关于打击黑车的思路和办法探讨.doc

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关于打击“黑车”的思路和办法的探讨
运输市场中无合法经营手续的车辆从事营业性运输（俗称“黑车”）问题，是近年来交通运输领域整治的重点，是合法运输经营者反映最多、最强烈的问题。“黑车”是我们运政管理、运政稽查的重点，也是运输市场多年来屡治不愈的顽症。
　　一直以来我们 “打黑”的力度不可谓不大，方式也是灵活多样，我们也可以说取得了一定的成效。但“黑车”依然存在，而且呈蔓延趋势。这是因为“黑车”主要集中在车站、码头以及城乡结合部等客源集散地，以小型面包车及私家车为主（在广大农村以短途运输为主的一些货车、翻斗车和农用车也占相当大的比例），自备车居多。其中以车站、码头、城乡结合部以及旅行社雇用的“黑车”对运输市场冲击最大。这些“黑车”没有经过象营运车辆一样的技术检测和车辆等级评定，车况一般都较差，有的已接近报废，存在相当大的安全隐患。由于没有相关的营运手续，也不能办理旅客意外伤害保险，一旦发生重大交通事故，群众的利益根本得不到保障。同时这部分“黑车”严重破坏整个运输市场秩序。偷漏税费，压价竞争，影响了合法营运车的正常营运。在查处“黑车”时，各地运管机构几乎都遇到同样的“三重难”问题，即：查车难、取证难、处理难。针对这一现状，在此对人们关注的黑车问题加以探讨。

　　一、“黑车”打而不绝的原因主要是从经济领域来探讨：
　　一是经济发展带动了人口流动的增加，但运力供给明显不足。一方面市场有需求，另一方面运力绝对地宏观调控，打的难、乘车难现象仍然存在，政策滞后、宏观调控的不合理给“黑车”滋生提供了肥沃的土壤。同时“黑车”的供给也是随着市场空间（主要是地域空间）的产生而不断增加的，市场之间覆盖的盲点是“黑车”的主要生存地段，比如郊区、矿区和城乡结合部等这些效益差的区域，市民出行难以随时随地乘到公交车、出租车，“黑车”自然应运而生。
　　二是外来务工人员、无业人员、下岗职工和一部分农民受利益的驱动使得他们选择了“黑车运营”这样一个有效的赚钱途径。
　　三是”黑车”满足了人们要求廉价迅速、便捷的需要。一方面黑车的价格优势非常明显。由于少了相当庞大的运营成本，“黑车”要价相对于一般运输车辆要低很多。另一方面它的灵活便捷也是公交车和正当运营的运输车辆所无法比拟的。
　　四是执法难度大和成本的相对高昂，为“黑车”的存在留了活路。严厉打击”黑车”违规运营，但目前的执法体系和能力难以做到目标与结果的统一，这里主要是稽查获取证据难，往往管理人员明明知道他们是”黑车”，但如果不是在金钱交付的现场查获，事后是很难做到证据确凿的。而且稽查取证的装备配备相对不足，往往定性的证据就是现场笔录，极易被当事人推翻。而且当事人一般都不会配合作现场笔录，这就造成执法人员难以掌握有力的法律依据。
　　五是交通运政管理力量不足。交通运政的行业管理任务十分繁杂，道路稽查仅是其中的一项工作，而稽查人员与运政人员的比例微乎其微。打击”黑车”也不是整个稽查的全部内容，加上取证难、处罚难，也增加了查处“黑车的难度。
　　六是行政处罚手段和力度不够。根据《中华人民共和国道路运输条例》规定：未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对”黑车”的处罚最高也就是罚款3——10万元，处罚过后的”黑车依然是 “黑车”，并会变本加厉地将罚款通过非法经营手段捞回，形成”黑车”治理的恶性循环，而3——10万元的罚款几乎是没法处罚到位的，往往是一辆车被查处，全家出动，甚至一帮人出动，男女老少、残疾人等集体对执法机关形成围攻之势。更有甚者雇佣黑社会成员暴力抗法，报复执法人员。
　　七是执法部门没有严格依法行政。由于部分车主关系复杂，交通部门主管领导迫于压力不得不放，没有罚款或者罚款很少，由此造成的恶劣影响是大量黑车胆变大，甚至严重到暴力抗法的境地。黑车变多也就不足为怪了。而另一方面，执法部门怕引起更大的对抗和不必要的麻烦，滥用职权私自降低罚款的门槛。许多黑车在查获后（证据确凿的），处罚一直徘徊在3000－5000左右。这就造成黑车业主在短期内再次非法营运，并想法设法要挽回损失。造成同样是黑车“有关系的罚的少，没关系的罚的多”的恶劣影响，没有做到法律面前人人平等。
