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监察对象的范围
作者：佚名    文章来源：监察部网站    更新时间：2012-10-11
2010年修订的《行政监察法》进一步扩大了监察对象的范围。但在实践中，对新的标准应如何理解，什么样的人员属于监察对象往往难以准确把握，我们对此进行了研究，以供参考。 
    1997年《行政监察法》规定,监察对象为“国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。” 根据《国家公务员暂行条例》，这里的国家公务员是指国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。国家行政机关任命的其他人员，是指企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员。 
    修订后的《行政监察法》规定，监察对象为“国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员”，以及“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员和国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员。”较之2004年《行政监察法实施条例》，这里不再是简单排除工勤人员，而进一步明确了以是否从事公务为标准确定监察对象。  
    《行政监察法》修订后，实践中面临多项问题需研究解决，一是“具有公共事务管理职能”或“从事公共事务管理活动”的组织难以界定，且上述组织能否均由监察机关实施监察，值得研究。二是相对关于渎职罪主体的立法解释，《监察法》未明确规定“虽未列入行政机关人员编制但在行政机关中从事公务的人员”属监察对象，字面上难以涵盖借调到行政机关从事公务的人员。三是由于现有纪律惩戒的设定基于一定职务层次和级别，对不具有公务员身份的监察对象，处分难以执行。  
    一是七类公务员是否均属监察对象。根据《公务员法〈实施方案〉》，共有七类人员列入公务员的范围：党的机关；人大及其常委会机关；行政机关；政协委员会机关；审判机关；检察机关；各民主党派和工商联各级机关。其中，行政机关工作人员属监察对象并无疑义。另六类公务员则存在是否系“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织”中从事公务的人员的问题。从字面上看不能完全排除。但从职权范围看，行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使职权。监察机关作为人民政府的组成部门，其监察对象不能包括人大、司法等机关工作人员。对此，全国人大常委会明确提出，《行政监察法》修订中考虑到监察机关是人民政府行使监察职能的机关，如果对其他六类公务员进行监察，就大大超出了《行政监察法》所应当调整的范围，应将其他六类公务员排除在监察对象的范围之外。 
    二是人民团体中的工作人员是否属监察对象。人民团体是指由若干成员为了共同目的而自愿组成，经政府核准登记并由政府划拨经费的社会组织，包括工会、共青团、妇联、科协、归国华侨联合会、台湾同胞联谊会、青年联合会和工商业联合会。在人民团体中，除工商联工作人员属公务员外，其他属参照公务员管理。从广义上看，人民团体亦有公共事务管理职能。如根据《工会法》，工会组织职工行使民主权利，参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务，协助人民政府开展工作等。从字面上看，似属“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织。”但从实践情况看，人民团体不隶属行政机关，能否由监察机关实施监察，值得研究。同时，鉴于六类公务员中的工商联工作人员不属监察对象，则参照公务员管理的其他人民团体工作人员也不应认为属监察对象。对人民团体中工作人员违纪行为的处理，应按其自身管理规定办理。 
    三是社会团体中非行政机关任命的工作人员是否属监察对象。社会团体是指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。根据民政部关于社团登记有关规定,有的社会团体应按规定履行登记手续，有的则可不登记或免予登记。如经国务院批准可以免予登记的社会团体有：文联、作协、新闻工作者协会、贸促会、残联、法学会、红十字会等。有的社会团体，民政部门可进行执法监察, 给予警告、限期停止活动、责令撤换直接负责的主管人员、予以撤销登记等行政处罚。但上述行政处罚与行政监察有明显区别，对社会团体中非行政机关任命人员能否由监察机关实施监察，有待研究明确。 
    四是事业单位中非行政机关任命的工作人员是否属监察对象。事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、文化等活动的社会服务组织。事业单位中非行政机关任命的人员是否属于监察对象，应根据是否属“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员”和“行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员”，从严掌握。前者必须经法律法规明确规定，如最高检对证监会、保监会等事业单位作出司法解释。后者必须由行政机关依法委托，并由行政机关出具相关证明。对上述人员的处分，还应依据新颁布的《事业单位工作人员处分规定》统筹把握。 
    五是村基层组织中有关人员是否属监察对象。村民委员会等村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作时，属于“其他依照法律从事公务的人员。”因此，村委会成员在受政府委托从事上述公务时，属于监察对象。但根据《村委会组织法》的规定，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。监察机关应视情况作适当处理。（监察部案件审理室赵煜 葛天慧）

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