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完善国内旅游统计体系为旅游业科学发展提供依据
国家旅游局副局长 杜一力
——在首批国内旅游接待统计体系总结会暨第二批试点工作启动会上的讲话
　2012-8-17 13:23:55　来源：中国旅游报　点击：26 次
2011年，国家旅游局邵琪伟局长在全国旅游工作会议上指出，“旅游统计工作是建设战略性支柱产业中一项重要的基础性工作”，要“重点解决好国内旅游统计不完善、评价不科学”的问题。据此，完善国内旅游接待统计体系的工作加快提上重要日程，当年2月启动试点工作，北京等7个省（区、市）成为首批试点地区。经过一年多的努力与探索，试点工作顺利完成，并达到预期目的。2012年6月，国家旅游局召开国内旅游接待统计体系首批试点工作总结会暨第二批试点工作启动会，通报了首批试点情况并扩大试点范围。7月，第二批试点工作正式开展，河北等16个省（区、市）加入试点行列，试点范围扩大到23个省（区、市）。

    为进一步深化认识、扎实推进第二批试点工作，本报现全文刊登杜一力副局长在国内旅游接待统计体系首批试点工作总结会暨第二批试点工作启动会上的讲话。

    一、旅游统计对旅游产业迅速发展的支撑作用不可替代

    我国旅游业的发展始于改革开放初期的入境旅游，在入境—国内—出境的三大市场发展轨迹中，在每一次旅游发展的关键时期，旅游统计工作都发挥了坚实的支撑作用，比较快地适应了旅游业发展，旅游业成长壮大发展的历史也是旅游统计工作奠基、起步和发展完善的历史。

    （一）适应旅游业发展进程，统计内容不断拓展

    改革开放以来，在旅游管理部门的职能建设中，旅游统计与时俱进，负起了各个发展阶段推动旅游业科学发展的责任，各种统计调查制度和方法随着旅游业的发展不断丰富完善。

    一是率先采用抽样调查的方法，建立了入境旅游统计制度。遵循联合国统计委员会批准的旅游统计标准，采用国际上先进的抽样调查方法，旅游部门对入境旅游人数、过夜人数和外汇收入进行了34年不间断统计，充实、完善和丰富的统计数据为我国入境旅游发展作出重要贡献。

    二是稳步推行出游接待分别调查的方法，逐步推进了国家和地方国内旅游统计制度的形成。从1993年起，国家旅游局就联合国家统计局开展了国内旅游的总量调查，1998年下发《地方接待国内旅游者抽样调查实施方案》。旅游部门从需求角度，相继推行出游和接待的抽样调查，分别适应了国家层面和地方层面对于国内旅游数据的不同需求，形成了独具中国特色和行业特色的国内旅游统计抽样调查制度，在扩大内需的战略政策中，体现出自己的作用和地位。

    三是正在运用专项调查的方法，对出境旅游花费统计调查体系进行调查。为更好地反映出境旅游市场发展情况，深入了解旅游服务贸易结构变化，针对出境旅游花费统计数据缺失问题，国家旅游局与国家外汇管理局等部门联合开展了“建立中国公民出境旅游花费统计调查体系”的专项研究，并于2010年和2011年分别在北京、上海、广州、深圳和成都等地开展了试调查，为建立出境旅游花费统计调查体系进行了有益尝试。

    四是坚持和深化企事业单位报表报送体系，满足了旅游行业发展和管理的多种需求。旅游统计工作始于旅游行业报表，随着旅游业的发展，在不断开展各项旅游抽样调查，建立调查制度的同时，旅游部门始终没有放松对各地上报行业报表的要求，通过报表汇总掌握旅游行业数据。我们的旅行社、饭店的行业数据延续而且权威，景区、教育培训以及旅游投资等行业数据正在完善，初步形成了旅游行业完整的统计体系，丰富了旅游统计的内容，特别是这些行业报表汇总出来的数据，使我们摸清了行业的家底，指导了行业的发展。特别是旅行社行业数据在行业管理过程中发挥了重要的作用，提升了信息管理的水平。

    （二）在旅游业统计体系的完善进程中，统计工作思路和方法不断创新

    一是抽样调查的方式创新了

    当时的统计方法，反映了市场规模，并且提供了对市场进行细分的工具，帮助旅游统计最先跟上了大产业大市场需求。90年代初开始的抽样调查是当时旅游统计方法的重大创新。抽样调查是当时旅游统计方法的重大变革，因为当时的部门统计始于行业内统计，反映的是行业发展状况。

