《中华人民共和国监察法》辅导报告.docx

中华人民共和国监察法辅导报告(2018日年5月26日） 3月20日，备受关注的中华人民共和国监察法由十三届全国人大一次会议第八次全体会议表决通过。这部对国家监察工作起统领性和基石出生作用的法律庄严面世，开启了国家反腐败立法大踏步向前的新征程，必将在新时代全面从严治党、反腐败斗争的伟大实践中激荡起巨大回响。 作为配套国家监察体制改革的一项立法，监察法被认为是一部对国家监察工作起统领性、基础性作用的法律。一直以来，我国坚持党内监督与国家监察相统一的监督制度。但是，目前施行的中华人民共和国行政监察法只实施了对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的监察，并不能完全作为党内监督的法理依据。随看宪法修正案的通过，国家机构在原来人大下的“一府两院”（人民政府、人民法院、人民检察院）的基础上，增加“一委”（监察委员会），对所有行使公权力的公职人员进行监察。要实现国家监察的全覆盖，势必要出台一部专门性的调整法。也就是中华人民共和国监察法。 制定监察法，一方面可以把党的十八大以来在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的新理念新举措新经验以法律形式固定下来，巩固国家监察体制改革成果，另一方面也会推动反腐工作向制度反腐深入，将党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来。 一、制定国家监察法的重大章义 深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是事关全局的重大政治体制改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。制定国家监察法是深化国家监察体制改革的重要内容，体法赋予监察委员会职责权限和调查手段，是确保国家监察体制改革在法治轨道上运行、实现反腐败工作制度化的关键举措，在反腐败工作领域充分体现了坚持党的领导、人民当家作主依法治国的有机统一，对于落实党的十九大精神，构建集中统一、权威高效的监察体制，健全党和国家监督体系，且有十分重要的意义。 （一）制定监察法是加强党对反腐败工作集中统一领导的必然要求。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。深化国家监察体制改革，在党的领导下制定国家监察法，其根本目的就是坚持中国共产党对国家监察工作的领导，构建具有中国特色的国家监察体系，建立集中统一、权威高效的反腐败体制，强化党和国家的自我监督，巩固党的执政基础、提高党的执政能力。我们制定国家监察法，就是要加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现对所有行使公权力公职人员监察的全覆盖，使依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家监察法旗帜鲜明地宣示党对国家监察工作的领导，把坚持党的领导作为国家监察工作的根本政治方向，充分体现了习近平新时代中国特色社会王义思想的重要内容，充分体现了中国特色社会主义全面依法沽国的本质要求。 （二）制定监察法是坚持全面依法治国的应有之义。严密的法治监督体系是社会主义法治体系重要组成部分，通过制定国家监察法，以健全完善社会主义法治监督体系，把党的十八大以来在推进党风度政建设和反腐败斗争中形成的新理念新思想新战略通过国家法律固定下来，完善和创新国家监察制度。首先，监察职能系统整合有利于党的集中统一领导。国家监察法实现了对行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赔、失职渎职以及预防职务犯罪等工作职能的有机整合，明确了国家监察体制的架构，扩大了监察对象范围，实现监察全覆盖，明确了监禁职责和监督方式，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施，从根本上加强了党对反腐败工作的集中统一领导。其次，为深化国家监察体制改革提供法律依据。深化国家监察体制改革必须要在中国特色社会主义法治的框架内进行，以制度化的约束构建稳固的体制。通过制定国家监察法，明确监察机关监督、调查、处置的职责，把目前正在实际运用的调查手段纳入法律，赋予必要的调查权限，以法治思维和法治方式惩治腐败，解决了长期困扰的法治难题。第三，国家监察法本身制定程序严格规范，充分体现了中国特色社会主义法治理念。国家监察法立法过程坚持了党的领导，确保了监察法的正确政治方向；同时，制定监察法草案坚持问题导向，经过深入调研，多次召开座谈会听取有关部门、专家学者以及社会公众意见，在取得了各方面广泛认同后，由全国人大常委会两次审议后提交十三届全国人大一次会议审议，充分体现了科学立法、民主立法和依法立法的原则和精神。