论《对外关系法》在中国涉外法治体系中的地位_黄进.pdf

国际法研究Chinese eview of International LawNo.4(2023)专稿论 对外关系法在中国涉外法治体系中的地位黄进*摘要:2023 年 6 月 28 日，全国人大常委会表决通过了 中华人民共和国对外关系法(下文简称 对外关系法)。作为中国对外关系领域第一部单行性、基础性、综合性法律，该法的通过具有重大历史意义，是中国统筹推进国内法治与涉外法治的关键一步。中国制定 对外关系法具有历史和现实的必要性，贯彻了习近平新时代中国特色社会主义思想，表明了中国在对外关系、对外交往和参与全球治理中坚定地践行法治的鲜明立场和态度，既是统筹推进国内法治和涉外法治的必然要求，也是推进中国式法治现代化的客观需要。对外关系法是宪法相关法，是宪法关于对外关系规定的充实、落实和具体化。对外关系法明确了对外关系的基本原则、理念与制度，作为涉外领域基本法在法律体系中占据重要地位，是涉外法律法规体系的基础性、综合性法律，为其他涉外法律法规提供授权和指引。制定 对外关系法不仅有利于加快形成系统完备的涉外法律法规体系，对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、加强涉外法治体系建设和推进中国式法治现代化都具有十分重要的价值和意义。对外关系法的实施有助于更好地维护中国的国家主权、安全和发展利益，推进高水平对外开放，推动全球治理与国际法治，维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序。关键词:对外关系法涉外法治国内法治国际法治中国式现代化涉外法律体系习近平总书记在党的二十大报告中指出，要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治”。在此背景下，2023 年 6 月 28 日，中华人民共和国对外关系法(下文简称 对外关系法)由第十四届全国人大常委会第三次会议表决通过，自 2023 年 7 月 1 日起施行。该法是中国第一部针对对外关系制定的单行性、基础性、综合性法律。该法的通过对于维护中国的国家主权、安全和发展3*黄进，中国国际法学会会长，中国政法大学全面依法治国研究院教授、博士生导师。习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，载 人民日报2022 年 10 月 26 日，第 2 版。在此之前，2022 年 12 月，第十三届全国人大常委会第三十七次会议对 中华人民共和国对外关系法(草案)进行了审议，随后予以公布，并向社会各界公开征询意见。总体而言，各方面意见普遍赞成制定对外关系法。2023 年 5月26 日，全国人大宪法和法律委员会召开会议，根据全国人大常委会组成人员的审议意见和有关方面的意见，对草案进行了逐条审议和修改完善。参见 全国人大常委会法工委负责人就对外关系法答记者问，载 人民日报2023年 6 月 30 日，第 6 版。*利益，推进高水平对外开放，完善中国特色社会主义法律体系，推进中国式法治现代化，推动全球治理与国际法治，维护国际秩序，都具有重大而深远的历史和现实意义，对于统筹推进国内法治和涉外法治、推动中国涉外法治迈向更高水平必将发挥巨大作用。当今世界正经历百年未有之大变局，这是一个世界经济、政治、社会、文化、生态文明格局深刻调整，国际形势错综复杂，中美两国激烈战略博弈，全球治理体系亟待改革和完善的历史变革期。对外关系法的制定，是深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平外交思想和习近平法治思想的重要举措，体现了党对对外工作的集中统一领导，反映了中国加强对外交往、深化改革开放的客观要求，对维护国家主权、安全与发展利益必将发挥巨大的推动作用。对外关系法的制定也是中国统筹国内法治与涉外法治的关键一步，是“中国涉外法治体系建设的重要里程碑”。本文将围绕中国制定 对外关系法的必要性、对外关系法在中国涉外法律体系中的地位、制定 对外关系法对加强涉外法治体系建设的价值和意义等 3 个方面，试图系统阐释对外关系法在中国涉外法治体系中的地位。一中国制定 对外关系法具有历史和现实的必要性从世界范围来看，各国制定了不少有关对外关系的专项性法律，但迄今为止，很少有国家针对对外关系制定单行性、基础性、综合性法律，即使对外关系法的理论与实践最为丰富的美国也是如此。因而，难免有人会怀疑制定单行性、基础性、综合性对外关系领域的法律有无必要性。然而，从中国的历史和现实来看，制定单行性、基础性、综合性对外关系领域的法律具有极大的必要性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央根据国内外形势，高屋建瓴、审时度势地提出“四个全面”的战略布局，特别是做出“全面依法治国”的重大决策和战略部署。