试论效力性规范与管理性规范的区分.doc

一、导致合同无效违法行为，应当是违反效力性法律法规，而非违反管理性法规。
根据《合同法》第五十二条第（五）项规定有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。而最高人法院关于《合同法》司法解释第十四条规定；合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。
法律、法规的强制性规定包括效力性强制性规定和管理性强制性规定。管理性强制性规范是指法律及行政法规未明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范。此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，以禁止其行为为目的，但并不否认该行为在民商法上的效力。效力性规定是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。其以否认其法律效力为目的，其作用在于对违反者加以制裁，以禁遏其行为，此类规范不仅旨在处罚违反之行为，而且意在否定其民商法上的效力。如《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效”等。
根据鼓励交易原则和合同法的立法精神，在合同效力方面，坚持从宽认定有效的态度，最高法院对因违反法律行法规强制性规定而无效的作了限缩型解释，即将强制性规定解释为效力性强制性规定，排除了管理性强制性规定。
二、法律、法规关于土地使用审批、办证的规定，属于管理性强制性法律规范，不能导致合同无效。
在司法实践中，对于管理性强制性法律规范和效力性强制性法律规范的评价，应遵循以下三个标准：第一，法律法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，该规定属于效力规范。第二，法律、法规虽没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，但违反该规定以后若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，也应当认为该规范属于效力规范
第三，法律、法规虽没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立，违反该规定以后若使合同继续有效并不损害国家利益和社会公共利益，而只是损害当事人的利益，在此情况下该规范就不应属于效力规范，而是管理规范。
《土地管理法》第十一条规定：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《农村土地承包法》第三十七条规定：土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。 上述两个法律条文中分别规定了用地审批和备案，但均无直接规定违反用地审批和备案是导致合同无效。其次，在《农村土地承包法》关于合同无效规定中仅列举了承包合同中违背承包方意愿或者违反法律、行政法规有关不得收回、调整承包地等强制性规定的约定无效，及强迫承包方进行土地承包经营权流转的，该流转无效；而《土地管理法》第八十一条和八十二条规定：擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款，不依照本法规定办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。通过该责任条款来看，没用办法用地审批和备案的应给予行政处罚和限期改正，并没有规定合同无效。第三土地使用中的审批和备案是国家加强土地管理的一项制度，是节约用地和保护耕地的一项措施，依法签订土地流转合同，尽管没有办理审批和备案，也并不能认定损害国家和社会公共利益。因此，法律法规中关于用地审批和备案的规定属于管理性强制性规范，而不是效力性强制性规范。

《中华人民共和国合同法》第五十二条对无效合同的情形进行了列举性的说明，其中第(五)项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。问题在于我国现行的许多法律、行政法规中，大量出现“强制性规定”的条款，仅从立法的文义上去理解、适用法律，将造成很多合同被认定为无效合同，这有违民事意思自治原则和促成交易的合同法精神，反映了国家对民事合同的过多干预。
　　在理论界，随着对强制性规范对合同效力的影响，开始重视对强制性规范的进一步区分，认为应当将传统法学基础理论中的强制性规定进一步的区分为效力性规范和管理性规范。效力性规范着重强调对违反行为的法律行为价值的评价，以否认其法律效力为目的;管理性规范着重强调对违反行为的事实行为价值的评价，以禁止其行为为目的。管理性规范的作用在于对违反者加以制裁，以禁遏其行为，但不否认其行为私法上的效力。只有违反效力性规范的合同才会被认定为无效，而违反管理性规范则不会导致合同无效。
