县级医院PPP项目实施方案.pdf

报告编号：县人民医院分院建设 PPP 项目 县人民医院分院建设 PPP 项目 实 施 方 案 实 施 方 案 委托机构：咨询机构：委托机构：咨询机构：2018年 07 月2018年 07 月 苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 目录 目录 第一章 项目概况.5 1.1 项目背景.5 1.2 项目概况.5 1.3 项目建设的必要性说明.7 1.4 项目建设的可行性分析.8 1.5 项目产出说明.10 1.6 前期工作合规性说明和所处阶段、工期.11 1.7 项目公司股权情况.11 1.7.1 项目公司设立.11 1.7.2 项目公司股权结构.11 第二章 PPP 项目运作模式的选择和判定流程.12 2.1 PPP 模式种类.12 2.2 PPP 模式决策分析工具.12 2.3 本项目特点和适合的 PPP 模式.12 2.4 项目采用 PPP 模式的目标.13 2.5 项目采用 PPP 模式的意义.13 2.6 PPP 项目合作期限.14 第三章 风险分配基本框架.15 3.1 风险分配基本原则.15 3.2 社会投资人承担的风险.15 3.3 政府部门承担的风险.16 3.4 由政府部门和社会投资人共担的风险.16 3.5 本项目风险种类及分担机制.17 3.6 本项目风险种类及分担机制.18 第四章 交易结构设计.21 苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 4.1 交易结构包含的内容.21 4.2 项目投融资结构设计.21 4.2.1 项目资本金和项目公司注册资金.21 4.2.2 预测项目公司的融资成本.22 4.2.3 无形资产形成和转移.22 4.2.4 投融资结构图.23 4.3 项目回报机制.23 4.3.1 项目回报机制设定条件.23 4.3.2 项目回报方案.24 4.3.3 绩效考核.31 4.3.5 政府补贴的支付.35 4.4 相关配套安排.35 4.4.1 土地.35 4.5 退出机制.36 4.5.1 合作期满自动退出.36 4.5.2 股权转让退出.37 4.6 经济效益分析.37 4.6.1 利润表.37 4.6.2 现金流量表.38 4.6.3 财务评价.40 4.6.4 财务分析结论.40 4.6.5 综合评价.40 第五章 合同体系设计.41 5.1 项目合同及签约主体.41 5.2 股东协议及签约主体.44 5.3 项目公司董事会.44 5.4 其他合同.44 苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 第六章 监管架构设计.45 6.1 监管概述.45 6.2 本项目监管体系设计.45 6.3 授权关系.45 6.4 监管方式.45 6.4.1 履约管理.45 6.4.2 行政监管.46 6.4.3 公众监督.46 第七章 采购方式选择.47 7.1 政府采购的意义.47 7.2 采购政策依据.47 7.3 采购方式的确定.47 7.4 采购文件主要条款.47 7.4.1 投标人资格条件.47 7.4.2 招标采购流程.48 苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 5/49 第一章 项目概况 第一章 项目概况 1.1 项目背景 1.1 项目背景 苍溪县人民医院是综合性二级甲等医院，担负着苍溪县中心城区以及周边乡镇的医疗重任。医院位于陵江镇兴贤街 12 号，医疗环境拥挤，严重影响医疗秩序和医疗服务水平。并且随着经济社会的快速发展，广大人民群众物质、文化生活水平的不断提高，人们对医疗保健提出了更高的要求。另外，随着生态环境恶化，每年患病人数尤其是疑难杂症患者人数逐年增加，苍溪县人民医院作为一家服务于苍溪 80 万人口及周边地区的综合性二级甲等医院，目前的医疗条件满足不了人民群众看病就医的需要，更不能适应发展的需要，与其所肩负的责任存在着很大的差距。