　　八是部分黑车业主甚至怀有“今天查到我，明天不查我”的侥幸心理，造成更多人以身试法，使得黑车难以根除。《中华人民共和国道路运输条例》之所以把非法营运的罚款额定的如此之高，就是要把黑车的处罚一次到位，使其难以再次翻身。所以作为执法部门一定要依法行政，按章办事，没钱交罚款的就申请法院强制执行，只有这样才能树立运政管理的执法权威，产生震慑黑车车主的效果。

　　二、对整治”黑车”思路的探讨
　　第一，以需求定发展，充分发挥市场调节作用。打击和治理”黑车”的投入不小，但收效不大，问题反倒不少。应该引起反思，从治理、打击的思路中跳出来。长期以来市场准入作为一种主要市场监管手段，在调控数量、严把质量关等方面不能说没有效果。但是，对于一个竞争的市场而言，用市场准入来限制市场主体的数量，而市场需求又客观存在，想进入而又被拒之门外的市场主体之中，必然会有人“铤而走险”，从而导致“法外生存者”的出现。如果让其由地下转为地上，获得合法身份，并纳入有效管理的框架，才有可能使这一现象得以解决。 打破车辆发展的进入壁垒，推行自由准入政策，不论是谁，只要向政府缴纳管理费并满足车辆标准，就可以提供运输服务，让市场去检验可能比行政调控来的有效。 在新实施的《中华人民共和国道路运输条例》中我们也看到了中央政府对政策的改变与调整，车辆的发展不再是行政许可项目，车辆已经是随着业户的许可而配置的工具，存在还是淘汰已经交由市场验证。市场空间存在，大家都想进来，为了争夺客源，自然会各尽其能，比如提高服务、降低票价。在竞争过程中，必然会几家欢乐几家愁，愁者感到无钱可赚了，会自动退出市场，最终达到一种合理的市场车辆保有量。实施宽进后，也不是无限的“宽”，车辆手续齐全性能符合规定、驾驶员符合资质条件是最基本的要求，再通过严管，完全可以解决鱼目混珠问题。
　　第二，以地方立法为抓手，形成综合整治格局。市场放开了，并不能彻底解决”黑车”问题，这里不排斥其低成本带来的收益对人们的诱惑，市场必须严管。综合治理，形成市场监管的合力，应该是有效的治理办法。建议制定打击”黑车”的地方性法规，明确各部门的职责，增加处罚种类，对从事”黑车”营运的驾驶员设定记分和暂扣驾驶证的行政处罚类别；对非营运车辆和营运车辆实施不同的税额；借鉴发达国家的成功管理经验，对非营运车辆征收的税额要高于营运车辆，在利益分配上有一个流向。借助公安强硬的手段，法院有力的法律执行依据、税务合理的税费政策，工商有力的处罚依据、旅游市场的源头管理，形成合力，联合行动，从客源上截断，手段上遏制，经济上重罚，市场上取缔，把”黑车”得益降到最低。
　　第三，抓紧落实规划，构建交通运输市场的合理布局。运输市场是不断变化延伸的的，城市化进程的加快，给运输市场的拓展提出更高要求。我们必须随着城市化进程的不断推进，及时调整落实城市规划，最大限度满足社会的需要，以高效、便民的办事效率实现我们的宏观调控目的，将运输“盲点”降到最低点，使得”黑车”无空可钻，无隙可乘，才能从根本上消除”黑车”的存在。
　　第四，广泛宣传，提高人民群众的维权与参与意识。”黑车”运输不但侵害合法经营者的经济利益，也直接侵犯了广大人民的安全利益。要运用各种新闻媒体向社会各界广泛宣传，揭露”黑车”的危害，使乘客意识到”黑车”存在的安全隐患以及可能带来的严重后果自觉抵制乘”黑车”。对查实的”黑车”通过各种途径予以“曝光”，形成道德和舆论压力。另一方面借助社会力量，解决打”黑车”举证难的问题，制定对”黑车”举证的奖励措施，象公安的有奖提供破案线索，一些市局对“钓鱼者”的奖金，一旦被采纳了证据就给以重奖，把证据取得扩大到社会，形成社会的监督，动用群众的力量，我们的打“黑”之路才能越走越宽。
　　第五，加强合法运输经营者的服务意识，努力提高社会认同度。合法经营者应该意识到不能仅仅依靠打击非法营运来提升客源，要想在市场上立于不败之地，还要“修炼内功”，努力提高自身的服务质量、文明程度等“软件”，以此吸引乘客选乘，以规范的经营，优质的服务赢得市场，获得社会认可，才能真正让”黑车”从竞争中退出从而让客运市场进入良性循环。