　　此外，还有观点认为，对于强制性规范对合同效力影响，是否违反强制性法规只是一种形式上的观察，并不能直接作为决定合同无效与否的标准，具体的合同是否应当无效，应该就强制性规范所保护的利益种类和性质来决定。对于违反强制性法律规定的合同来说，无效并非唯一可取的手段。如果刑法、行政法的制裁方法或者其他民事责任已经足以达到法律规范的制裁目的时，应当尽量将合同解释为有效。
　　在审判实务界，长期以来确定的基本原则是，违反法律、行政法规强制性规定的合同一般认定为无效，但是在某种情况下，允许当事人对合同效力予以补正。但随着时间的推移，实务界也对强制性规范进行了进一步的区分，将其划分为效力性规范和管理性规范。认为违反效力性规范的合同无效，但是否违反管理性规范并不是认定合同效力的依据。2009年2月9日，最高人民法院审议通过了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》，该司法解释第十四条明确规定，合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。这正是对上述理论的总结，并以司法解释的方式赋予其法律上的效力。
　　但问题是，司法解释并没有明确何为“效力性强制性规定”，也没有指出“管理性强制性规定”与“效力性强制性规定”究竟有何区别?致使广大的法律从业人员在运用该条法律规范时仍然感觉到无所适从。
王利明教授认为，区分效力性规范和管理性规范的标准是
第一，法律、法规明确规定违反强制性规定将导致合同无效或者不成立的，该规定属于效力规定。第二，法律、法规虽然没有明确规定违反强制性规定将导致合同无效或者不成立的，但违反该规定以后若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，也应当认定为该规范为效力性规范。第三，法律、法规没有明确规定违反强制性规定将导致合同无效或者不成立，违反该规定以后若使合同继续有效并不损害国家利益和社会公共利益，而只是损害当事人的利益，则该规范就不属于效力性规范，而是管理性规范。
　　上述理论将行为发生所侵犯的利益主体作为区分效力性规范和管理性规范的依据，为效力性规范和管理性规范的区分提供了重要依据。但是，在某些情况下，严格区分某一行为侵犯的是国家或社会公共利益还是当事人个人利益，并不是一件容易的事情，法律对此也没有明确的标准，因此，此分法依然没有满足到可以判断所有强制性规范的程度。
　　《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第16条明确指出：“人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握，必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。”《指导意见》在吸纳了各种学术观点的基础上，进一步指出涉及“市场准入资格”的法律规范为管理性强制性法律规范，具有更强的可操作性，同时也表现了对于认定合同无效的审慎态度，但仍旧没有提出明确的区分标准。
笔者认为，区分管理性法律规范和效力性法律规范的重要标准在于该行为是否具有补正性。从立法目的看，如果该规范是为了实现管理的需要而设置，而不是为了侧重内容本身，并且其本身结果的出现并非不可容忍，只要行为人在事后补正，并不会造成国家、社会或当事人利益的损失，则此类规范是管理性规定。如果行为本身及其结果自始受到严厉的否定性评价，该行为一旦实施将造成国家、社会或个人利益的不可恢复，则此类规范为效力性规范。这也正与《指导意见》中关于“市场准入资格”的规定不谋而合，也就是说，行为人在实施某种行为时，虽然不具备某种资格，但如果这种资格的设置只是为了行政管理的需要，行为的实施并不必然损害国家、社会或当事人个人利益，且行为人也完全可以在事后弥补自己的过错，那么行为人实施的这种行为应该就是有效的。此外，在房地产的有关司法解释中，也可以看到该理论的影子，《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条规定，“出卖人未取得商品房预售许可证明，与买受人订立的商品房预售合同，应当认定无效，但是在起诉前取得商品房预售许可证明的，可以认定有效”。
因此，总体来说，人民法院在认定合同无效时，应该坚持审慎态度，如果当事人的行为并不必然损害国家、社会公共利益，且当事人可以在事后补正自己过错的时候，应该从尊重当事人意思自治和维护交易稳定的原则出发，认定其行为有效。
第十四条合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。

违反法律法规强制性规定合同的效力
　　根据《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第52条第5项的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。在《合同法》颁行后，人民法院多“恪守”该条规定，判决违反法律、行政法规中强制性规定的合同绝对无效。近年来，随着理论研究的深入，对何为《合同法》第52条第5项的强制性规定、法律行为违反强制性规定时是否仅有绝对无效这一种选择等问题，学界有了另外一种不同的声音，即违反强制性规定并不必然导致合同无效。
