跨界流域协同治理的地区探索——基于嘉兴市秀洲区水域联防联治的案例分析.pdf

习近平总书记在浙江工作期间袁对浙江发展作出了野八八战略冶的重大决策部署袁提出了 野绿水青山就是金山银山冶野腾笼换鸟尧凤凰涅槃冶等重要思想袁强调要用科学发展的理念和方法来研究治水工作遥 省际边界水资源治理不仅强调政府治水行为的投入强度和力度袁更加强调消除不同地域之间的行政壁垒袁跨越行政障碍袁形成共同治理同一水域的制度保障袁这对水环境治理提出了更高的要求和具体方向遥 嘉兴市秀洲区针对当前跨界治水过程中存在的问题和短板袁以制度重塑为引领袁创新水域联防联治协同机制建设袁 通过打破各自为政的行政区划壁垒袁实施野五位一体冶的水域联防联治协同机制袁有效解决了江浙两省交界区尧镇尧村三级层面的跨省治水难题袁为长三角区域治水一体化提供了样本遥一尧水域联防联治协同机制的诞生过程浙江秀洲与江苏吴江毗邻交界袁两地河网交错尧地域相连尧人文相通尧业态相近尧环境相融袁其中苏州塘尧兰溪塘尧麻溪塘等河道连贯两地袁与两地生产尧生活关系密切遥 两地界河长达 39 公里袁因地理条件尧历史遗留问题等客观因素袁在边界水环境治理上袁两地的野涉水纠纷冶时有发生遥从 20 世纪 90 年代初期开始袁盛泽印染企业快速发展袁大量沿河而建的印染厂将废水排入麻溪港袁 清澈的河道成了七彩河尧黑臭河遥 上游污水的肆意排放对秀洲区王江泾的水产养殖业造成了致命打击遥 到 2001 年初袁苏州市环保部门的监测数据显示袁麻溪港水中溶解氧已接近于零袁鱼虾绝迹袁水质常年劣 V 类遥 两地政府也尝试过沟通袁但收效甚微遥 下游政府对上游污染企业袁既没有监管权也没有执法权遥 发现企业排污袁只能层层上报袁再通过省级层面沟通后一级级落实袁未能及时有效解决污染排放问题遥 日积跨界流域协同治理的地区探索要要要基于嘉兴市秀洲区水域联防联治的案例分析阴 朱雪君摘要水域联防联治协同机制是政府主动打破区域行政壁垒袁引导多元主体协同参与跨界区域水环境治理的创新载体袁是全面贯彻实施野八八战略冶袁践行野绿水青山就是金山银山冶理念的重要体现遥 本文通过对嘉兴市秀洲区与苏州市吴江区两地协同推进区域跨界水污染联防联控创新实践的分析袁探究了水域联防联治协同机制对跨界区域水环境综合治理的作用袁并总结其经验和不足袁以期为长三角生态绿色一体化发展提供新的思路遥关键词水域联防联治机制曰跨界流域曰协同治理社会治理54月累的矛盾最终导致激烈的冲突遥 2001 年11 月 21 日袁 由于上游的污水排放导致下游种养殖业受到严重损失袁导致两地爆发了民间 野零点行动冶袁 下游一带的村民自筹资金100 万元袁动用 8 台推土机尧数万只麻袋袁自沉 28 条水泥船袁 截断麻溪港以阻拦来自上游方向的污水袁 引起了中央领导的高度重视遥 这场野零点行动冶并没有赢家袁两地都为此付出了巨大的代价袁 更让两地的关系降到了冰点遥 上游要发展产业袁下游要生态环保袁这本身都是合理的诉求遥 但因为上下游缺乏有效的协调机制袁导致上游产业发展受阻袁下游水环境遭到破坏袁养殖业遭受重创遥冲突的最终解决主要取决于宏观层面上下游地区的地方政府尧水行政主管部门和流域机构的协调遥 至此袁两地野牵手冶走上了跨界协同治水的探索遥从省域层面来看袁江浙两省都高度重视水资源治理袁出台了一系列政策文件袁为两省协同治水提供了制度保障遥 2001 年 11 月26 日袁江苏省与浙江省就界河水质排放标准达成协议袁明确到 2002 年底袁江苏方面保证达到五类水标准遥 2003 年 7 月袁时任浙江省委书记的习近平同志对浙江发展作出了野八八战略冶的重大决策部署袁提出打造野绿色浙江冶的目标遥2004 年袁浙江针对全省 8 大水系开展野811冶环境整治行动遥2005 年袁江苏省环保厅和质量技术监督局联合制定了叶江苏纺织染整工业废水污染物排放标准曳袁 把印染行业污染物排放标准由级提升至级遥2012 