    但随着旅游业的快速发展，旅游市场综合性的特点逐渐明晰，旅游行业数据不能代表整个旅游业的发展状况，行业统计分类限制了对旅游业的认识，旅游业综合性强、带动性大、关联性高的特点通过分布在各个要素、各个行业的旅游行业统计无法体现。因此，抽样调查的实施获取了旅游业发展的第一手资料，成为重要的旅游统计手段。旅游部门由此真正掌握了旅游市场的规模、流向以及起伏，掌握了旅游业发展的状况，适应了旅游业发展阶段的主要需求，适应了旅游业作为综合产业的特点，为以后旅游业快速发展奠定了基础。

    二是创建旅游卫星账户，为战略性支柱产业定位提供科学依据。抽样调查反映的是市场规模，创建旅游卫星账户反映的是旅游业与国民经济其他行业的关系。为准确反映旅游业在国民经济中的地位和作用，2002年国家旅游局联合国家统计局启动了国家级旅游卫星账户研究工作。通过该账户的编制，第一次科学明确了旅游业与国民经济其他行业的关系，比较充分反映了旅游在拉动经济、推动就业以及财政增长等方面的作用，为进一步明确旅游业战略性支柱产业的定位提供了科学依据。旅游卫星账户的建立是我国旅游统计工作为旅游业服务的一个重大创新，它的意义在于对相互融合的现代产业体系每个产业的地位和作用有一个科学认识。这个创新将对其他服务业的发展起到示范作用。

    三是各地旅游统计积极创新，为当地旅游业发展服务。在争取中央和有关部门支持，提高与完善国家层面旅游统计工作同时，地方旅游统计工作也得到当地政府越来越高的重视，服务地方经济社会发展的能力和质量显著提升。很多地方在完成国家任务的同时，还开展了很多地方性工作，为当地旅游业健康发展发挥了积极作用。在创新旅游统计工作机制上，北京采用出游市场、接待市场由统计局开展旅游统计工作的方式，将抽样调查与旅游行业内统计归口到统计局，使得数据的获取、发布更具权威性；在拓展和丰富旅游统计内容上，天津、上海和广州等地开展了本地居民出游调查，掌握了出境游、出省游以及本地游等细分市场情况，弥补了本地居民出游调查的缺失；在创新统计手段和方法上，江苏率先研究编制了省级旅游卫星账户，浙江、贵州、广东和河北等几个省也先后进行了编制工作，山东则在旅游统计调查制度中增加对旅游投资与项目的统计，并对数据与信息实行动态管理。希望大家，尤其是领导同志，对于批评和不理解，有更多的自觉说明，为统计工作者创造一个良好的工作环境。 

二、新的发展阶段旅游统计需要深化和完善

    2009年12月1日，国务院正式颁布《国务院关于加快发展旅游业的意见》，这是新时期国务院对旅游业发展的第一个文件。《意见》明确提出了新时期旅游业在国民经济和社会发展中新的战略地位和任务要求，就是要“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。作为建设战略性支柱产业中一项重要的基础性工作，如何全面反映旅游业作为战略性支柱产业和现代服务业对国民经济和社会发展的作用与贡献，是旅游统计面临的重要课题。

    现阶段旅游统计的主要任务：一是能比较好的反映旅游业战略性支柱产业地位，二是能促进旅游业科学较快发展，三是能充分地反映旅游产业发展的各种需求。要完成好这些主要任务，还面临一些困境：

    一是旅游卫星账户尚未成为国家统计体系中的主流核算方法。旅游卫星账户是联合国统计委员会和世界旅游组织联合推荐的用于测量旅游业对国民经济贡献的核算体系，能够科学反映旅游在拉动经济、推动就业以及财政增长等方面的作用，尤其是能够清晰勾勒出旅游与国民经济其他行业之间的关系。但是，一方面卫星账户不能解决各地需求，一方面是在中国的认识程度有限，其核算理念在推行方面还有难度，没有起到应有的示范效应，这也给旅游统计全面科学反映旅游业作为支柱性战略产业带来困难。

    二是国家层面与地方层面国内统计数据没有紧密衔接。由于国家层面国内数据是出游方统计，而地方层面国内数据是接待方统计，因此这两端的数据在性质上是有差别的，不能将两个数据进行简单比较。但是由于两者均体现了国内市场发展的规模，是判断市场发展情况的重要依据，因此两者又很容易被拿来进行直接比较并混为一谈。虽然两者不能从数字上进行简单计算，但关联是存在的，一些结构数据是可以相互印证的，比如出游人天数和接待人天数，在理论上无论是通过出游方计算还是接待方计算，总体应该是一致的，但目前的国内旅游统计并不支持这一论断，国家层面和地方层面的数据目前看相差较大，可比性较低。这就不能为正确判断国内旅游发展情况，制定国内旅游发展政策提供准确的依据，对促进国内旅游乃至旅游业快速健康发展产生一定程度的影响。