　　法律规范可分为任意性规范和强行性规范。强行性规范又分为强制性规范和禁止性规范，强制性规范是法律命令为一定行为的规定，禁止性规范是法律命令不为一定行为的规定。我国现行民事立法并未区分强制性规范和强行性规范，《合同法》第52条第5项规定即是把强行性规范一概称为强制性规范，这种一刀切的绝对化做法，没有考虑到强行性规定的具体规范类型，也没有考虑法律行为的具体情形，在法律技术方面处理得不够细致和缜密，导致了无效的范围过于宽泛。在司法审判中广泛地存在着只要违反强制性规范就确定合同无效的认识。实际上，对《合同法》的上述规定应作目的性限缩。而对强行性规范作进一步的划分，也就是要解决不同类型的强行性规范对法律行为效力的影响。例如，《合同法》第197、238、270、330等条规定，非自然人之间的借款合同、融资租赁合同、建设工程合同和技术开发合同应当采用书面形式，而根据《合同法》第36条的规定，书面形式仅仅是合同权利义务的证据，很难说《合同法》有关书面形式的规定也是强制性规定，而无非是对当事人的规劝——为了日后权利义务证明之方便，最好谨慎从事、采用书面形式，有学者因此将这类规定称为“倡导性规定”。
　　同时多数观点认为，违反禁止性规范也不必然导致合同无效。禁止性规范区分为效力性的禁止性规范和管理性的禁止性规范，两者的根本区别在于对合同效力的影响。违反管理性禁止性规范的合同，并不当然导致合同绝对无效，而违反效力性禁止性规范的合同，为绝对无效的合同。但就如何区分效力性的禁止性规范和管理性的禁止性规范，学界有不同认识，有观点认为，可以采取如下三个标准区分：(1)分析法律规范的内容。如规范中明确规定违反禁止性规定将导致合同无效和不成立的，该规范属于效力性规范。(2)分析规范所禁止的对象。如果规范所禁止的对象是行为效果，则是效力性规范。如规范所禁止的对象不是行为效果，只是行为手段或行为方式，或者禁止的是行为的外部条件如经营资格、经营时间、经营地点等，而允许有资格者经营或允许依其他手段、方式或时间、地点作出行为的，因此时规范本已不在于禁止行为效果的发生，而在于规范人们的行为举止，这类规范是管理性规范。(3)分析规范所禁止的目的和违反规范的后果。如规范的禁止目的是保护国家利益与社会公共利益，且违反该规范必然导致直接损害国家利益和社会公共利益的严重后果的，该规范属于效力性规范。如果规范虽也有保护国家利益与社会公共利益的目的，但违反该规范只会损害一方当事人的利益，而不当然损害国家利益和社会公共利益的，则该规范属于管理性规范
　　上述观点，从利益衡量的角度对违反强制性规定行为进行分析，对确保交易的稳定与安全，以及维护法院的公正形象与权威都有一定道理与意义。司法实践中，也有类似的松动处理，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第2条的规定，建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人可以请求发包人参照合同约定支付工程价款。这一解释在本质上也是将已经履行的违法合同按有效论处。最高人民法院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》的2条规定：“不具备房地产开发经营资格的企业与他人签订的以房地产开发经营为内容的合同，一般应当认定无效，但在一审诉讼期间依法取得房地产开发经营资格的，可认定合同有效。” 最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件使用法律若干问题的解释》第2条规定：“出卖人未取得商品房预售许可证明，与买受人订立的商品房预售合同，应当认定无效，但是在起诉前取得商品房预售许可证明的，可以认定有效。”从最高院的这些司法解释来看，是将这类合同或法律行为定位为效力待定合同或法律行为，如此后一段时间内具备了相应的资质或补办了批准、登记手续，则合同或法律行为有效，否则合同或法律行为无效。
　　但将违反强行性规范行为认定为有效，面临着一个致命的理论缺陷，即是完全忽略了无效的预防、警示功能。无效的预防性作用正是体现在人们不能主张被禁止的约定这一事实之上的，对那些不畏公法制裁而实施违法行为者，在私法上也拒绝对其进行保护，在法政策上是至为妥善的选择。而且，已经履行的确不能回复原状或不宜回复原状的情形毕竟是少数。因此，笔者认为，司法解释应进一步对《合同法》第52条第5项规定进行释明，细化强制性规范类型，将那些“倡导性规范”排除在无效认定之外，并授权法官通过利益衡量对违反“管理性的禁止性规范”的部分个案作出有效处理，而不是现在一刀切的笼统规定。同时应严格限制将无效行为转化为有效的扩大化解释，以维护法律的严肃性和对违法行为的预防、警示功能。
　　具体到张国刚劳务承包合同案，依据法有明文规定者从其规定，法无明文规定者适用类推之原则，因最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(一)已有明确规定，购销合同认定无效应无疑义，不应类推适用商品房买卖合同的相关司法解释。

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