条例第46条规定，未取得相应的旅行社业务经营许可经营国内旅游业务、入境旅游业务、出境旅游业务的，分社的经营范围超出设立分社的旅行社的经营范围的，旅行社服务网点从事招徕、咨询以外的活动的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，违法所得10万元以上的，并处违法所得1倍以上、5倍以下的罚款；违法所得不足10万元或者没有违法所得的，并处10万元以上50万元以下的罚款。新细则第52条规定，服务网点超出设立社经营范围招徕旅游者、提供旅游咨询服务，或者旅行社的办事处、联络处、代表处等从事旅行社业务经营活动的，由县级以上旅游行政管理部门依照《条例》第46条的规定处罚。依据新条例，旅行社在注册地址以外设立的业务经营服务机构，只能是独立的子公司即法人旅行社、非法人分社或者服务网点，而且都要按照核定的业务范围开展经营服务，否则都要依据第46条处罚。
　　第二、新条例第47条规定，旅行社转让、出租、出借许可证的，由旅游行政管理部门责令停业整顿1个月至3个月，并没收违法所得；情节严重的，吊销许可证。受让或者租借许可证的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令停止非法经营，没收违法所得，并处10万元以上、50万元以下的罚款。新细则第27条第2款相应规定，旅行社转让、出租或者出借许可证的行为具体包括两类，一是“除招徕旅游者和符合本实施细则第34条第1款规定的接待旅游者的情形外，准许或者默许其他企业、团体或者个人，以自己的名义从事旅行社业务经营活动的”；二是“准许其他企业团体或者个人，以部门或者个人承包挂靠的形式经营旅行社业务的。”法规和规章的这些规定是直接针对部门挂靠承包行为的，如果旅行社继续这样做，最大风险就是被吊销许可证、关门歇业，对接受挂靠承包的经济处罚高达数十万元。
　　第三、新条例第50条规定，设立分社未在规定期限内向分社所在地旅游行政管理部门备案的，由旅游行政管理部门责令改正；拒不改正的，处1万元以下的罚款。新细则第51条相应规定，旅行社设立服务网点未在规定期限内备案，或者旅行社及其分社、服务网点未悬挂旅行社业务经营许可证、备案登记证明的，由县级以上旅游行政管理部门责令改正，可处1万元以下的罚款。这是对旅行社设立分支机构备案责任与义务设置的违规处罚，目的在于规范旅行社分支机构的设立行为。
　　可见，新条例及其实施细则针对旅行社扩展业务和网络、投资人其中主要是中小投资人进入旅行社行业经营服务的客观需要，通过降低准入条件、简化准入程序、开放委托代理、加强监督规范等，消除了法规制度障碍，设置了合法合理和通畅的渠道，并对不合理的部门挂靠承包等行为设置了严厉的处罚。今后，旅行社扩展业务与网络，采用设立子公司、分社、服务网点和进行委托代理招徕方式，就成为合法合理选择，因此也将很快成为绝大部分旅行社及其投资人的实际选择。
　　当然，要保证旅行社扩展业务和网络、中小投资人进入旅行社经营服务领域的渠道始终通畅，还有赖于各级旅游行政管理部门认真负责、积极主动地贯彻法规、规章，实现旅行社及其分支机构设立的法制化、规范化、日常工作化和便利化，特别是要真正打破地区封锁和保护，彻底放弃通过入口控制来规范旅行社市场的传统做法。还必须促进旅行社产权制度改革的持续深入，通过公司化、股份制(全员持股和管理层持股)、完善公司治理结构和民营化、私有化等途径，来实现旅行社所有权、经营权、收益权的高度统一，从体制、机制上为消除挂靠承包等短期行为奠定基础。