论文(征地补偿制度).doc

关于农村土地征用补偿制度政策研究与完善的论文改革开放以来，中国工业化和城市化进程加速推进，在这个过程中遇到的首要问题就是土地使用形式的改变。在我国现有法律框架下，除个别省份外，农村集体所有的土地，只有被征用为国有土地，才可以进入市场参与开发建设。而正是在土地征用过程中，农民的财产权益容易遭受到损失。在现有法律框架下的我国农村土地征用补偿制度虽几经修改，但只是补偿标准有所提高，仍存在诸多缺陷，其中最突出的问题主要体现在两个方面，一是农村土地征用补偿范围窄、标准低，农民在集体土地上享有的各种使用权的财产权性质没有得到正确认识，征地后得不到相应补偿；二是一旦发生征地补偿纠纷，农民往往投诉无门，寻求不到合法有效的解决途径，于是产生了一系列的社会问题。土地使用权是我国农村土地产权制度的主要内容，是法律直接赋予农民的法定财产权。按照权利平等保护的理念，应当将被征地上的土地使用权纳入征用对象，并与土地所有权共同受偿。出于保持农民原有生活水平的考虑出发，应当完善补偿标准的确定方式。另外，征用的强制性并不构成剥夺被征用人发言权的理由，正当法律程序对财产权的保护，就是要为权利人提供申述意见的场所与程序。我国目前的征用补偿制度还不完善，无论是从具体规定的一致性、程序选择的灵活性、申请主体的合法性还是征用人和被征用人之间协商的平等性都欠缺明确的表述，不利于权利主体的权利保障。一、我国现有土地征用补偿制度缺陷土地作为一种稀缺性的资源，各个国家都有严格保护土地资源的规定。从“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本国策出发，我国1998年修订的土地管理法，相对于1986年颁布的土地管理法来说，在征地补偿标准方面作了一些调整，在土地征用补偿方面已有了不少进步的地方，为土地征用提供了法律依据,但是没有从根本上触动原有的土地征用制度。我国土地征用法律制度几乎完全行政化，建立了严格的土地征用审批制度。但是严格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市场经济条件下，城市发展对土地需求日益增大，客观上要求土地的利用和流转市场化。征地补偿工作中存在的一系列问题折射出现行征地补偿法律制度的不完善。现有土地征用补偿制度与我国市场经济体制的改革进程已经很不适应。我国在土地征用过程中，土地纠纷很多，阻扰着土地征用的正常进行，纠纷集中体现为原土地所有者和使用者认为其损失因补偿标准太低而未得到合理补偿。土地征用补偿制度中暴露出不少不足之处，亟待完善。（一）土地征用补偿标准过低、不合理 我国土地征用补偿包括土地补偿、安置补助、地上附着物补偿和青苗补偿费四项内容。全国人大常委会法制工作委员会在中华人民共和国土地管理法释义中作出的解释是：“土地补偿费是因国家征用土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿。”“地上物的补偿费，包括地上、地下的各种建筑物、构筑物如房屋、水井、道路、地上地下管线、水渠的拆迁和恢复费用，被征用土地上林木的补偿或砍伐费等。”“青苗补偿费是指农作物正处于生长阶段而未能收获的，因征用土地需要及时让出土地而致使农作物不能收获而使农民造成损失的，应当给予土地承包者或土地使用者以经济补偿。”安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。就目前来讲，主要安置的应当是耕地的土地使用者或承包经营者，因征地使之终止了土地承包经营合同或土地使用权，应当由国家予以安置或发给安置补助费。”从上述解释来理解的话，土地补偿、青苗补偿、地上附着物补偿都可以被视为是一种对所有者和使用者的所有权和使用权的补偿，但就上文所谈到的集体土地所有权的限制来说，土地补偿仅对法律规定的土地上的投资和收益进行补偿，而且法律规定土地补偿费和安置补助费一起要承担维持被征地农业人口的原有生活水平的责任。因此，土地征用中关于被征地农民生存权与发展权保障的补偿内容包括以下三个方面：第一，支付的土地补偿费中用于保证被征地农民生活水平的；第二，对被征地农民的安置补助；第三，物权法规定的安排被征地农民的社会保险费用。而实际的补偿标准并不能做到“足以保证被征地农民的生活水平”物权法也仅仅是空泛地规定了要求安排农民的社会保险费用。总之，现有的补偿，无法做到对被征地农民生存权和发展权的有效保障。(二)土地征用项目条目不明确，征地程序缺乏透明度我国土地管理法将土地征用称之为“国家建设”征用土地，使这项公共目的的外延过于宽泛，标准过于笼统。目前，我国实际土地征用可分为两大类型：一种是真正体现公共目的征用，如交通、水利、国防、文教卫生、国家机关等公共公益事业单位所需用地而进行的土地征用；另一种则是为满足土地市场一般需求而进行的土地征用，目前存在的许多成片土地商业开发出让就基本属于这种土地征用，名为公共目的，实际并非公共目的，在世界上也是绝无仅有的。