在 2020年党中央历史上第一次以中央工作会议形式召开的全面依法治国工作会议上，习近平总书记提出“十一个坚持”，坚持统筹推进国内法治与涉外法治成为全面依法治国的重要内容。在此次会议上，习近平总书记强调，坚持统筹推进国内法治与涉外法治就是要“加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益;要强化法治思维，运用法治方式，有效应对挑战、防范风险，综合利用立法、执法、司法等手段开展斗争，坚决维护国家主权、4国际法研究2023 年第 4 期黄进:论加强涉外法治体系建设，中国法学会法治研究所官网，http:/ 年 7 月 12 日。参见王毅:贯彻对外关系法，为新时代中国特色大国外交提供坚强法治保障，载 人民日报2023 年 6 月 29 日，第 6 版。单就中国而言，1990 年通过的 中华人民共和国领事特权与豁免条例、2010 年通过的 中华人民共和国涉外民事关系法律适用法、2019 年通过的 中华人民共和国外商投资法等法律都是此类专项性对外关系法律。澳大利亚是世界范围内为数极少的制定名为“对外关系法”法律的国家，其于 2020 年 12 月 3 日通过 2020 年澳大利亚对外关系(州与领地安排)法 Australias Foreign elations(State and Territory Arrangements)Bill 2020。但是该法重点也仅是放在联邦州或领地的对外交往权能以及联邦政府外交部长的职权等问题上，并未涉及发展对外关系的全局。美国法学会(the American International Institute，AIL)组织编纂的 美国对外关系法重述(estatement of Foreignelations Law)至今已更新至第四版，该重述体现了美国的法律实践，但是本质上也仅是学术成果，而非法律。尊严和核心利益。要推动全球治理变革，推动构建人类命运共同体。”党的二十大报告继续强调要“加强涉外领域立法”，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对涉外法治的高度重视。自改革开放以来，特别是党的十八大以来，中国一直致力于加强涉外领域立法工作，弥补了中国立法中长期存在的诸多短板。但是，中国目前涉外领域立法内容庞杂、形式多样，距离形成系统完备、衔接配套的涉外法律规范体系尚有差距。因此，制定 对外关系法有助于将既有的庞杂规则统合在有机的体系之内，有助于统领并协调当前对外关系领域的立法，有助于加强涉外领域立法的协调性、全局观。从更深层次上来说，制定 对外关系法还具有以下几点更为深刻的历史和现实原因。(一)制定 对外关系法是中国维护国家主权、安全和发展利益的迫切需要当今世界正经历百年未有之大变局，世界进入新的动荡变革期。单边主义、保护主义、霸权主义盛行，和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字加重，特别是西方个别国家对外实施单边制裁和“长臂管辖”，严重危害他国主权与利益，严重破坏国际秩序和全球发展。在错综复杂的国际环境下，中华民族正处于伟大复兴的关键时期，中国发展面临的不确定、难预料因素增多，维护好中国国家主权、安全、发展利益的重要性、艰巨性、紧迫性前所未有。中国制定 对外关系法，旗帜鲜明地反对霸权主义、单边主义、保护主义，明确对于违反国际法和国际关系基本准则，危害中国主权、安全、发展利益的行为，中国有权采取相应对等反制和限制措施，同时保护中国公民和组织在海外的安全和正当权益，有利于以法治手段坚定有效地维护国家主权、安全、发展利益，为实现国家富强、民族兴盛、人民幸福提供更加坚固的法治保障。(二)制定 对外关系法是中国践行法治和厉行法治的切实体现党的十八大以来，全面依法治国已被列入“四个全面”战略布局。推进全面依法治国不仅需要在国内事务上奉行法治，而且在对外关系、对外交往和参与全球治理过程中，中国同样需要践行法治和厉行法治。2018 年 8 月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出:“中国走向世界，以负责任大国参与国际事务，必须善于运用法治。”习近平总书记基于世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，人类社会面临前所未有的挑战这一复杂形势，在党的二十大报告中提出，“中国式现代化的本质要求”包括“推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态”，呼吁“世界各国弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值”，“推进国际关系民主化，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展”。