（三）制定监察法是坚定文化自信的具体体现。历史上，我国的监察制度与西方监察制度有较大的不同。我国早在春秋战国时期就有御史的职位，在秦代有御史大夫，地方设有监郡御史，监察郡内就形成了正式的监察制度，在汉朝有御史府，隋唐宋元时期有御史台，明清时期有督察院，在中国古代，监察权是在中央政府的权力架构中，权力体系单一，监察部门具有相对独立性，监察活动法律化程度高，有较大权限，以保证监察机关工作的有效性。西方国家的监察体系受制于三权分立，成为部门间推诿扯皮的工且，在一些西方国家，在议会或国会中设有监察委员会，作为监察部门的补充，这些议会或国会中的监察委员会是在议会或国会的监督权限框架之内的，不具有独立的监察权。党的十八大以来，党中央对国家监察立法工作高度重视，习近平总书记在党的十八届六中全会和十八届中央纪委五次、六次、七次全会上均对此提出明确要求。此次制定国家监察法以及深化国家监察体制改革借鉴中国传统监察制度的优点并吸取西方监察制度的经验教训，体现了中华民族传统制度文化精神，是对中国历史上监察制度的一种借鉴，也是对当今人类社会权力制约形式的一个创新探索。 （四）制定监察法是全面监督的重大创新。权力必须受到制约和监督。完善我国监督体系，既要加强党内监督，又要加强国家监察。在我国，党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关等，都在党中央统一领导下行使公权力，为人民用权，对人民负责，受人民监督。我国80的公务员和超过95% 的领导干部是共产党员，这就决定了党内监督和国家监察具有高度的内在一致性，也决定了实行党内监督和国家监察相统一的必然性。深化国家监察体制改革，成立监察委员会，并与党的纪律检查机关合署办公，代表党和国家行使监督权和监察权，履行纪检、监察两项职责，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，从而在我们党和国家形成巡视、派驻、监察三个全覆盖统一的权力监督格局，形成发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效机制，为实现党和国家长治欠安走出了一条中国特邑监察道路。 二、监察法的主要关键点 监察法的立法依据是宪法。宪去是国家的根本大法，具有最高的法律效力，制定法律、行政法规等都必须以宪法为依据。监察法的全文大家应该都看到了，网上也已经进行了公开发布，这里我就不全文去解释和阐述了，重点围绕七个关键点与大家进行一次共同学习。 （一）坚持中国共产党对国家监察工作的领导。“坚持中国共产党对国家监察工作的领导“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导明确写入监察法总则。总则第二条即明确了指导思想：”坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想、科字发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。” 国家监察体制改革和制定监察法是党中央作出的重大决策部署，是我国政治制度、法律制度建设中的一件大事，具有里程碑的意义。制定监察法的根本目的是坚持和加强党对反腐败工作集中统一领导，使党的主张通过法定程序成为国家章志，以法治思维和法治方式惩治腐败。党的十八大以来，习近平总书记作为党中央的核心、全党的核心，作为党和国家的领航人，从理论和实践回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想。习近平新时代中国特色社会主义思想的一个根本性内容，就是中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量，是领导一切的。习近平总书记指出，坚持和加强党的全面领导，关系党和国家前途命运，我们的全部事业都建立在这个基础上，都根植于这个最本质的特征和最大的优势，强调坚持党的领导是方向性问题，必须旗帜鲜明、立场坚定，决不能羞羞答答、语焉不洋，决不能遮遮掩掩、搞自我麻痹。这次宪法修改坚决贯彻落实习近平总书记的新思想，在总纲第一条中旗帜鲜明地规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。反腐败工作，监督调查处置的对象是党员干部、公职人员。在我们国家，党管干部是一条重要政治原则。党不仅管干部的培养提拔使用，还要对干部进行教育管理监督，对违纪违法的作出处理。监察委员会作为专门的反腐败工作机构，与党的纪律检查机关合署办公，对党员干部、公职人员进行监督，对违纪的进行查处，对涉嫌违法犯罪的进行调查，这是坚持党管干部原则、加强党的领导的重要体现。事实上，监察法无论是立法过程还是法律实施，都离不开党中央的坚强有力领导和高度重视。习近平总书记在党的十八届六中全差和十八届中央纪委五次、六次、七次全会上均对监察立法工作提出明确要求。