非煤矿山风险普查成果在安全监管工作中的应用探讨.pdf

22城市与减灾CITY AND DISASTER REDUCTION引言全国自然灾害综合风险普查（以下简称“风险普查”）作为应急管理体系转型升级的重要基础性工程，涉及现代化风险治理和应急管理体系建设在技术和管理层面的一系列问题，需要上下协同、横向联动、社会参与。非煤矿山是此次风险普查中“资源与环境类承灾体调查”的重要对象，普查后期需要考虑的一个问题是如何将风险普查的成果与既有风险评估系统以及非煤矿山日常安全监管工作相融合，使普查成果持续支撑非煤矿山领域的安全生产工作。这种融合的探索也有利于不同层级、不同主体在统一自然灾害风险防控认知和知识体系的基础上，推进各级政府、部门和全社会风险治理的转型。风险普查与通用型风险评估系统融合的需求分析（一）风险评估度量标准的比较风险普查方面，本次针对非煤矿山调查和评估的目标在于得出单个承灾体自然灾害致灾危险性等级，并据此对市、区级行政区域整体致灾危险性进行综合评估和分级。既有风险管理方面，依据北京市安全生产委员会办公室关于印发北京市安全生产风险管理实施指南（试行）的通知的相关要求，非煤矿山领域的相关企业也在受监管的范围之内。对照来看，风险普查与现行风险评估系统均是评估承灾体因灾害或事件而致灾的可能性及后果的严重性，建立承灾体致灾风险等级矩阵，按非煤矿山风险普查成果在安全监管工作中的应用探讨姚卫华葛悦尹鑫伟张鹏张晓峰代宝乾姚卫华，北京市科学技术研究院城市安全与环境科学研究所高级工程师，从事安全生产标准化、风险评估和应急管理、安全生产法学等方面的研究。主持北京市社科基金 1 项，作为主要编制人编制完成北京市地方标准 10 余部，参与编制市级行业领域安全生产规范性文件 1 部；参与编写出版用电安全隐患排查与治理技术实务；参与的“安全生产等级评定技术规范标准体系研发与应用”获得第二届中国安全生产协会安全科技进步二等奖。23FORUM ON DISASTER REDUCTION 减灾论坛其分值划分为相应的等级。可能性分析中均以事故历史信息和管理/设防能力作为基本判断指标，后果严重性分析中均考虑了人与经济损失两个主要因素。不同之处在于风险普查聚焦于非煤矿山领域的自然灾害风险，评估对象具体而具有针对性；北京市现行的风险评估体系覆盖了区域内不同行业和业态的评估主体，具有基础性、通用性的特点。由此二者在可能性的等级划分、管理/设防能力参照的要素，以及后果严重性要素包含的内容等方面均存在差异。（二）风险评估结果的比较从风险评估的结果来看，风险普查与现行风险评估呈现的内容也存在差异性。表 1 和表 2 是选取北京市某区尾矿库，分别依据不同的评估系统做出的风险等级结果。以单个非煤矿山作为承灾体而言，风险普查评估的结果是唯一的，是对承灾体整体的评估结果；而现行的评估系统考虑的风险源更多的是基于承灾体自身系统内部的风险源，且风险源的数量不唯一，由此风险源、风险类别以及评定结果均呈现多样化。表1某尾矿库自然灾害危险性评估结果自然灾害致灾危险性评估可能性分析历史事故信息（Q1）基本不可能1尾矿库灾害设防能力（Q4）基本不可能1发生可能性（L）1后果严重性人员伤亡数量（M）一般2经济损失规模（E）大3后果严重性（R）3致灾危险性等级较大（）表2北京市安全风险云服务系统中非煤矿山承灾体风险评估可能性和后果严重性度量指标释义分级等级可能性历史发生概率（Q1）全国范围内同类风 险 过 去N年发生此类突发事件（事故）的次数（频率）为评判依据过去 2 年发生1 次以上很可能5过去 5 年发生1 次较可能4过去 10 年发生 1 次可能3过去 10 年以上发生 1 次较不可能2过去从未发生基本不可能1现场管理水平（Q2）从安全生产标准化评审分值得出等级值低于 700 分很可能5700799 分较可能4800899 分可能3900950 分较不可能2950 