大变局之下的当代中国，正处在最接近中华民族伟大复兴目标的关键时期，而全球治理体系也处于调整变革的重要阶段。善于运用法治，就是要求我们积极参与国际规则制定，做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者，带头维护国际关系，带头维护国际社会共同价值，推动全球治理朝着5论 对外关系法在中国涉外法治体系中的地位习近平在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话，中华人民共和国中央人民政府官网，https:/ 11/17/content_ 5562085.htm，最后访问时间:2023 年 7 月 1 日。参见黄进、鲁洋:习近平法治思想的国际法治意涵，载 政法论坛2021 年第 3 期，第 3 页。习近平:加强党对全面依法治国的领导，载 求是2019 年第 4 期，第 4 页。习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，载 人民日报2022 年 10 月 26 日，第 2 版。更加公正、合理、高效的方向变革，推动构建人类命运共同体。法治须依法而治，首先要科学立法。制定单行的、基础性的、综合性的对外关系法能够坚定地表明中国在对外关系中、对外交往中、在参与全球治理过程中践行法治、厉行法治的鲜明立场和态度。(三)制定 对外关系法是中国推进高水平对外开放、强化外交能力建设的法治保障制定 对外关系法，为坚持高水平对外开放、推进中国高质量发展、全面建设社会主义现代化强国提供了更加坚实的法治保障，为进一步推动国家治理体系和治理能力现代化、加强外交制度和外交能力建设提供了制度支撑。对外关系法载明中国坚持和平发展道路，坚持对外开放基本国策，奉行互利共赢开放战略，坚持经济全球化正确方向，有利于展示我国高举和平、发展、合作、共赢旗帜，致力于与世界各国共同营造有利于合作发展的国际环境，共同培育全球发展新动能的大国担当，有利于在法治基础上为推进高水平对外开放打造发展新优势，开辟发展新局面。对外关系法是全面贯彻落实新时代中国特色社会主义外交思想的重要法律，为开创中国特色大国外交新局面开启了新篇章，体现了中国坚持以相互尊重、和平共处、合作共赢为基础走和平发展道路的外交政策，彰显了中国坚持以公平正义为理念引领全球治理体系改革的独特外交风范，为推动构建新型国际关系、促进世界和平与发展、构建人类命运共同体贡献了中国力量。(四)制定 对外关系法是中国推动全球治理与国际法治、维护国际秩序的重大贡献在国际关系发展史上，每每遇到世界局势重大动荡，比如 20 世纪两次世界大战对国际法治和国际秩序产生严重破坏之时，人们就会对全球治理与国际法治的存在和作用产生怀疑。在当前百年变局、中美博弈、乌克兰危机交织激荡的国际形势下，不可避免会有人对全球治理与国际法治的存在和作用产生怀疑，甚至可能主张弃之而诉诸强力。但是，我们仍要从乱象之中看清本质，要善于从历史之中把握规律。历史证明，大变局就是大变法的过程，在国际大动荡之后伴随而来的必定是国际法和国际法治的重建、复兴和进步。一战和二战后的历史都说明了这一点。基于民主的法治是人类经过艰苦探索找到的治国理政和全球治理的基本方式和最佳方式。法治不仅是一个国家核心竞争力的重要内容，而且是全球共识，是国际社会的最大公约数。同时，法治不仅是一国国内治理的基本方式，也是全球治理的基本方式。国际法治作为全球治理工具，是人类应对全球性危机和实现全人类共同价值的最优选择。大变局的结果最终要通过法治的形式表达出来、固定下来。大变局下形成的新格局、新体系、新秩序仍然需要国际法和国际法治支撑。因此，我们不能因为世界上有的国家破坏法治、玩弄法治而对法治失去信心。制定 对外关系法，体现了中国作为负责任大国，维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序的坚定决心，表明了中国坚持独立自主的和平外交政策，坚持和平共处五项原则、践行真正的多边主义、推动构建人类命运共同体的鲜明立场，凸显了中国作为世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者，推动国际关系民主化和国际治理法治化的中国贡献。6国际法研究2023 年第 4 期王毅:贯彻对外关系法，为新时代中国特色大国外交提供坚强法治保障，载 人民日报2023 年 6 月 29 日，第6 版。参见习近平:坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障，载求是2021 年第 5 期，第 13 页。(五)制定 对外关系法是统筹推进国内法治和涉外法治的必然要求“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”是习近平法治思想的核心要义之一，认识涉外法治的内涵有助于我们把握统筹推进国内法治与涉外法治的进一步要求。