中央政治局会议、中央政治局常务委员会会议和中央全面深化改革领导小组会议多次专题研究深化国家监察体制改革、国家监察相关立法问题，确定了制定监察法的指导思想、基本原则和主要内容，明确了国家监察立法工作的方向和时间表、路线图。党的十九大明确提出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代两规措施。”十九届中央纪委二次全会强调，要全面推进国家监察体制改革，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。制定监察法是坚持和加强党对反腐败工作集中统一领导的必然要求，这真不是一句空话。制定监察法，就是要贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党的领导体现在监察法的立法全过程，反过来，监察法的实施也必然体现和加强党的全面领导。监察法明确“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”，从而与党章关于“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”相呼应，监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，构建起党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，走出了一条中国特色的监察道路。（二）科学立法、民主立法、依法立法。 3月11日，十三届全国人大一次会议审议通过宪法修正案，对现行宪法作出21条修改，其中11条同设立监察委员会有关，明确规定”监察委员会依照法律规定独立行使监察权”。宪法是国家各种制度和法律法规的总体据。在本次人民代表大会上，先通过宪法修正案，然后再审议监察法草案，及时将宪法修改所确立的监察制度进一步具体化，是我们党依宪执政、依宪治国的生动实践和鲜明写照。“确立监察委员会宪法地位，体现了党的主张和人民意志，为深化国家监察体制改革、制定监察法提供了法治保障。”监票法在立法过程中坚持与宪法修改保持一致，相关内容及表迷均与本次宪法修改关于监察委员会的各项规定相衔接、相统一。表决通过宪法修正案，根据宪法制定监察法，使监察法于宪有据、于宪有源。监察法立法的另一大异点是广泛征求意见，科学民主立法。监察法从最初的酝酿到诞生，吸收了社会各界的意见，在坚持正确方向的基础上不断走向成熟。据介绍，2017年11月，监察法草案向社会公开征求意见后，一个多月的时间里，收到了来自于3771人的13268条意见。对比此前的征求意见稿，诸多细节之处的修改充分反映出监察法在立法过程中吸收了很多有益的意见建议。比如，删除征求意见稿中“各级人大常委会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告”的“可以”二字。早在2016年10月，就组建国家监察立法工作专班，充分吸收改革试点地区实践经验，听取专家学者建议，经反复完善，形成监察法草案；全国人大常委会两次审议草案内容，向社会公开征求意见，根据党的十九大精神，对草案进行完善，根据宪法修正案提请本次大会宙议。可以说立法的整个过程严谨科学，可谓步步衔接、环环紧扣，完全符合法律规定。（三）监察全覆盖。从行政监察法到监察法，监督对象扩至所有行使公权力的公职人员。按照党中央部署要求，监察法立法工作由中央纪委牵头抓总，在最初研究深化国家监察体制改革方案的时候即着手考虑将行政监察法修改为国家监察法问题。党的十八大以来，党内监督得到有效加强，监督对象覆盖了所有党组织和党员。但依照行政监察法的规定，行政监察对象主要是行政机关及其工作人员，还没有做到对所有行使公极力的公职人员全覆盖。在过去，行政监察法规定的监察对象范围比鞍窄，像非党员的村干部、国有企业管理人员等相当一部分行使公权力的公职人员处于纪检监禁机关监督不到的空白地带。监察法将行使公权力的公职人员统一纳入监察范围：中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民王党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照中华人民共和国公务员法管理的人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的数育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员；其他依法履行公取的人员。监察法使监察对象由“狭义政府”转变为“广义政府”，补齐了行政监察范围过窄的“空白”，实现了监察全覆盖，体现了党内监督和国家监察的有机统一，真正把权力关进制度笼子，确保党和人民赋予的权力用来为人民谋利益。（四）立法与改革相衔接。