一些群众急需的住院病区没有住院病房，一些患者日益增多的病区供需矛盾突出，一些发展了的科室也无法按照学科发展和患者需求以专科化建设。根据国务院公立医院改革试点的指导意见，四川省将苍溪县人民医院列入全省 60个区域性县级公立医院建设规划中，广元市人民政府将苍溪县人民医院创建国家“三级乙等”综合医院列入市政府“十三五”发展规划，为切实解决县人民医院“发展不足、发展滞后”的问题，迫切需要县人民医院扩大规模，建设县人民医院的分院项目。项目的建设有利于提高广大人民群众的医疗卫生服务质量，优化医疗资源布局，并通过医疗、科研、产业、交流等产业的融合，有利于当地医疗卫生事业的发展，带动相关产业发展，扩大劳动就业。为了推进苍溪县医疗卫生事业的发展，完善城市功能，扩大优质医疗资源，为全县建设提供更高水准的医疗保健服务，根据市委、市政府及县委县政府的统一部署，确定提出了建设苍溪县人民医院分院项目。1.2 项目概况 1.2 项目概况 项目名称项目名称：苍溪县人民医院分院建设 PPP 项目 项目实施机构项目实施机构：苍溪县人民政府授权苍溪县卫生与计划生育局作为本项目的实施机构 政府方出资代表政府方出资代表：苍溪县人民政府授权苍溪县人民医院作为本项目政府方出资代表 项目模式项目模式：建设-运营-移交（BOT）项目期限项目期限：新建项目 20 年，其中建设期 3 年、运营期 17 年。回报机制回报机制：可行性缺口补助 项目所属行业项目所属行业：农林和社会事业领域-医疗卫生 苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 6/49 项目主要建设内容和规模：本项目建设地址位于苍溪县城陵江镇赵公坝，建设目标为三级综合性医院，建设规模为 1200 张床位；主要建设内容如下：1、建设用地 项目用地为不规则多边形，地势南低北高。背靠国道 202 线，北临嘉陵江 3 桥 500 米。规划总用地面积 60761m2（约合 91.2 亩）。本项目建设净用地 60800m2规划布局如下：(1)建筑用地：16645.75m2，占总面积 27.38%；(2)绿地用地：20275.27m2，占总面积 33.35%；(3)道路交通用地：15043.05m2，占总面积 24.74%；(4)广场用地：6330.90m2，占总面积 10.41%。(5)其他用地：2505.03m2，占总面积 4.12%。2、建筑面积 规划总建筑面积为 121595.13m2，其中地上建筑面积 91460.79 m2，地下建筑面积为 30134.34m2。3、建筑指标 建筑密度 27.38%，容积率 1.50，绿化率 35.35%。机动车停车位 724 个.4、项目总投资 估算总投资 55364.50 万元，不含融资资金的建设期利息，投资概算表以财政评审后预算为准。表 1-1 总投资估算表 表 1-1 总投资估算表 序号 项目和费用名称 估算金额（万元）建安工程 设备及工器具 其他费用 合计 一 第一部分 工程费用 38353.45 第一部分 工程费用 38353.45 7000.00 1193.81 45353.45 7000.00 1193.81 45353.45 1 建筑工程 36356.14 36356.14 0.00 1193.81 36356.14 0.00 1193.81 36356.14 2 2 总图工程 1997.31 1997.31 1997.31 1997.31 3 3 设备购置 7000.00 7000.00 7000.00 7000.00 二 第二部分 工程建设其他费用 第二部分 工程建设其他费用 5909.98 5909.98 5909.98 5909.98 1 建设单位管理费 453.53 453.53 2 建设工程监理费 767.07 767.07 3 勘察设计费 1239.17 1239.17 3.1 勘察费 498.89 498.89 3.2 设计费 740.28 740.28 苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 