通常，我们认为国内法治是基于国家主权而存续，是国家基于主权处理本国对内、对外事务的立法、执法、司法、守法、法律服务等活动的总称。从国内法治的角度来看，一国总有一些事务带有涉外因素，这些事务尽管从一国的视角来看属于国内法治的一部分，但是这些事务所隐含的法律关系有可能是国际社会中不同国家或不同国民之间因交往而产生的社会关系，属于跨国法律关系或国际法律关系，相应地又涉及国际法治的内容。因而国内法治与国际法治有交集，交集部分即涉外法治。涉外法治是沟通国内法治和国际法治的桥梁，也是联系国内法治和国际法治的纽带，在国内法治和国际法治之间发挥互动和融通的作用。妥当处理好涉外法治问题意义重大。坚持统筹国内法治和涉外法治，是站在中国自身全面推进依法治国的立场和视角上来讲的。这就意味着，全面依法治国不仅要求在我国对内事务中厉行法治，而且要求在我国对外事务中厉行法治。涉外法治和国内法治共同构成全面依法治国、法治中国建设的两个方面、两个面向、两个维度，两者缺一不可。完善法治建设，立法应当先行。统筹推进国内法治与涉外法治，当下的重点之一即加快涉外法治工作战略布局、加强涉外法治体系建设、强化在对外工作中运用法治思维和法治方式，并且要坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以 联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。推进涉外法治作为全面依法治国的重要工作之一，不能放任自流，国家应当对涉外法治工作进行统筹谋划，作出战略布局，从立法、执法、司法、守法、法律服务等方面构建我国的涉外法治体系，而首先要做的是不断完善我国涉外法律法规体系，特别是加快制定一部单行的、基础性的、综合性的对外关系法，来对涉外法治工作进行顶层设计、总体布局，使其统领整个涉外法治体系建设。所以，制定 对外关系法不仅是我国加快涉外法治工作战略布局的需要，也是加强涉外法治体系建设的要求。(六)制定 对外关系法是推进中国式法治现代化的重要举措党的二十大确立了新时代新征程中国的使命任务:全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。“中国式现代化”是二十大提出的一个创新性命题，指的是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于中国国情的中国特色。中国式现代化不仅是人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化，而且是走和平发展道路的现代化。“中国式现代化”必定包含和要求推进“中国式法治现代化”，这就对新时代新征程全面依法治国提出了新期待、新要求、新任务。从习近平新时代中国特色社会主义思想的7论 对外关系法在中国涉外法治体系中的地位参见黄进:论统筹推进国内法治和涉外法治，载 中国社会科学2022 年第 12 期，第 8586 页。参见黄进:论加强涉外法治体系建设，法治网，http:/ 8746769.html，最后访问时间:2023 年 6 月 28 日。参见习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，载 人民日报2022 年 10 月 26 日，第 23 版。参见习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，载 人民日报2022 年 10 月 26 日，第 2 版。世界观和方法论上看，实现“中国式法治现代化”就是要守正创新。“守正创新”是由“守正”和“创新”两部分组成的。守正，就是善守正道、遵循规律、追求真理，坚持正确的方向;就是守住良知、守住底线、守住原则、守住根本。创新，就是有所发现、有所发明、有所创造，破旧立新、推陈出新、革故鼎新、立异标新。中国制定单行的、基础性的、综合性的对外关系法，本质上就是要在守正创新的基础之上，对涉外立法体系、内容、形式、结构和模式有所继承又有所发展。可以说，对外关系法的制定与通过是推进中国式法治现代化的重要举措。二 对外关系法在中国涉外法律体系中的地位在全面推进依法治国、统筹推进国内法治与涉外法治的目标引领下，我们需要将涉外法治作为一项系统工程来对待，当务之急是构建系统完备的涉外法律体系。在此背景下，对外关系法应运而生。在中国的法律体系之中，对外关系法属于宪法相关法和涉外法律法规体系的基础性法律，虽然不在全国人大通过的基本法律之列，但是作为涉外领域基本法在涉外法治领域可以发挥类似基本法律的作用。明晰 对外关系法的定位，有助于我们认识 对外关系法通过与实施的重要意义，并且对未来涉外法律体系的完善与布局有更为明确的方向。(一)对外关系法是宪法相关法2011 年 3 月 10 日，时任全国人大常委会委员长吴邦国在第十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布:中国特色社会主义法律体系已经形成。