监察法是对党的十八大以来反腐败特别是深化监察体制改革实践的经验总结“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督制定本法。”监察法第一章总则第一条开篇即道出了监票法和监察体制改革之间密不可分的关系。制定监察法是深化国家监察体制改革的内在要求和重要环节。2016年11月，党中央决定在北京、山西、浙江三地先行开展监察体制改革试点工作。经过一年多的实践，监察体制改革在实践中迈出了坚实步伐，积累了可复制可推广的经验。根据党的十九大精神，在认真总结三省市试点工作经验的基础上，监察体制改革试点工作在全国有序推开。刚刚闭募的十三届全国人大一次会议选举杨晓渡为中华人民共和国国家监察委员会主任。3月21日，十三届全国人大常委会第一次会议分别经表决，任命了国家监察委员尝副主任、委员。此前，省、市、县监察委员会全部组建成立，并就监委的职责定位、领导体制、工作机制、权限手段、监督保障等方面作了积极深入的探索，取得丰硕成果，积累了宝贵经验。比如，此次监票法规定的12项调查措施，每一项都有深厚的实践基础。在前期实践中，试点地区按照能试尽试原则，在调查职务违法职务犯罪过程中充分运用12项调查措施，积累了很多有益经验，最终被提炼总结成法律规定，体现在监禁法中。习近平总书记强调，要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据，使改革和法治同步推进。法治的实现离不开改革推动，改革的深化也要求法治保障。扎实开展的监察体制改革试点工作为制定监察法提供了实践支撑，反过来，监察法也必将指引监察体制改革不断深化发展，构建起中国特色的监察体系。（五）既是程序法也是组织法。监察法规定了监察委员会的组织、职权，也规定了监察工作的具体程序。监察法在第二章“监察机关及其职责”中规定了监察机关的组织方式等，如“国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作”“国家监察委员装由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由全国人民代表大会选举，副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免”“地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监票工作”等。 监察法是监察工作序明织法，专门规定了监察机关的性质、监察机关的定位、怎样选举产生主任、与其他司法立法执法机关的关系、对谁负责受谁监督等，这些内容都属于组织法的范畴。同时，监察法通过一系列条文明确了监察机关的监察权限、监察程序等，比如“监察机关应当严格按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制” “对调查过程中的重要事项，应当集体研究后按程序请示报告”，规定了监察工作能做什么、不能做什么，怎样开展工作等。这些内容又都属于程序法的范畴。 监察法的一大特点就是既是组织法又是程序法，一部法律同时规定了监察机关的组织和程序，这在以往的法律中少有先例。比如，以法院、检察院为例，法院、检察院有它自己的组织法中华人民共和国国人民法院组织法和中华人民共和国人民检察院组织法，同时法院和检察院的审判程序、调查规则，则统一由刑事诉讼法规定。 （六）以法治思维和法治方式惩治腐败。 监察法赋予监察委员会必要的权限和调查措施，保证监察工作顺利进行。党的十九大报吉明确指出，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代 “两规”措施。监察法规定，监察委员会履行监督、调查、处置职责，并指出监察机关可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施开展调查。这其中，每一项调查措施都规定了严格的程序和限制条件，对证据的合法性作了明确要求，促进了监察工作的规范化、法治化。 留置是12项调查措施中最受瞩目的措施，监察法规定了启动留置措施需要满足的条件，即被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经拿握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的：涉及案情重大、复杂的；可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的可能有其他妨碍调查行为的。监察法还严格规定了留置措施审批程序，明确了留置场所、时限等相关要求。例如，规定设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准；省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案等等。对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。