政府为建设用地市场供地，常常使用强制手段，从而导致土地征用权被滥用，腐败现象在这里也表现得极为突出。目前在征地过程中，政府以低价征用土地再高价倒卖给房地产开发商的情况比比皆是，屡禁不止。这无异于是对被征用人特别是广大农民的掠夺，因此土地征用中常常遭遇到农民自发的本能的抵抗，使这项工作受阻。有些地方为使这项工作能进行下去，往往出现实际支付的土地补偿费、安置补助费远远超出法律规定的情形，法律的严肃性受到挑战，以至被亵渎。为此，必须合理公正地提出土地征用补偿标准，即逐步实现以接近市场地价作为征收土地补偿的标准，避免土地征用与地产经营中出现过大差距而引发的滥用土地征用权现象。（三）征地补偿法律程序不完善法律权威的最终确立更多地需要依靠程序的力量。因为“任何实体目标的定位都需要借助程序的技巧以安排和落实，也就是说，法律上实体性目标的追求只能被置于程序性的逻辑框架中，才能真正体现其现实意义。”但是，在我国土地征用程序在限制公权力运作方面却未能发挥其应有的作用。1、程序性法律规范本身有漏洞许多征地法律法规仅仅有原则性的规定，缺乏操作的具体标准，为政府滥用自由裁量权打开了方便之门。如，土地治理法实施条理25条规定，假如对征用补偿的标准有疑义，最终将由批准征地的机关裁量。但是对裁量的程序和标准未做出具体的规定。再如，我国虽然对土地征用听证作了规定，但是在听证代表的选拔和总体名额的分配上缺乏明确的规定。总之，关于土地的法律规范本身存在许多的漏洞和不足，需要进一步完善。2、农民的程序性权利无保障，缺乏有效的法律救济机制现行法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后公告农民，新出台的征用土地公告办法、国土资源听证规定赋予了被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿方案有提出不同意见和要求听证的权利，对农民提出的意见确需修改的时候，土地行政主管部门应当修订，并在报同级人民政府批准的时候附上相关意见和听证笔录。但是程序规范的法律约束力不足。我国的征地公告办法、国土资源听证规定等等的程序性规定本身仅仅属于部门规章。三、如何完善我国土地征用补偿制度土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类赖以生存和发展的最重要的资源。土地的归属和利用关涉到社会的安宁和发展，与社稷的兴衰与人民的福祉息息相关。在当下，随着我国城市化步伐的大大加快，城市向郊区迅速扩张，以及各地掀起了建设经济技术开发区的热潮，农民的土地被大量征用，出现了大量的种地无土地、进城无工作、拆迁无家园、“非农”无保障、告状无门路的“五无农民”群体。从而引发了大量群体性事件和上访事件。一组国土资源部统计数字显示，2002年仅上半年群众反映征地纠纷违法占地等问题的占信访接待部门受理总量的73%。其中40%的上访诉说的是征地纠纷问题，这其中87%是征地补偿安置问题，而在反映征地问题的上访中，又有一多半是集体上访。因此农地征用补偿问题是导致政府和农民关系紧张的要害问题。完善我国土地征用补偿制度已经成为一个亟待解决的问题。（一）提高补偿标准，保障失地农民生活水平现行的征地补偿标准既没有反映出土地的地理位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的经济因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或者不同投资情形下出现产出差别的真实价值。正是由于征地补偿标准不合理，才导致征地补偿费过低，补偿利益不及损失利益，因此应借鉴大多数国家和地区的做法，提高征地补偿标准，以市场作为基础，根据农地的生产力水平、农业用途的预期收益，将土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格，实行公平补偿，应充分体现公平的原则对于非公益性用地，以农地转用后土地的用途为土地价格确定的依据，以切实保证失地农民的基本权益。 在补偿的标准上，应该以市场价格作为主要参照依据。这个市场价值要通过规范价格评估体系公平确定，目的是是被征地人的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害。具体来说，可以根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估标准确定补偿标准。对于城市郊区的土地，由于土地市场比较发达，对这部分土地的补偿标准可以以市场价购为主。