年袁浙江省出台叶关于印发浙江省印染造纸制革化工行业污染整治方案的通知曳袁对重点污染行业开展集中整治遥从区域层面来看袁秀洲与吴江通过一系列的制度探索向水域联防联治协同治理迈进遥 2012 年 6 月袁秀洲区环保局与吴江市环保局共同出台叶关于建立秀洲区尧 吴江市省级边界环境联合执法工作机制的意见曳袁通过建立两地边界环境联合交叉执法工作机制袁实现区域共防共建共保袁形成防治合力遥2017 年 2 月袁两地共同签订叶嘉兴市秀洲区尧苏州市吴江区交界区域水环境保洁联防联治联席工作机制协议曳袁 双方协商确定建立组织机构尧信息互通机制尧治水工作计划尧定期巡查制度尧定期联席会议制度袁进一步通过制度建设保障水环境质量的改善遥2017 年7 月袁 两地专门出台 叶关于全面推进边界区域联合河长制建设的通知曳袁 通过强化省际边界区域联合河长制建设袁加大边界区域水环境联合治理力度袁合力查处边界区域环境违法行为袁确保边界区域水环境安全遥 2017年 9 月袁界河上下游的关键两个乡镇袁秀洲区王江泾镇尧吴江区盛泽镇专门召开上下游治水联防联治协调会议袁 双方协商一致袁建立双方联合采样检测机制袁建立上下游治水应急处置机制袁加快喷水织机淘汰袁生活污水截污纳管袁排污口整治等遥2018 年 6 月袁秀洲区人民政府与吴江区人民政府共同签订叶秀洲吴江联合治理清溪河渊麻溪港冤合作协议书曳袁通过实施河道清淤尧协同治污尧长效管护尧建立联络员制度等方式袁进一步深化联防联治联席工作机制袁 切实提升清溪河渊麻溪港冤 防洪排涝能力和改善河道水生态和水环境遥2018 年 11 月袁秀洲吴江两地专门出台叶关于共同聘任吕伟峰尧杨征帆等 58 名同志为长三角区域渊吴江要秀洲冤交界河联合河长的决定曳袁深入推进河渊湖冤长制改革袁加快构建野共建共治共享冶的河流生态治理格局袁明确共同开展巡河尧治河尧护河工作袁落实河长制各项任务要求袁共同提升吴江要秀洲水生态环境质量遥 一系列制度的探索为建立水域联防联治协同机制奠定了良好的基础遥55二尧水域联防联治协同机制的运行机制水域联防联治协同机制主要包含五大机制袁分别为联合河长机制尧水质联合监测机制尧水环境联合治理机制尧水环境联合执法机制尧水环境联合保洁机制遥 作为实行源头治理袁平衡多方利益袁坚持共治原则袁加强执法力度袁实现多元解纷的工作模式袁水域联防联治协同机制通过汇聚区尧镇尧村三级治水力量袁以联合制度为依托袁将大量水污染行为化解在源头袁消灭在萌芽遥渊一冤联合河长机制2017 年 4 月袁秀洲与吴江两地正式建立两省联合河长制袁在省际边界竖立联合河长公示牌进行公示袁公示内容包括联合河长的姓名尧职务尧电话尧职责等信息遥 在此基础上袁建立边界区域联合护水作战单元和联合河长联系网络袁实现两地治水办尧边界乡镇尧边界村野三对接冶遥 同步推进野互联网+冶科学治水模式袁完善河长管理信息化工作袁依托野秀洲智慧河道冶APP 系统袁 实现两地联合河长野空中巡河冶遥 同时袁落实联合巡查等常态化长效机制袁联合河长对跨省河道综合环境开展全方位排摸袁全面掌握水质尧污染源等基础信息袁建立野一河一档冶跟踪河道情况袁落实野管尧治尧保冶河长职责遥渊二冤水质联合监测机制秀洲与吴江两地开展水质联合监测袁确定苏州塘及主要支流包括的王江泾国控断面尧斜路港国控断面尧麻溪港口尧排泾港口尧双林港口尧苏州塘平望方向来水等 6 个联合监测采样点袁 明确每月 1 次的监测频次袁规定监测指标为高锰酸盐指数尧氨氮尧总磷尧锑等 6 项指标遥 两地按照监测规范要求开展水质联合监测工作袁形成常态工作机制袁实施全过程质量保证与控制措施袁确保监测数据科学尧准确袁推动省际边界水环境改善遥渊三冤水环境联合治理机制秀洲与吴江共同实施水岸同治工程袁通过岸上污染产业整治和提升袁进一步控制水环境污染源遥 秀洲区通过淘汰喷水织机袁减轻北部区域喷水织机污水野达标性冶污染问题曰全域开展野低散乱冶工业企业渊作坊冤整治工作曰投入 11.2 亿元实施省百项千亿水利重点工程的 