有碍调查的情形消失后，应当立即通知被留置人员所在单位和家属。同时，应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。 用留置取代“两规”措施，并规定严格的程序，是法治思维和法治方式在反腐败领域的集中体现，有利于解决长期困扰我们的法治难题，彰显了我们党全面依法治国的决心和自信。（七）谁来监督监委。 既有全面的外部监督，也有严格的内部监督。“纪委和监委合署办公以后是否会成为超级大的权力机构，如何加强对监委的监督和制约？”监察法立法伊始，“谁来监督监委”就是绕不开的话题。监察法充分回答了这一问题。 监察法第二条明确规定：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导。”领导本身就包含看监督。监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，在同级党委领导下开展工作。在合署办公体制下，对监委第一位的监督是党委监督，各级党委对监委的监督也是最有效的监督。监察法还设置专章，对监察机关和监察人员的监督作出详细规定。监察法规定，各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。除了接受人大监督，监察法更突出刀刀向内的自我监督。监察法第十五条将监察委员会的公务员纳入监察范围，并在第五十五条规定设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督。监察法规定对打听案情、过问案件、说情干预要及时报告和登记备案，明确了监察人员的回避、脱密期管理、辞职退休后从业限制等制度。同时规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。同时，监察机关与司法机关既相互配合也相互制约。监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督一系列法律条文的具体规定，将监察机关的权力关进制度的笼子，使监察机关始终在严格的监督制约下履行职责、开展工作。三、迅速掀起监察法学习宣传贯彻工作制定出台国家监察法，是深化国家监察体制改革的内在要求和关键步骤，是创制中国特色监察制度的成功探索和伟大实践。监察法的制定和国家监察委员会的组建，为反腐败工作开创新局面提供了重要政治和法治保障，在国家法制建设史和纪检监察工作史上具有重大的里程碑意义。这样的监督制度是历史与现实相贯通、理论与实践相关联的重大创制性制度安排，具有鲜明的中国特色、时代特色，是加强党的领导、符合国情党情的监督制度，是基于深厚传统、符合历史逻辑的监督制度，是适合中华文化、符合实践要求的监督制度，是政治属性鲜明、符合我国监察权性质的制度。（一）各级领导干部要带头学习，以上率下。党的十八大以来，习近平总书记多次要求领导干部要做尊法学法守法用法的模范。监察法是反腐败国家立法，必须深刻把握其本质，切实抓好贯彻落实。领导干部要把学习宣传贯彻监察法与抓好国家监察体制改革结合起来，带头维护监察法权威，带头学习，先学一步，学深一层，第一时间钻研弄懂，做学法懂法用法的表率。在学习中要突出重点、把握要义，认真领会、深刻理解监察法的立法目的、指导思想和监察原则，增强贯彻落实监察法的自觉性、坚定性。（二）各级纪检监察机关要迅速开展大学习活动。宪法修正案、监察法的颁布实施，对做好新时代纪检监察工作提出了更高要求。广大纪检监察干部要认直学习宪法、监察法，认直研究解决面临的新情况新问题，自觉运用法治思维、法治方式开展工作。要以时不我待、只争朝夕的精神，抓紧加固“底板”、补齐“短板”，在系统深入、融会贯通上下功夫，在学中干、在干中学，做到既要“愿干、想干”，还要“会干、能干”，做到熟知精通、熟练运用，切实在依纪依法履职上有一个大进步大提升，认真落寞监察法和监督执纪工作规则各项要求，打通监察监督最后一公里。（三）所有公职人员要深刻体悟“无禁区、全覆盖、零容忍”的坚定决心。监察法把党中央关于对公权力监督全覆盖的要求具体化，将六大类公职人员纳入监察范围，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。要坚持面向公职人员与面向社会公民普法并重，进一步凝聚全社会共识。所有公职人员通过学习，要深刻理解相关条文的内涵精髓，强化去治意识，始终严格按照纪律和法律规定作决策、办事情，坚决做到依法履职、秉公用权，廉洁从政、从业。 法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。全县上下要认真宣传好、实施好监察法，在学懂弄通做实上下功夫，在学思践悟中增强使命感，进一步提高履职能力，不负重托、不辱使命，直正将人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。7 / 7