分以上基本不可能1Q=Max（Q1，Q2）后果严重性等效折算死亡人数（M）对人、经济、周边重要目标、基础设施的损失折算成等效死亡人数进行计算，其对应等效死亡人数分别用M1、M2、M3、M4表示 10很大53,10）大42,3）一般31,2）小21很小1M=M1+M2+M3+M4风险矩阵图风险等级后果严重性很小 1小 2一般 3大 4很大 5可能性基本不可能 1低低低一般一般较不可能 2低低一般一般较大可能 3低一般一般较大重大较可能 4一般一般较大较大重大很可能 5一般较大较大重大重大尾矿库风险点列表（示例）场所位置风险源风险类型风险等级数量尾矿库尾矿坝其他伤害较大1尾矿库尾矿库坝面巡查坍塌一般1尾矿库排洪系统维护淹溺、坍塌一般1尾矿库尾矿库坝坡面坍塌一般1（三）与通用型风险评估系统的融合路径对比风险普查中非煤矿山自然灾害危险性评估与现行风险评估系统，两者具有相同的评估方法，以及共性的评估要素。现行的风险评估的通用性、综合性更强，如可能性分析时以安全生产标准化评审分值衡量评估对象的管理水平；后果严重性分析时将安全风险源对人、经济、周边重要目标、基础设施的损失折算成等效死亡人数进行综合计算。风险普查则需要充分考量承灾体周边的自然灾害风险因素，对地震、水旱（洪涝）、地质等致灾因子进行设防达标判定，是围绕着对承灾体构成威胁的自然灾害作为风险源实施评估的。因此风险普查中自然灾害风险评估是基于通常意义上承灾体自身风险评估的一种拓展和补充，需要作为一个独立的评估对象或作为一个相对独立的评估系统融入现行的风险评估体系中，使自然灾害风险成为非煤矿山领域特殊的风险管理需求。24城市与减灾CITY AND DISASTER REDUCTION风险普查成果应用于监管的需求分析（一）非煤矿山安全生产监管的现状政策法律塑造事物的成果在于其调解和指导了生态社会关系。充分的法律和监管框架对于尾矿库等承灾体的安全运行至关重要，是维持承灾体安全管理水平的重要支撑之一。相应的规定和要求极大地促进了尾矿库的安全关闭、监测和检查。早在 2009 年，国家安全监管总局办公厅下发了关于开展金属非金属矿山安全生产基本状况普查工作的通知（安监总厅管一函2009218 号），其中涉及矿山的基本情况，但没有与自然灾害风险直接相关的内容。之后排查和检查成为非煤矿山监管工作的主线，如国家安全监管总局关于印发金属非金属矿山等重点行业领域安全生产大检查工作方案的通知（安监总办201373 号）、国家安全监管总局关于全面开展非煤矿山“三项监管”工作的通知（安监总管一201522 号）确定了专家会诊、风险分级和微信助力三项监管方式。2019 年 10 月，应急管理部在福建省福州市召开全国非煤矿山和工贸行业安全生产基础工作会议，强调要构建分类分级的安全生产规章标准体系，以安全生产标准化为基础的安全预防控制体系，切实强化体系建设，逐步提高企业安全风险管控能力，推动安全生产标准化和安全预防控制体系有机融合。针对重大隐患出台了金属非金属矿山重大生产安全事故隐患判定标准（试行）（安监总管一201798 号），其中涉及部分与自然灾害风险防范直接相关的条款，如尾矿库重大生产安全事故隐患判定中的“排洪系统构筑物严重堵塞或坍塌，导致排水能力急剧下降”。尾矿库作为非煤矿山中的重点类型，其监管工作自2007 年开始，开展了一系列专项整治和综合治理工作。全国尾矿库按运行状况划分，停用和已闭库尾矿库 3745 座，占 49%，需要重点防止尾矿库停止运行后，企业安全投入和管理力度减少带来的责任盲区和监管缺位等问题。这些问题与尾矿库所处环境的自然灾害事件叠加，使闭库后尾矿库仍存在发生安全事故进而引发次生灾害的风险。而关于印发防范化解尾矿库安全风险工作方案的通知（应急202015 号）、国家矿山安全监察局关于进一步压实矿山安全监管图1北京某“头顶库”闭库，下游的厂区改造为耕地25FORUM ON DISASTER REDUCTION 减灾论坛监察责任切实消除监管盲区的通知（矿安202150 号）等文件的出台，则从标准化、责任划分、风险管控等角度规范尾矿库的安全管理。