由此，中国从根本上实现从无法可依到有法可依的历史性转变，各项事业发展步入法制化轨道。一般认为，中国的法律体系大体由在宪法统领下的宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、环境资源法、社会法、军事法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等 9 个部分构成。中国特色社会主义法律体系的形成只是实现了立法工作的阶段性目标，并不意味着立法任务的终结，因为对已制定的法律还要不断修订完善，同时随着经济社会的发展，还要根据需求适时就新的问题、新的领域、新的对象制定新的法律。在中国法律体系中，中华人民共和国宪法(下文简称 宪法)是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，而宪法相关法是与宪法配套、直接保障宪法实施的宪法性法律规范，比如，中华人民共和国全国人民代表大会组织法 中华人民共和国民族区域自治法 中华人民共和国香港特别行政区基本法 中华人民共和国澳门特别行政区基本法 中华人民共和国立法法中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法 中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法 中华人民共和国国旗法 中华人民共和国国徽法等。中国 宪法规定了对外关系的基本原则，明确了有关国家机关处理对外关系的职权划分。通过完备的宪法相关法律保证宪法确立的原则和制度得到落实，是宪法实施的重要途径。对外关系法主要规定国家对外关系的大政方针、基本原则、职权划分、目标任务、基本法律制度等，是直接贯彻落实 宪法序言和正文中涉外条文的基本法律，是与 宪法配套的、8国际法研究2023 年第 4 期参见王毅:贯彻对外关系法，为新时代中国特色大国外交提供坚强法治保障，载人民日报2023 年6 月29 日，第6 版。参见吴邦国:形成中国特色社会主义法律体系的重大意义和基本经验，载 求是2011 年第 3 期，第 310 页。参见 法理学编写组:法理学(第 2 版)，人民出版社、高等教育出版社 2020 年版，第 319322 页。参见 法理学编写组:法理学(第 2 版)，人民出版社、高等教育出版社 2020 年版，第 319 页。直接保障 宪法实施的宪法性法律规范，也是对 宪法关于对外关系规定的进一步充实、落实和具体化。对外关系法45 个条文中有 12 个是直接根据 宪法作出的规定，还进一步实施和延展了宪法的相关规定。毫无疑问，对外关系法属于宪法相关法，在全国人大常委会公布的 现行有效法律目录(297 件)中，被作为宪法相关法收录。对外关系法是宪法相关法，更具体地说，主要体现在以下几点。第一，对外关系法落实了中国共产党对发展对外关系、推进涉外法治的领导。宪法序言强调“中国各族人民将继续在中国共产党领导下健全社会主义法治”，宪法第1 条第2 款又规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。但是，宪法并未规定如何在中国共产党的领导下推进涉外法治、建构涉外法律根本制度。对外关系法在总则部分系统地解答了这些问题。例如，该法第 3 条明确了马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想作为发展对外关系的指导思想;该法第5 条明确了对外工作坚持中国共产党的集中统一领导;该法第 6 条规定了国家机关和武装力量、组织与个人在对外交流合作中有维护国家主权、安全、尊严、荣誉、利益的责任和义务。第二，对外关系法将“坚持独立自主的外交政策”贯彻落实和进一步具体化。宪法序言规定:中国坚持独立自主的对外政策，坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则，坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略，发展同各国的外交关系和经济、文化交流，推动构建人类命运共同体;坚持反对帝国主义、霸权主义、殖民主义，加强同世界各国人民的团结，支持被压迫民族和发展中国家争取和维护民族独立、发展民族经济的正义斗争，为维护世界和平和促进人类进步事业而努力。对外关系法第 4 条进一步详细规定了 宪法关于独立自主的外交政策的相关内容。第三，对外关系法明确了中国国家机关在对外关系中的职权问题。该法第二章分别规定了中央外事工作领导机构、全国人民代表大会及其常务委员会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、外交部、中央和国家机关、中华人民共和国驻外外交机构以及省(自治区、直辖市)人民政府等的对外职权。