　　三、浅谈查处黑车案件取证的几种方法
　　证据是查处黑车案件定性的依据，是当事人双方关注的焦点。运政管理部门只有用合法手段，按照法定程序取得与相对人“无证经营”相关的书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述等合法证据后才能做出相应的行政处罚决定。取证工作是查处黑车案件的关键环节，下面笔者就查处黑车时如何取证谈谈自己的一些粗浅认识。
　　一询问相对人。在查处黑车过程中，执法人员首先要向相对人表明身份，亮证检查。在询问相对人时，应该告之其享有的权利和义务，并根据相对人的表情、衣着等体貌特征，揣摩其心理，尽量使用平和的谈话方式和语气，缓解相对人的紧张心理，使其放松心情，弱化抵抗情绪，以便更加全面、客观的了解被检查车辆的运营情况。询问的内容应当包括以下四个方面。被询问人的基本情况，包括其年龄、职业、工作单位、住址、有效证件号码及联系方式等。询问相对人驾驶该车的本次运输情况，搞清楚运送对象是货物还是乘客，运费是怎么约定的，是现金支付，还是打入运营成本，以确定本次运输的性质，即营业性还是非营业性。查明该车行驶证登记车主与现在实际车主的情况，是否存在车辆易主未过户情形，进一步确定车辆的所有人，同时还要查清楚被询问的相对人和该车车主之间的关系。对于相对人驾驶单位公车从事营运时，还应该进一步查清楚相对人和车属单位之间是从属关系还是一般的雇佣关系，相对人有无独立的车辆支配权，通过客观全面的调查分析确定案件处罚主体。询问车主相关营运资质情况，同时查看车辆营运手续是否齐全。在制作完询问笔录后，还应该让被询问人在笔录涂改处按下其手印，在核对过每张记录后签名。
　　二向乘客、货主、举报者等知情人收集旁证材料。乘客和货主是整个运输过程的证人，他们的证言全面、准确地反映了黑车案件的真实情况。询问证人时最好将其和相对人分开，以防止相对人威胁、引诱乘客做伪证。有时为了消除证人的顾虑，可以明确告之其做完笔录后，用其他车辆送其到目的地。由于证人不再乘坐被查车辆，顾虑自然消除。这时执法人员只要用语平和、恰当，对被询问者讲明检查的原因、依据，就会赢得证人的理解、支持和配合，从而充分取得相关证言。询问的证人最好有两名以上且与相对人无利害关系，询问内容要涵盖以下几点：被询问人的基本情况及联系方式，被询问人于何时、何地乘坐被查车辆，乘坐被查车辆时车上人员有无喊价行为，乘坐被查车辆欲往何处，运输费用如何约定，被询问人与相对人之间有无利害关系，建立投诉、举报监督制度，重视举报材料的收集。对于投诉、举报的案件，要详细记录投诉的内容和投诉人联系方式，便于以后向其核实举报情况，提高办案准确性。
　　三利用照相机、摄像机等现代化取证设备，迅速收集视听资料。在查处黑车案件中，正面取证的难度很大，有的证据往往是稍纵即逝，所以要利用现代化取证手段迅速拍下现场情况。特别是在黑车上发现的具有广告性质的名片、汽车运输补充客票、收支记帐本、自制线路标志牌以及黑货车上常发现的运输凭证、结帐收据等要及时拍下来。黑车上的旅客有时不愿意下车配合执法人员做询问笔录，也可以由一名执法人员询问其情况，由另一名执法人员拍摄谈话内容，作为定案证据。在采集视听证据时，应该保持所取证据的全面、连贯性，尽可能的反映查处整个案件的全过程，避免剪辑嫌疑。
　　四利用证据登记保存清单，依法保存物证材料。证据登记保存有利于行政处罚的顺利实施，使行政机关在行政处罚救济过程中占据有利地位。在查处黑车时执法人员应当依据有关法律规定，对被查黑车以及随车物品等进行证据登记保存。仔细核对被保存物品的名称、数量、规格、外观等情况，并在保存清单上详细记录下来，以免相对人日后和行政机关就保存物品扯皮。开具保存清单必须经过管理部门负责人批准，开好后请当事人签名，如果当事人拒绝签名，应该在保存清单上注明情况，并邀请现场其他无利害关系人签名。保存清单的使用时效是七日，超过时效后应当将保存物品退还相对人。
　　查处黑车案件必须在收集案件证据上下工夫，执法人员应当通过各种合法、巧妙手段全面收集相关证据，确保行政处罚有确凿证据，避免行政复议和行政诉讼的发生，切实维护执法部门的权威性。

　　四、如何打击黑车