与此同时，北京市也发布了如关于进一步做好金属非金属矿山整顿工作的通知（京政办发201315 号）、北京市防范化解尾矿库安全风险工作实施方案（京应急规文20202 号）等文件为地方非煤矿山的安全生产监管工作提供规范性支撑。（二）评估指标与标准化相关要素的比较安全生产标准化是矿山安全运行的必要条件。为规范矿山安全管理秩序、预防事故的发生,做到从根本上保障矿山企业员工的安全,全国的矿山企业都致力于安全标准化建设。在安全生产标准化体系的创建、运行过程中，有机结合双重预防控制体系，根据划分的评估单元开展危险、有害因素的辨识、评估、管控，根据风险辨识的结果进行隐患排查治理是较为主流的做法。AQ/T2050金属非金属矿山安全标准化规范系列标准将安全管理的核心定义为“风险”管理，着眼于企业的现场实际，立足于危险源辨识和风险评价，从金属非金属矿山危险源辨识入手，强调危险源辨识与风险评价要覆盖生产工艺、设备设施、环境以及人的行为、管理等各方面。1.对应关系本次自然灾害评估指标在体系上与标准化体系并无明显的对应关系，但每一个承灾体的标准化规范中应急准备的章节都会强调“认定紧急情况时，应特别关注：自然灾害导致的事故，如洪水、泥石流、地震等”，这与承灾体调查指标中“是否把自然灾害防治纳入到企业应急管理工作”设定初衷是一致的。又如标准化规范中涉及了技术监测设备与人工监测内容的具体要求，这在调查规范中安全监测系统建设情况中有所体现，但调查规范中的数据判断较为简单直接，仅是有无的判断，不涉及标准符合性判断。同时，调查数据中“工业场地是否在可能发生的滑坡体冲击范围内、是否在可能发生的泥石流冲击范围内”是对于承灾体周边 300m 范围内地质灾害风险的识别，防范措施也是针对周边致灾因素的，这点在标准化的规范的相关要素中没有直接体现。2.补充关系本次评估用指标与标准化相关要素需要相互补充。承灾体评估指标的选择是从防范自然灾害风险的角度出发的，而标准化的体系则是以承灾体自身的安全生产系统管理为核心，标准化需要结合本次评估的指标，补充自然灾害风险防范相关的要求。本次评估指标中很多数据字段的判断内容较为简单，需要进一步细化。例如针对部分非煤矿山企业在编制应急预案时，未依据编写导则，全面分析本单位的危险因素、可能发生的事故类型及事故的危害程度，只是笼统地编写内容，有的甚至套用别的矿山样本，针对性不强；有的应急预案缺乏指导性，未区分不同类型承灾体易发的自然灾害；有些应急预案编写情境过于简单，在演练时间或情境上未考虑到复杂环境带来的影响（气象环境如极端天气）；有些预案对损害后果预想得过于简单，未能完全考虑到发生事故时危险单元带给周边的伤害和影响，以及灾害发生以后次生灾害带给周边的恶劣影响等内容；一些非煤矿山企业编制应急预案时，超出非煤矿山企业管理范围或地界的部分未全部考虑进应急预案中（例如一些尾矿库溃坝的应急预案，未能考虑到周边村庄的警告、应急逃生、撤离、安置等情况）。针对这些问题，需要围绕“是否把自然灾害防治纳入到企业应急管理工作”这一指标，结合相关标准，以充实标准化的相关内容。又如目前多数矿山仍主要依赖定性观察的人工巡查或监测，即人员按照预定线路，借助自身经验或便携式仪器观测坝体、排洪设施及周边环境情况，不仅工作量大，且难以避免因地形、天气等限制出现数据采集盲区及人工操作误差。由此，需要围绕“安全监测系统建设情况”这一指标扩充相关内容，使其更契合自然灾害防范的要求，为标准化建设所用。（三）调查数据应用于监管的需求虽然预防事故或减轻事故后果的安全措施和系统通常不是为了抵抗自然灾害负荷而设计的，但人们错误地认为它们也可以防治自然灾害事故。