    三是地区之间旅游统计数据简单攀比。随着旅游业的快速发展，各级政府对旅游业发展情况也越来越重视，对统计数据的要求也越来越高，在地方旅游业不断做大做强的背后，是各地数据的盲目攀比。经济实力相近的地方在比，区域相邻的地方在比，资源相似的地方也在比；不仅比接待入境旅游情况，还在比本地接待国内旅游情况，不仅比人数还要比收入，不仅比绝对值还要比增幅。几年前，地方接待国内旅游人数之和仅为国家的一倍多，而现在的数据不仅远

    超全国的国内旅游数据，更是达到了2倍之多，导致地方接待国内旅游数据横向比较的意义越来越差。这不仅对旅游统计数据的权威性造成不良影响，也影响到地方旅游业的健康发展。

    四是旅游统计指标体系建设相对滞后。旅游统计经过不断发展，建立起一套具有行业特色的指标体系，在反映旅游产业发展、体现旅游产业地位中发挥了作用，但是在新形势下，仍有很多方面相对滞后。其一是反映市场规模和行业规模类指标相对健全，反映旅游产业水平和效益类指标不足，如过夜旅游人数，人均停留天数，人均花费等指标，这些指标体现了当地旅游发展水平，并存在于现有指标体系内，但却仅作为推断或者计算规模指标的附属指标，忽视了该类指标反映旅游发展实效的功能；其二是现有指标挖掘不够，比如旅游就业的数据，虽然我们通过行业报表得到了行业内就业人数，但是旅游产业是带动性大、相关性高的产业，在发展的新阶段，旅游就业具有更宽泛的内涵，这就包括了相关行业的就业情况，而通过现在的旅游统计指标体系无法提供准确的数据；其三是适应旅游业发展新需求的指标还不健全，旅游业与其他行业发展息息相关，从数据上可以相互印证，而现有的指标体系却没有如文化、交通、体育、教育、金融、环境等行业的指标，隔断了旅游业与相关行业的内在联系。

    三、在试点工作基础上明确当前完善国内旅游统计体系的原则和内容

    邵局长在2011年全国旅游工作会议上明确指出：要在深入调研的基础上，扎实推动在国民经济核算中旅游业增加值和贡献率的研究，重点解决好国内旅游统计不完善、评价不科学、出境旅游统计不健全的问题，逐步建立覆盖三大市场、比较科学完善的统计核算体系。为此，从2011年开始，国家旅游局以规范地方国内旅游统计工作为切入点，开展国内旅游接待统计体系试点工作，着手解决地方之间数据横向不可比、评价不科学的问题。

    试点方案明确的四个原则，一是真实反映国内旅游接待情况；二要充分反映各地国内旅游发展情况和地区旅游发展的差异性；三要充分考虑指标数据的可获取性和实际工作的可操作性；四要从当地经济发展的一系列指标中印证。这次实践的内容和形式坚持了这些原则，在此基础上再强调三点：

    一是建立多目标统计体系的雏形，形成多角度评价的基础。这次国内旅游接待统计试点工作，制订了一个多指标的统计体系，包含“国内旅游接待人数”、“接待国内过夜旅游人天数”、“国内旅游收入及增速”和“人均接待国内游客人数”，今后将根据这四个指标，对各地国内旅游进行指标的排队，这个指标体系的价值和意义是很明显地要克服国内旅游统计体系过多关注接待人数的弊病，以接待人数作为判断旅游业发展高低的标准，导致了各地数据相互攀比的结果。通过对一系列指标的综合排序，实现了对当地旅游的多角度评价，既能真实反映当地旅游发展的综合情况，又找出当地发展的内部结构性的问题。

    这次试点中，广东的数据能够说明广东的旅游经济总量和实力，表现其区内旅游的发达程度；广西的数据总量不大，但过夜旅游比重高，这也是优势。看来通过建立多目标统计体系，对地方间规模总量和结构数据的分别比较,可以反映出不同地区国内旅游发展的特点和差异，以便采取更有针对性地政策，促进转变经济发展方式，促进从“体量”到“质量”的提升。

    二是统计体系要坚持“过夜人数”为核心。坚持国内旅游过夜指标为核心，其一是真正抓住了旅游产业的特征特点，并与国际通行的旅游统计相吻合，真正实现和国际旅游统计接轨；其二是可比性强，有利于统一和规范各地国内旅游统计内容，过夜人数作为唯一的基础性指标，为真正实现各地国内旅游数字的横向可比打下坚实基础；其三是促使地方追求效益，引导大家更多关注国内旅游接待的核心，促进转变旅游业发展思路和统计工作思路。