野嘉兴市北部湖荡及河湖连通整治工程渊秀洲片冤冶袁综合整治湖荡 36 个袁治理连通河道 94 公里遥 吴江区积极推进 野两减尧六治尧三提升冶专项行动袁减少煤炭消费总量尧落后化工产能袁治理太湖及长江流域水环境尧生活垃圾尧黑臭水体尧畜禽养殖污染尧挥发性有机物尧环境隐患袁提升生态保护水平尧环境经济政策调控水平尧环境执法监管水平袁重点整治喷水织机行业和城镇生活污水遥渊四冤水环境联合执法机制建立省级边界环境执法工作机制袁即秀洲与吴江两地执法人员均可到对方管辖区域参与检查袁 由属地环保部门进行现场勘察尧样品取证尧物证保存尧现场保护尧制作现场勘察笔录等执法活动袁根据联合执法行为及取证材料依法查处遥 针对重点工业企业守法情况尧治污设施运转情况尧污染物达标排放情况尧 河流断面水质改善情况等开展联合执法巡查行动袁每季不少于 1 次袁有效解决涉及边界河道水环境保洁尧河道周边非法排污尧违章建筑等多方面问题遥 开展暗访为主的异地联合督查袁互相查找问题遥 通过开展联合督查袁强力打击跨界非法排污的违法行为遥渊五冤水环境联合保洁机制秀洲与吴江两地共同建立了现场巡查尧碰头会商尧联合打捞等一整套规范有效的联防联治机制袁 有效解决水葫芦泛滥的问题袁避免了水葫芦爆发期河道堵塞影响通航的问题袁保障了上海尧嘉兴市区等下游航道安全及河道洁净遥 秀洲区把航道保洁列入了水社会治理56环境治理的重点工作遥 在江浙两省交界的苏州塘和麻溪港投入 500 余万元安装五套自发研制的野全自动水葫芦打捞机冶袁采用源头拦截袁水冲引流袁把水葫芦打捞上岸袁水葫芦爆发期间袁每天打捞 1000要1500 吨遥 源头控制袁机械打捞的航道保洁模式极大提高了水葫芦打捞效率遥 秀洲主动与吴江共享自发研制的野全自动水葫芦打捞机冶袁共同清除航道中的水葫芦遥 与此同时袁上游吴江则投入大量资金保障河道保洁服务袁设置多个水葫芦打捞点袁 组建保洁员队伍分区域清理河道袁提升源头保洁水平遥三尧进一步优化水域联防联治协同机制的若干建议秀洲区 野五位一体冶的联合治水模式袁以顶层设计先行尧水岸同治为依托尧监督管理为抓手袁多元主体共同赋能协同治水的做法袁符合当下打破区域行政壁垒袁 提升界河流域治理效能袁推进生态文明建设的必然要求袁为跨界流域协同治理提供了创新模式袁 但水域联防联治协同机制尚存在些许不足遥渊一冤水域联防联治协同机制的潜在问题1.行政标准不统一遥 叶中华人民共和国环境保护法曳第六条规定院野地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责遥 冶这就决定了生态环境治理采取的是地方指导下的管理模式遥 地方拥有绝对的主导权袁来对辖区内的生态环境问题负责袁但这同时也给跨区域环境治理带来了难题遥 秀洲与吴江受限于行政体制袁在诸多领域有着相对独立的管理体系袁跨界水体的功能定位和管控要求存在一定的差异袁两地对于清溪河渊麻溪港冤需求定位不同遥 当上游的水质标准低于下游的水质标准时袁不利于整条流域的协同治理且极易引发上下游之间的矛盾遥2.执法存在差异化遥 由于区域之间的地域性特征袁执法的差异化成了跨区域治理一体化过程中的障碍遥 一是区域间环境标准宽松不一遥 就目前来看袁不同地区的执法监管部门早已形成一套标准的执法监管机制袁但大多数区域内跨省域尧区域的生态空间规划和发展要求尚未完全统一遥 比如袁秀洲与吴江袁两地没有适用于一体化治理的统一立法和执行标准袁缺少共同发力的原则和参照准则遥 二是由于地方发展法律需求差异袁不同地方对于同一法律的认识程度和运用落实也会产生不同的结果遥3.社会诉求多元化遥 从区域内来看袁政府和不同企业尧社会组织尧个人之间存在各自的价值目标和利益诉求袁一方面追求生态效益袁一方面追求自身利益袁目标就会产生错位袁这就导致不论是区域之间协同治理还是区域间各主体在合作时的出发点和侧重点都会有所不同袁从而影响治理的效果遥 目前袁 水环境治理主要由两地政府主导和推进袁难以实现全社会的共同参与遥 但事实上袁政府不是唯一的中心袁企业尧社会组织尧个人应和政府成为平等互助的伙伴关系袁不同区域之间也应形成命运共同体的意识遥渊二冤 进一步推进水域联防联治协同机制的建议1.