7/49 4 预算编制费 74.03 74.03 5 竣工图编制费 59.22 59.22 5 施工图审查费 48.12 48.12 6 工程招标费 80.32 80.32 7 建设项目前期工作咨询费 15.00 15.00 8 环境影响咨询服务费 15.00 15.00 9 场地准备费及临时设施费 453.53 453.53 10 工程保险费 272.12 272.12 11 水土保持 56.86 56.86 12 土地费 2376.00 2376.00 三 第三部分 预备费 4101.07 4101.07 三 第三部分 预备费 4101.07 4101.07 1 基本预备费 4101.07 4101.07 四 工程建设投资 38353.45 四 工程建设投资 38353.45 7000.00 11204.86 7000.00 11204.86 55364.50 55364.50 1.3 项目建设的必要性说明 1.3 项目建设的必要性说明 国家加大投入力度，加快公共卫生基础设施建设，不断提高疾病预防和医疗救治能力。加快建设疾病预防控制体系、医疗救治体系、突发公共卫生事件应急体系和卫生监督执法体系，提高公共卫生服务水平和应急处置能力。根据国务院公立医院改革试点的指导意见，四川省卫计委将苍溪县人民医院列入了全省 60 个区域性县级公立医院建设规划中，本项目的建设即是落实广元市人民政府“十三五”发展规划，也是苍溪县人民医院“创三乙”的必备条件。随着市场经济发展，医疗体制改革正在逐步进行，苍溪县人民医院要在今后医疗服务事业中继续发挥重要作用和占有一席之地，必须增强自身“造血功能”。兴建新院是医院加强基础设施建设，改善医疗环境的重大举措，将大大增强医院综合实力，大大提高医院综合竞争能力，特别是医院在通过强化内部管理，适应市场经济、技术力量与医疗设备配套有较好的基础的前提下，医院的各项工作将会进入一个更加完善的良性循环。健康是人最宝贵的财富之一，无论是自身的发展、自我价值的实现，还是社会发展的参与和社会发展成果的享有，都必须以身体健康为前提。而发展卫生事业正是人民健康的保障。只有卫生事业发展了，人们的身体健康才会有保障，才能投身经济建设之中。医院建设的发展始终与社会人口规模发展、与人口构成的变化密切相关，随着社会人口增多造成人均床位数及日门诊量的变化是医院从规模上发展的直接原因。社会医疗体制变化苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 8/49 对医院建设影响是不言而喻的，当患者有权利选择在什么医院看病，住什么样的病房时，医院之间的竞争就变得更加激烈。除医疗水平、服务和医院管理等本身因素外，医院内部的就医环境是不容忽视的因素。近两年来，苍溪县医疗就诊需求巨大，据统计，2014 年全县年住院病人 5 万余人次，年门（急）诊总人次超过 60 万。因此，苍溪县医疗用房和配套设备严重不足已明显影响当地医疗卫生事业的进一步发展。苍溪县人民医院分院建设项目得到了县委、县政府及相关部门的重视和支持，为改建工程创造了初始条件。医疗事业的发展，是城市发展的一个重要组成部分。新院的建设有利于城市品位的提高和医疗环境改善，以满足人民群众不同层次的医疗保健服务需要，该项目的建设可以说是一个德政工程、民心工程，将对苍溪县经济的发展和人民生活水平的提高起到积极的推动作用。苍溪县人民医院是全县唯一一所二级甲等综合性医院，承担着辖区 80 万余人口的医疗、防保、急救任务。近年来，医院党政领导认真践行“三个代表”重要思想，本着“亲民、爱民、为民”原则，努力改善人民群众的就医条件，加大了人才的培养和医疗设备的投入，医疗技术水平明显提高。随着苍溪县社会经济的迅速发展，人民群众生活水平的不断提高，卫生条件逐步改善，医疗水平亦相应提高，但由于基础设施较差，目前服务设施和服务能力不能满足人民群众的医疗需要，主要体现在门诊的诊室、诊位、候诊厅及走廊的各种设施均已不能满足病人就诊的需要，无法给病人提供一个安全、舒适、优美的就医环境。