第四，对外关系法强化了 宪法关于人权保障的规定。宪法第33 条第2 款规定国家尊重和保障人权。对外关系法第22 条重申了中国尊重和保障人权，坚持人权的普遍性原则同本国实际相结合，促进人权全面协调发展的一般原则，还侧重强调对外关系中在平等和相互尊重的基础上开展人权领域国际合作与交流，推动国际人权事业健康发展。此外，对外关系法还增加了对中国公民和组织的海外安全和利益进行保护的规定，进一步拓展了 宪法保护公民基本权利的内涵。第五，对外关系法明确了中国缔结或参加的条约和协定同 宪法的关系。宪法第9论 对外关系法在中国涉外法治体系中的地位现行有效法律目录(297 件)，中国人大网，http:/ 年 7 月 1 日。参见 中华人民共和国对外关系法第 916 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 37 条。参见 中华人民共和国宪法第 2 章。5 条规定了一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，但是并未对宪法同国际条约、国际协定的关系给出规定。对外关系法第3031 条首次就此给出规定，明确了国家缔结或参加的条约和协定不得同宪法相抵触，维护了宪法的最高法律权威。第六，对外关系法所规定的事项本质上都触及主权、领土与安全等领域。对外关系法第三章“发展对外关系的目标任务”第 17 条就开宗明义地指出，中国发展对外关系，要坚持维护中国特色社会主义制度，维护国家主权、统一和领土完整，服务国家经济社会发展。可见，对外关系法所规定的事项本质上都触及主权、领土与安全等领域。(二)对外关系法作为涉外领域基本法在法律体系中占据重要地位制定 对外关系法，是将新中国成立以来中国对外工作长期坚持的大政方针、成熟稳定的理念实践以法律形式固定下来，从而明确中国对外关系领域的基本原则、基本理念、基本制度。对外关系法就对外关系领域的基本原则、基本理念以及基本制度作出了立体、全面而丰富的规定，其在整个国家立法中的重要性自不待言。首先，对外关系法第一章就至少规定了若干必须坚守的基本原则。比如:坚持党的集中统一领导、维护国家和人民利益、发展国际交流与合作、坚持和平共处五项原则、和平解决国际争端、主权平等等。其次，对外关系法所阐释的基本理念涵盖了对外交往的方方面面，既包括宏观方针指引层面上的基本理念，也包括微观具体领域的基本理念。比如，对外关系法从宏观层面规定了发展对外关系要致力于坚持维护中国特色社会主义制度，维护国家主权、统一和领土完整，服务国家经济社会发展。而就具体理念而言，对外关系法侧重从政治、经济、文化、社会、生态文明等多方面展开，阐释了在发展对外关系中的国际协调和合作，以国际法为基础的国际秩序，共商共建的全球治理，?10共同、综合、合作、可持续的全球安全，?11公平普惠、开放合作、全面协调、创新联动的全球发展，?12人权，?13弘扬全人类共同价值，?14坚持平等、互鉴、对话、包容，?15全球生态文明建设，?16开放型世界经济，?17对外援助?18等。01国际法研究2023 年第 4 期?10?11?12?13?14?15?16?17?18参见 中华人民共和国对外关系法第 5 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 1 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 2 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 4 条第 1 款。参见 中华人民共和国对外关系法第 4 条第 3 款。参见 中华人民共和国对外关系法第 4 条第 3 款。参见 中华人民共和国对外关系法第 17 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 18 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 19 条第 1 款。参见 中华人民共和国对外关系法第 19 条第 2 款。参见 中华人民共和国对外关系法第 20 条第 1 款。参见 中华人民共和国对外关系法第 21 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 22 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 23 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 24 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 25 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 26 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 27 条。