以区域机制协同为导向袁推动生态体系建设遥 一是加强地方标准体系建设遥 在国家环境标准的基础上袁 结合地方实际情况袁围绕突出的生态环境问题袁开展生态环境标准核心技术攻关和标准修订研究袁促进地方标准体系的发展遥 二是健全地方标准制定协作机制遥 在国家相关部门的指导下袁地方生态环境部门联合市场监管等部门袁完善协作机制袁加强城市间标准领域合作袁促进地方生态环境标准修订进程袁着重提高存在跨界邻避效应的标准统一管理遥 三是提高标准制定的时效性遥 及时跟进国家政策袁贯彻落实57叶国家标准化发展纲要曳袁不断完善生态环境质量和生态环境风险管控标准袁持续改善生态环境质量遥 进一步完善污染防治标准袁健全污染物排放尧监管及防治标准袁筑牢污染排放控制底线遥2.以府际协同机制为支撑袁推动治理深度融合遥 一是强化部门协同宽度袁深化联合执法力度遥 进一步推进跨省水环境联合执法袁将两地水行政执法尧渔政执法与环保部门等相关人员纳入联合河长机制袁确保发现涉水违法行为的第一时间袁属地职能部门能够立即响应予以打击遥 同时袁进一步强化镇尧村级联合河长分责任区块履行河长职责遥 完善信息互通机制袁在建立联合河长微信群基础上袁进一步畅通第一时间发现问题尧互通消息尧协商处理机制遥 二是强化数字协同强度袁提高跨省监督效能遥 着力破除系统野各自为政冶的壁垒袁在各自河长制信息管理系统的基础上袁引入野联合河长冶模块袁除常规巡查尧事件上报尧问题交办等功能袁添加可互查边界河道巡查信息袁 问题处置情况进展袁共享河道监控等模块袁便于两地河长实时掌握跨省河道综合环境状况遥 科学制定同河段联合河长的巡查频次袁 指定日期或错开巡河袁或联手巡查袁以提高河道问题排查效率遥 三是强化队伍协同深度袁 推进合作领域广度遥进一步深化合作交流袁通过组织开展相互考察学习袁探讨共同问题解决方案袁学习双方有效污染源头管控方法等遥 共同分享农村生活污水处理尧淤泥固化处置经验袁野污水零直排冶野美丽河湖冶创建工作先进经验遥 在治水工作资金安排尧人员配备方式上互相磋商研究袁加强两地治水骨干人员相互交流袁借助实地学习交流机会袁不断提高治水能力和治水效率遥3.以多元参与机制为保障袁确保治理方式多样遥 一是深化跨界水体协作机制遥 进一步完善数据共享和管理平台袁形成跨界水环境管理信息的共享共用遥 建立联保共治工作跟踪机制袁加强跟踪调度袁确保制度落实到位遥 二是强化企业污水治理科技支撑遥 进一步落实校地合作袁 依托第三方技术单位袁加强对工业污水的实时综合监控袁开发源头和过程控制新技术袁并探索区域水环境治理多行业尧多污染物协同共治技术和过程控制新技术遥 三是引导公众贡献公益力量遥 进一步强化政府宣传主体责任袁建立上下游生态绿色联合宣传机制袁加强交流沟通袁共享资源袁通过联合开展活动袁进一步提高公民参与流域治理的行动自觉遥 界河流域上下游共同建立公众参与平台袁比如通过专线电话尧微信公众号等多种方式畅通公民尧社会组织等参与流域治理渠道遥参考文献院1王干.流域环境管理制度研究M.武汉:华中理工大学出版社,2008.2汪伟全.地方政府竞争秩序的治理:基于消极竞争行为的研究M.上海人民出版社,2009.3夏宝龙.全面深化河长制把野五水共治冶进行到底J.中国水利,2017(2):8-9.4刘秀芬,黄祖照,李颖.广州市跨界区域水环境综合治理措施初探J.广东化工,2022(15):118-120.5王胜定.清溪河治理记.江苏吴江和浙江秀洲共建联合河长制N.人民日报,2019-01-09(10).6王祖强,刘磊.水资源环境治理的机理与路径研究要要要基于浙江省的经验分析J.上海经济研究,2016(4):54-61.渊作者单位院中共嘉兴市秀洲区委党校冤揖责任编辑院咸鸣霞铱社会治理58