而业务用房的限制，使得医院的特色专科无法开展，已不能满足人民群众不断增长的医疗需求，是严重制约医院发展的瓶颈。因此，进一步加强苍溪县医院医疗基础设施建设，发挥大、中型医疗设备的功能，既能提高医院的诊疗水平和应急能力，又能兼顾突发公共卫生事件应急处理的双重需要，本项目的建设完善了苍溪县医院基本功能，满足人民群众看病就医的需求，保障人民身体健康，促进社会的和谐发展。1.4 项目建设的可行性分析 1.4 项目建设的可行性分析 1、符合产业政策 根据产业结构调整指导目录(2013 年修订本)中第一类“鼓励类”中第三十六项“教育、文化、卫生、体育服务业”中第 29 条“医疗卫生服务设施建设”，本项目属国家鼓励类项目。2、项目前期工作 项目前期工作完备，具备建设条件。3、区位条件优越 苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 9/49 项目用地范围内地势高差较小，视线开阔；用地范围内的用地目前均为建设用地。用地与城市道路相接，交通流畅便捷，在地理区位及周边环境等方面得天独厚，条件十分优越。规划用地范围内植被较好，环境较好。4、政府高度重视 近年来，苍溪县人民政府认真贯彻落实中央和省委省政府、市委市政府加快城乡一体化，统筹城乡发展，保障改善民生等决策和部署，按照科学发展观的要求，把医疗卫生基础设施建设摆到加快突出的位置，把当地居民就医条件改善建设作为大事来抓。广元市人民政府也将县人民医院创建国家“三级乙等”综合医院列入市政府“十三五”规划。5、建设条件有保障（1）工程建设对生产的影响 本工程的建设需利用机械设备，对周边建设项目的生产活动有一定影响。因此在建设过程中，需进行合理的施工交通组织，保持现状道路基本顺畅，减少不利影响。（2）建设资金 建设本工程出发点是以社会经济效益为主，直接经济效益为辅。通过医疗卫生设施建设，完善区块的基础设施，将产生经济效益和社会效益。资金来源为社会资本方资本金和融资资金。（3）建筑材料来源及供应情况 1）碎石、块石 城区附近有多处矿点，这些矿点的石子和块石质量好，强度高，可供浇筑混凝土构件使用。2）钢材 目前，钢材供应市场化，国内钢材虽然价格有所上涨，但供应并不紧张。本工程所需的主要钢材品种，数量及质量的要求均不难达到。3）水泥、石灰 可采取招标形式购买质优价廉的产品。4）木材 本工程使用的木材主要是模板，支撑材料等。这些木材品种均可在市场购得。（4）施工条件、水电供应等情况 工程所在位置在 58 月有雨季节，为确保施工质量，宜采用两班施工，缩短施工周期。本工程所在区域施工用水电均可得到保障。（5）建设经验 苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 10/49 苍溪县有多年市政建设和管理经验，通过一系列建设工程，培养了一批建设施工队伍、工程监理和管理人才，并积累了许多宝贵经验；机械化施工设备齐全，能够适应项目的建设要求，并可向外界引进先进技术和施工单位，以达到优质的工程建设目标。通过多方面的分析，结合该工程的实际情况，同时从社会效益和经济效益两方面说明本项目在技术上和经济上是完全可行的。1.5 项目产出说明 1.5 项目产出说明 本 PPP 项目产出应当以满足政府方需求为前提，投资成果达到既定标准、产出效益实现物有所值、目标控制符合绩效指标，具体如下：表1-2 项目主要技术指标 表1-2 项目主要技术指标 序号 序号 名称 名称 数量 数量 单位 单位 一 技术指标 1 规划用地面积 60761 m2 2 规划建筑面积 121595.13 m2 其中 地上建筑面积 91460.79 m2 m2 其中 门诊医技楼 31961.3 m2 住院综合楼 42725.52 m2 门诊大楼（业务楼）6161.78 m2 康复中心 7886.34 m2 食堂 1780.01 m2 氧气站 100 m2 岗亭 120 m2 污水处理控制室 80 m2 连廊 645.84 m2 地下建筑面积及层数 30134.34/1 层 m2 其中 医疗用房面积 6011.91 m2 