　　一、向广大人民群众广泛宣传”黑车”的危害性。这是打击”黑车”的关键，”黑车”有人用才有市场，才有存在的条件，没有人使用，它就会自生自灭。所以，要向广大人民群众深入广泛地宣传”黑车”的危害性。第一，”黑车”的安全性能较差。”黑车”不仅是没有营运证，它的危害也不仅是逃漏国家规费和破坏客运市场秩序。更重要的是”黑车”逃避检测，不参加正常的二级维护，车辆技术性能较差。甚至，有些”黑车”就是报废车，所以，乘坐”黑车” 乘客的安全是得不到保障的；第二，”黑车”的服务质量普遍恶劣。乘坐”黑车”的人目的就是想省钱，可是往往在谈价的时候，车主要钱不多，等到下车时要价就不是当时的价了，乘客如果不给，车主就拳脚相加。另外，”黑车”还经常兜客、带着乘客绕圈子。同样雇佣”黑车”拉货也是如此。
　　二、要让广大人民群众识别”黑车”。有的乘客知“黑”而乘，目的是为了省钱；有的乘客误入“邪车”，因为他们不识别”黑车”。在广泛宣传”黑车”的危害性后，一定要加大力度宣传”黑车”的特征，告诉广大人民群众，”黑车”一般都没有顶灯、计价器和监督电话，要让广大乘客知“黑”而却步。一些拉货的”黑车”往往是一牌多用、一车多牌甚至没有车牌。通过我们的宣传工作，要尽可能的让广大人民投入到打黑的专项整治工作来，让”黑车”无所遁形。
　　三 运管机构要成立专职“打黑”队伍。运管机构要挑选思想觉悟高、业务能力强的运政执法人员作为专职队伍成员，以确保打“黑”的成效，又不发生“三乱”。我处应为此专门抽调业务骨干组成运政稽查大队，并有主要领导任组长，以表明我们整治”黑车”的决心和力度。
　　四 设立打击”黑车”专门台帐。主要是两本台帐，一是查扣”黑车”台帐，另一本是处理”黑车”台帐，两本应当分别由两个人登记。每周对帐一次，两本台帐必须吻合，以防止有人私自放车，从而堵住”黑车”车主通往运管机构的“黑洞”。
　　五 制定专项制度。为了防止徇私舞弊和抵制说情风，应当按照“查”“处”分离的原则，制定有关制度，主要内容是查车的人不能处理违章“黑车”；处理违章”黑车”的人不能上路查车。另外，也可以制订一些激励机制，以提高运政执法人员打“黑”工作的积极性。
　　六 加强相关管理部门之间的配合，探索联合执法的新路子。重庆和南京在管理道路运输方面创出了一条新路子，把运政、路政、交巡警组成联合执法，形成了合力，加大了管理力度，保证交通执法效果，同时也减少了对经营车辆的重复检查，社会反映良好。我们可以以此为鉴，在道路运输管理机构中设置治安办或者直接将交巡警执法人员编入运政执法大队中，借助公安部门的强制执行手段，保障交通运政执法工作顺利开展。同时，要不断创新稽查手段，提高管理效率，以专项整治为依托，以日常管理为补充，无规律、多角度的在客货运输市场、维修市场、驾培市场等相关管理区域内，开展专项稽查活动，做到管住重点，放开一般，有所作为，有所不为，努力推动全行业统一、协调快速发展。
　　七 加强运政执法装备建设，引入现代化、高科技的取证工具，增强取证手段。运输市场点多、线长流动性较大，违章运输行为复杂多变、隐蔽性较强，一些经营”黑车”的专业户反取证意识越来越强，使正面取证十分困难，这些都对我们的执法能力提出了更高的要求。目前的落后装备和传统的稽查手段已经不能适应运输市场动态管理的需要。在现场检查中，应该不断引入录音笔、数码摄像机、车载电脑等科技含量高的取证工具，强化取证意识，增强取证手段。同时在稽查车辆上安装GPS卫星定位系统，构筑全省的稽查车辆调度网络，逐步推行“市市联动、市县联动、县县联动”的三级联动稽查模式，提高执法队伍快速反应，联合“作战”的能力。建议交通部门采用垂直管理的模式，从而摆脱地方有权有势者对交通政策的左右，让我们的《中华人民共和国道路运输条例》真正的贯彻执行。
　　公路交通运输，是社会和经济发展的基础，是全社会可持续发展的重要条件。只有坚决取缔黑车运营，才能促进道路运输市场的规范、有序、健康发展，才能保护正当经营者的合法权益，维护运政执法部门的执法权威。从而为实现全面小康社会公路交通发展目标提供支持，为交通全面协调可持续发展提供有力保障。
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