本次对于非煤矿山的自然灾害危险性评估结果有利于相关管理主体重新审视本地非煤矿山领域自然灾害的风险。基于调查和评估数据中的关键指标可以为今后的非煤矿山承灾体应对自然灾害提供必要的风险提示和数据支持，风险模式辨识中按风险发生的可能性和造成的灾害后果严重程度对风险进行分级，根据不同危害级别给出处置措施。这一风险管控的过程既适用于承灾体的管理者，也适用于行业监管方。对灾害的态度主要包括预防和补救。在这两种方式中，一种是主动引导，另一种是被动遏制。显然，与灾难补救措施相比，前者具有重要的可持续性和经济性。因此，需要从尾矿坝等承灾体的整个生命周期考虑防灾问题。一个全生命周期的防灾框架有利于其安全和可持续发展。该框架26城市与减灾CITY AND DISASTER REDUCTION本文由北京市财政项目“创新工程自类救援现场次生地质灾害风险防控指挥辅助研究”（11000022T000000492212）资助。包括设计阶段、运行阶段和关闭阶段。人为因素和自然因素共同作用是造成尾矿库等承灾体破坏的原因。承灾体生命周期不同阶段均可能存在环境风险（自然灾害风险），而自然灾害事件影响的对象也不仅仅是承灾体本身，包括洪坝、排水系统、管理所、公路及施工阶段的临时建筑等，也包括下游的居民房屋及屋内财产、交通设施和设备及其他基础设施等。由此，承灾体自然灾害风险的防范是基于企业与政府共治的结果。一方面作为承灾体管理方通过汲取评估经验夯实安全管理基础和双控体系建设，另一方面监管方也借助评估手段、动态评估指标的更新，对单个承灾体和区域整体做综合风险分析和判定，运用管理手段和技术手段，实现自然灾害风险源的分级分类管控（图 2）。建议措施第一次全国自然灾害综合风险普查工作为地方实施承灾体的自然灾害风险治理提供了统一的平台。系统调查和评估非煤矿山领域承灾体的致灾因子和危险性等级，有利于地方行业监管部门以自然灾害风险防范为视角，审视承灾体分级分类监管的工作机制和内容，而有效地提升相关评估成果的运用，还需要完善以下几个关键环节。1.评估结果应与现行的风险管理体系有效融合目前北京市安全生产风险管理正在逐步覆盖各个行业领域，自然灾害风险管控是全领域风险管理中的重要内容，本次非煤矿山自然灾害危险性评估中运用的评估方法与风险管理体系的方法一致，但在指标选取、分级标准上还存在差异，评估结果的呈现方式也有不同，为了综合考虑承灾体自身的安全风险以及在发生自然灾害事件后衍生的风险，需要将本次评估的方法和指标与现行的风险管理系统结合，有利于在全市范围内综合分析不同承灾体自然灾害风险的防范需求。2.实现企业与政府针对自然灾害的动态风险共治孕灾环境存在于承灾体的各个生命阶段，非煤矿山安全系统风险既有系统局部的静态风险和局部动态变化，也有系统整体上的动态风险。前者代表系统客观存在的静态特征，以及局部风险管理状态的管控变化；后者反映系统受外界影响导致系统整体上的动态情况，气象条件、自然灾害、特殊时期、动态事故隐患等复杂因素耦合也会对系统风险评估产生影响，需要从动态治理的角度运用评估的相关数据，形成稳定的数据更新机制，使承灾体管理者通过标准化以及双控体系建设保证管理的持续性。行业监管部门也可以持续关注灾害风险程度，综合承灾体的自身特征、安全度与危害程度进行评价分类，以此划分监管层次，进一步扎实推进分级分类监管工作，从而按照“风险优先”的原则，集中优势监管资源，对风险度高和守法记录不良的管理者，严格开展执法检查。3.宣传和推广评估成果及理念本次全国自然灾害普查相关成果运用，以及后续工作的推进离不开多元主体的参与，从市级层面到基层单位需要在理解普查和评估目的、方法和结果的基础上开展相关工作，在普查和评估工作的过程中需要更多的利益相关方参与进来，形成以点带面的信息传导方式，保证评估结果符合承灾体及其所在区域自然灾害风险的现实状况，也能为数据的动态更新、评估结果的运用培养专业力量。图2承灾体生命周期内风险防范图（以尾矿库为例）