最后，对外关系法还明确了涉外法治的一些基本制度，包括了国际条约在国内的效力、反制与限制措施、联合国安理会制裁决议的执行、豁免、海外利益保护、外国人和外国组织合法权益保护和相关事务活动管理、对外法治交流合作、发展对外关系的能力建设和保障，等等。可见，对外关系法虽然不在全国人大制定的基本法律之列，但是其基本原则、基本理念和基本制度构建出了涉外法治的一般规范框架，在今后的涉外法治实践中应当可以发挥类似基本法律的作用，作为涉外领域基本法在法律体系中占据重要地位。(三)对外关系法是涉外法律法规体系的基础性法律中国的涉外法律法规涵盖所有具有涉外因素的法律、法规和规章，是跨法律部门的法律规范的总和。涉外法律法规不构成一个独立的部门法，可以说它是一个涉外领域法。在 对外关系法通过之前，中国涉外法律法规大致分为三部分。第一部分是中国 宪法关于对外关系的规定，确立了中国对外关系的基本原则，明确了有关国家机关处理对外关系的职权划分。比如，宪法第 62 条第 15 项规定全国人民代表大会有权决定战争和和平问题;宪法第 67 条第 15 项规定全国人民代表大会常务委员会有权决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除;宪法第 89 条第 9 项规定国务院有权管理对外事务，同外国缔结条约和协定;等等。第二部分是单行的、专门的涉外法律法规。比如，1990 年通过的 中华人民共和国领事特权与豁免条例、2010 年通过的 中华人民共和国涉外民事关系法律适用法、2019 年通过的 中华人民共和国外商投资法等。据统计，截至 2023 年 6 月底，全国人大及其常委会制定的 297 部法律中有 52 部专门涉外法律。这部分涉外法律是专门用于处理涉外事务的法律。第三部分是散布在相关国内法律法规中的涉外编章和涉外条款。比如，1992 年 中华人民共和国海商法第 14 章“涉外关系的法律适用”;2019 年修改的 中华人民共和国证券法第2 条第4 款规定的该法在特定情况下的域外适用规则;与此类似的还有2022 年修改的中华人民共和国反垄断法第 2 条。这部分涉外法律法规用于处理相关法律法规所规范事项的涉外事务。据统计，截至 2023 年 6 月底，全国人大及其常委会制定的法律中有 150 余部法律含有涉外规定。?10改革开放以来，特别是党的十八大以来，中国涉外立法始终紧密配合国家对外开放，取得了长足的发展，涉外立法形式越来越丰富，涉外法律法规体系日益健全完善，尤其是在维护国家安全、促进涉外经济贸易、推进国内法与国际法有机衔接、推动中国法域外适用等方面加强了涉外11论 对外关系法在中国涉外法治体系中的地位?10参见 中华人民共和国对外关系法第 3031 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 33 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 35 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 36 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 37 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 38 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 39 条。参见 中华人民共和国对外关系法第 4043 条。参见 全国人大常委会法工委负责人就对外关系法答记者问，载 人民日报2023 年 6 月 30 日，第 6 版。参见 全国人大常委会法工委负责人就对外关系法答记者问，载 人民日报2023 年 6 月 30 日，第 6 版。立法。在 对外关系法通过之前，中国涉外立法确实取得了重大成绩，但距离形成系统完备、衔接配套的涉外法律规范体系尚有差距和短板。一是缺少一部统领涉外法律法规的基础性、综合性对外关系基本法。二是专门性涉外法律和法律中的涉外条款还存在薄弱点，需要进一步补充完善。三是涉外立法的系统性、衔接性有待提高，需要进一步加强涉外法律之间，涉外法律与法规、规章之间的衔接联动，这也需要对外关系基本法有所作为。四是需要通过法律法规进一步确认和巩固涉外领域的重要制度，并运用国家强制力保障其有效实施，提升涉外领域的治理效能。五是需要进一步与国际规则有机衔接，提升中国参与国际规则制定的能力和水平。这些情况不仅决定了制定 对外关系法的紧迫性和必要性，而且决定了 对外关系法是整个涉外法律法规体系中的基础性、综合性法律。对外关系法之于涉外法律法规体系，犹如 宪法之于整个法律体系，它规定对外关系的大政方针、基本原则、基本任务、基本制度等，是管总的法律、基础性法律。