    三是在工作部署上要主动调整、逐步推进。我们是在大家各自发布国内旅游数据的基础上，推进完善这次国内旅游接待统计体系工作的。各地已经发布的数据是“覆水难收”，但试点工作为解决这个问题已经给出了办法。国内旅游接待统计体系试点工作的目的不是要修改各地已经发布的数据，即不否认现有数据，也不另铺摊子，而是在完善各地基础工作前提下对原有统计指标进行补充提炼，增加相关校核指标，实现对各地国内旅游的综合评价，并逐步引导各地国内旅游统计向科学规范的方向发展。因此，各地完全有条件在保证原有统计工作正常开展，各项旅游数据持续发布的前提下，按照试点工作的要求，主动调整旅游统计工作的方向，早调早主动。考虑各地情况，本次扩大试点并不强制，但第二批试点完成之后就开始发布全国排名，没有参加的省市会比较被动。所以希望大家抓住第二批试点工作开展的机会，主动参与，主动调整，为本地也为全国范围建立统一规范的国内旅游接待统计体系做贡献。

    首批试点工作总体满意。一是北京、天津、上海、浙江、江苏、广东和广西等7个试点省（区、市）工作认真各有所长，结果显示都有所获，对引导今后的科学发展将起到积极作用。二是工作进程显示的最大困难是如何取得住宿业数据，各试点省（区、市）各尽所能，取得了突破。三是试点工作为丰富和完善旅游统计创造了新的契机，初步解决了地区间和地区内的评价问题。

    四、扩大试点工作的要求

    按照今年全国旅游工作会议部署，“进一步总结推广国内旅游接待统计体系试点工作成果，扩大试点范围，实现国内旅游统计横向可比”。今年国家旅游局将进一步健全体系、完善方案，并启动第二批试点工作。为完成好试点工作必须注意以下三点：

    一是要把统计作为基础工作，放在旅游业发展的重要位置。准确的统计来自于正确的政绩观。统计数据，尤其是规模数据对我们每一个地方都很重要，但是旅游统计是一门科学，是一个体系，在这个体系中有充分的客观性和强大的约束性，不是可以随意调改的。旅游统计的特点，一是对其他行业统计数据的依赖性较强，二是外部和其他行业可以对我们进行校验。所以要做好旅游统计试点工作，就要树立正确的政绩观，尊重旅游统计工作的规律，认识到旅游统计工作不是单单搞准几个统计数据的问题，也不是旅游统计部门自己的事，而是关系到整个旅游业健康发展的大事，不能急于求成、一蹴而就；也不能局于一域、自说自话，要从大局出发、循序渐进，逐步解决数据与政绩之间的矛盾。

    二是夯实基础、规范流程，真正提高数据质量。国内旅游接待统计体系方案，从试点的结果看比较理想，这是由于试点省份认真执行方案的结果。本质上目前旅游统计中存在的问题，很大程度上是由于各地操作不规范、基础不牢靠造成的。这次国内旅游统计试点，真正的重点在夯实数据基础，建立旅游住宿设施名录库。过去地方国内旅游接待数，一是基础不牢，未以住宿为基本数据，而是以弹性最大的“一日游”为基础数据主体，造成整体数据的不可比；二是在开展调查时，又未能严格按照要求确定调查总体、合理选取调查样本、妥善安排调查时期、科学推断调查结果，造成采集的样本数据和推算的总体数据均出现一定程度的失真失实，影响了国内旅游数据的质量。试点工作推行以后，建立基本的名录库，在此基础上可验、可查，然后才是可比。因此各地要重视基础数据的收集工作，严格执行操作流程，真正提高统计数据质量。已经试点的七个省市提升工作的重点也是进一步充实数据库。国家旅游局将逐步加强对各地数据的抽验调查。

    三是加强队伍，保证试点工作顺利开展。旅游统计队伍是做好旅游统计工作的基本保障，努力培养和造就一支业务精通、作风扎实的旅游统计队伍是各级旅游部门的现实任务和长远目标。目前，各地旅游统计工作的发展很不均衡，个别省市至今依然存在着“半个统计人员”的现象，根源还是出在领导不太重视统计工作上。各国旅游局在统计上的人力占一半以上，随着政府职能的转变，有些职能会消亡，但统计会增强。各地要在机构设置、人员配备与培训以及旅游统计基础建设方面加大支持力度，保障试点工作顺利进行。在自身统计力量有限的条件下，要争取与统计部门的支持和指导，争取相关部门的配合，提高工作效率，保持内部形成合力，提升试点工作的效果。

    最后，希望全国旅游统计战线的同志们也要加强学习，扩大知识面，特别是增强全局观念、产业观念，继续以严谨务实的科学态度，奋斗奉献的工作状态，积极创新的精神面貌，做好成国内旅游接待统计体系试点工作，共同努力为新的历史时期旅游业的更大发展做出贡献！