对于远离城区的土地，因价格偏低，而农民的生活主要靠土地的收益，因此，对于土地征用的补偿标准，除了按价格补偿外，还应考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿，以保障失地农民的基本生活水平。土地征用补偿是国家或政府征用权的行使，对于特定人发生经济上的特别损失，而由国家或政府对损失的人负金钱给付的义务。我国现阶段征地补偿必须符合市场经济规律，按土地市场价格确定征地费（汪乐勤，2004）。在多数国家和地区，征用补偿通常由两部分组成：一是土地征用费，二是土地补偿费。其中，土地征用费相当于土地价值，一般按照征用时的市场价格给以补偿，可以说是土地的“当期价”；土地赔偿额是对土地权利人因征用而造成的经济及其它损失的补偿，可以说是包含了土地的“预期价值”与“潜在价值”。因此，有必要由政府主持修订并增加“征地三费”补偿标准，充分考虑土地的市场价值，农民和农工的生活安置，相邻土地和残留地的损害以及地上附着物、建筑物、构筑物的损失，综合被征用土地的“当期价值”、“预期价值”和“潜在价值”诸因素，取最高值予以补偿，可采取分期补偿的方式，同时还要区别对待未达、已达、超达劳动年龄人员情况，分类办理其基本生活保障(周启仁，2003)。（二）完善土地征用程序，建立土地纠纷仲裁机构完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一，加强对农村土地征用的审批程序。其二，增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，强化农村土地征用的民主参与制度。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地的使用情况，如果被征土地闲置，农民有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。其四，完善土地征用救济制度，如行政裁决制度、仲裁制度、诉讼制度。首先要完善行政救济制度，在行政裁决和仲裁制度的设计中，要注意避免地方政府集决策者、规格制定者、征用方及纠纷的最后裁决者的多种角色于一身；其次要完善司法救济制度，要使司法真正发挥好制约监督行政的作用。（三）建立失地农民生活和就业保障机制现行征地补偿制度中采取的是一次性货币补偿方式。结合现在农民的具体情况，这种补偿方式存在明显弊端。征地补偿方式的确定，既要考虑到农民的眼前利益，又要考虑到农民的长远利益。参考其他国家的做法，土地征用补偿的方式应当多样化，既可以采取货币补偿，也可以采取实物补偿。从目前我国的情况看，可以考虑改目前的一次性货币补偿为“永久性受益”补偿，以保证被征地农民有比较稳定的经济收人。建立失地农民保障基金，切实加强基金筹集、运营和管理。加强失地农民社会保障基金筹集、运营和管理是做好失地农民社会保障的基础和保证。 要坚持国家、集体和失地农民个人三方合理分担失地农民社会保障基金的来源。一是政府补贴一部分。失地农民安置补助费应作为国家负担的保险基金，交社会保险部门管理使用。若安置补助费不够为失地农民购买社会保险，则还应从农地转非农建设用地的增值收益中提取足够的数量给农民予以补偿。二是集体承担大部分。作为集体经济组织成员，农民的权益主要体现在提供其保障作用的土地的使用权和经营权上。当失地农民被动的从土地上转移出来时，农民在农村集体经济组织的权益也应随之转移，即将集体的积累资金或土地补偿费按照一定的标准，支付给提供失地农民社会保障的管理机关。三是个人分担小部分。要根据各地社会经济发展情况和失地农民经济、心理承受能力，确定个人分担比例，划分为几个档次，由失地农民根据自身情况自愿承担。同时要强化社会保障基金的管理和运营，社会保障基金可以交由专业理财机构经营管理，也可以交由银行和非银行金融机构经营管理，在确保安全性的前提下，采取多样化投资方式，保证失地农民社会保障基金的保值增值。要加强失地农民社会保障基金投资的风险管理和风险控制，对投资市场和投资工具的风险和收益进行评估，对风险进行严密监控，努力提高投资的安全性。 我国宪法规定国家为了公共利益的需要可以对土地进行征收、征用并给予补偿。但是相关的具体法律并没有将这一宪法的原则性规定具体化，因此在土地征用的过程中，出现了政府公权力的异化，严重的损害了农民的利益。因此，征地行为必须基于公共利益的需要且必须给予充分的补偿，以实现土地征用目的的合理性。同时，政府征地补偿必须履行法律规定的正当程序，实现征地行为形式的合理性。假如因为土地征用补偿引起矛盾冲突，侵犯了农民的合法权益，法律必须规定救济机制，使矛盾可以通过合法的方式解决，防止出现救济无门而引发集体暴力事件。建立在完善的征地补偿法律规范基础上的土地征用行为，可以使政府和民众之间相互信任，实现农村的和谐稳定