对外关系法作为涉外法律法规体系的基础性、综合性法律，重在明确中国对外工作具有指导意义、普遍意义的思想、方针、原则、制度。或许有人会认为，毕其功于一役地制定一部内容无所不包、规定事无巨细的对外关系法典，更能强化涉外法治，而目前 对外关系法的规定可能过于原则，不利于具体的适用与操作。这一认识失之片面。作为领域法，对外关系法很难形成法典，况且现有的涉外法律法规已形成丰富的立法和规则体系，基本做到了有法可依，所要制定的 对外关系法仅需宏观地规定基本原则、基本理念以及基本制度，有机地整合与统领这些立法即可。作为涉外法律法规体系基础性法律的 对外关系法，该法在实践中也能充分发挥其作用，从原理上论其至少有以下几个功能。其一，为未来立法明确方向。对外关系法是通则性立法，明确了涉外立法的基本依循，能为其他涉外法律法规提供授权和指引，为今后立法的配套衔接留足接口。特别是对于对外关系中的一些基本制度，对外关系法仅有原则性规定，可留待时机成熟时，通过一事一议的方式为这些制度制定更为详细的规则予以贯彻落实。其二，在对外交往过程中，在缺乏明确的规则作为依据时，对外关系法可以提供基本的行为指引。其三，在司法裁判中，对外关系法所明确的法律原则可以在法院解释和适用具体涉外法律规则时发挥其应有的功用。三 对外关系法对加强涉外法治体系建设的价值和意义加强涉外法治体系建设，可以从加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系入手推进;也可以从加强科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、善于用法入手强化。对外关系法的制定，不仅从立法的角度完善了中国涉外法律法规体系，而且对加强涉外法治体系建设具有十分重要的价值和意义。(一)对外关系法明确了涉外法治领域的守正创新党的二十大报告从 6 个方面对习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论作出概21国际法研究2023 年第 4 期关于法律原则的作用，可参见 法理学编写组:法理学(第 2 版)，人民出版社、高等教育出版社 2020 年版，第 51 页。括和阐述，其中一个方面是“必须坚持守正创新”。在涉外法治领域，首先要解决好守何种正与创何种新这两个问题，对外关系法对此提供了明确的解答。自新中国成立以来，中国在涉外法治领域取得了丰硕成果。回溯这 70 多年来的有益实践，特别是新时代以来的对外交往实践，“守正”至少要坚持下列基本政策、原则与理念，而这些基本政策、原则与理念在 对外关系法第一章总则中均有体现。第一，坚持中国共产党在对外工作中的集中统一领导。第二，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，发展对外关系，促进友好交往。第三，坚持独立自主的和平外交政策，坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则。第四，坚持和平发展道路，坚持对外开放的基本国策和互利共赢的开放战略，推动构建新型国际关系，推动构建人类命运共同体。第五，坚持遵守 联合国宪章宗旨和原则，维护世界和平与安全，促进全球共同发展。主张以和平方式解决国际争端，反对在国际关系中使用武力或以武力相威胁。坚持国家不分大小、贫富一律平等，有权平等参与国际事务。涉外法治领域的“创新”，就是要在以海纳百川的宽阔胸襟借鉴吸收人类一切优秀法治文明成果的基础上，在科学总结我国涉外法治实践的基础上，在实事求是分析认识我国历史文化传统和现实国情的基础上，探索构建中国自主法学知识体系、中国特色涉外法治体系，在涉外立法、执法、司法、守法、法律服务等方面有所发现、有所发明、有所创造。对外关系法体现了中国在涉外法治领域如何“创新”，即坚持实事求是，立足于中国当下所处的国际背景和国内实际，创设既符合法治原则又结合中国实际的对外关系法律制度。冷战结束以来，国际实力格局逐渐发生了变化，某些大国推行单边主义，滥施“长臂管辖”，国际秩序受到前所未有的威胁，中国的国家主权、安全与发展利益面临严重考验。此外，二战以后，科学技术不断更新发展，国家以外的跨国主体愈加活跃且多元，跨国活动的内容也日益复杂，现行国际法尚未形成足够明晰的规则应对这些发展与挑战。这是中国当前面临的重大的国际外部环境。另一方面，一国推行涉外法治，不可避免地受到该国国体与政体的影响，受到该国法治水平的影响。西方对外关系的展开以资本主义分权理论为基础。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国国家机构实行民主集中制原则，这就决定了西方涉外法治所依循的原则和原理并不适合于中国。中国开展对外关系、推进涉外法治极其重要的一点是坚持中国共产党的集中统一领导，不脱离中国的法治实践，不断提高涉外工作的法治化水平。对外关系法