非医疗用房面积 24122.43 m2 3 计容建筑面积 92595.87 m2 其中 地上计容面积 92595.87 m2 其中 门诊医技楼 31912.7 m2 住院综合楼 42710.52 m2 门诊大楼（业务楼）7386.41 m2 康复中心 7860.39 m2 食堂 1780.01 m2 氧气站 100 m2 岗亭 120 m2 污水处理控制室 80 m2 连廊 645.84 m2 地下计容面积 0 m2 4 基底面积 16645.75 m2 其中 计入建筑密度 16645.75 m2 其中 门诊医技楼 8515.68 m2 苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 11/49 住院综合楼 3602.52 m2 门诊大楼（业务楼）1224.63 m2 康复中心 1912.08 m2 食堂 875.56 m2 氧气站 100 m2 岗亭 120 m2 污水处理控制室 80 m2 连廊 215.28 m2 不计入建筑密度 0 m2 5 建筑密度 27.38%6 容积率 1.5 7 绿地面积 21491.65 m2 其中 地面绿化面积 20275.27 m2 屋顶绿化面积 1216.38 m2 8 绿地率 35.35%9 机动车停车数 724 个 其中 地上停车数 30 个 地下停车数 694 个 1.6 前期工作合规性说明和所处阶段、工期 1.6 前期工作合规性说明和所处阶段、工期 本项目已经完成工程可行性研究报告及可研批复，环评报告、土地批复、设计；目前正在进行财政评审荛。建设工期为 3 年。1.7 项目公司股权情况 1.7 项目公司股权情况 1.7.1 项目公司设立 1.7.1 项目公司设立 由县政府授权县卫生和计划生育局作为项目实施机构，负责完成本 PPP 项目的准备、采购、监管、移交和考核等工作；授权苍溪县人民医院作为政府出资人代表与社会资本共同出资设立项目公司，注册地在苍溪县，并在苍溪县缴纳税收，按期上报会计报表。项目公司负责本项目的投资、融资、咨询、建设、运营（维护）、移交等工作。1.7.2 项目公司股权结构 1.7.2 项目公司股权结构 本项目投资规模约 55364.50 万元，资本金占 25%，为 13481.12 万元。其中：政府方出资 692.06 万元，占股权 5%；社会资本方出资 13149.07 万元，占股权 95%。苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 12/49 第二章 PPP 项目运作模式的选择和判定流程 第二章 PPP 项目运作模式的选择和判定流程 2.1 PPP模式种类 2.1 PPP模式种类 根据社会资本参与程度与社会资本风险承担程度对 PPP 模式分类如下图：2.2 PPP模式决策分析工具 2.2 PPP模式决策分析工具 根据政府希望社会资本方在项目中承担的职能分配和风险分配使用决策树决策分析工具如下:PPP项目PPP项目既有项目既有项目引入资金引入资金可经营性可经营性改扩建改扩建引入管理引入管理引入资金引入资金期满移交期满移交TOTTOTROTROTO&MO&MBTL/DBMBTL/DBMBT+O&MBT+O&MDBMODBMODBFODBFOBOTBOT是是是是否否高高低低否否是是否否建设-移交-租赁建设-移交-租赁设计-建设-维护设计-建设-维护建设-移交建设-移交设计-建设-维护-运营设计-建设-维护-运营设计-建设-融资-运营设计-建设-融资-运营建设-运营-移交建设-运营-移交是是否否改造-运营-移交移交-运营-移交改造-运营-移交移交-运营-移交运营与管理运营与管理 2.3 本项目特点和适合的PPP模式 2.3 本项目特点和适合的PPP模式 本项目属于社会公共服务领域，属于国家财政部、发改委、教育部及四川省重点推荐适合采用 PPP 模式建设的范畴，符合相关法律政策。根据四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作项目模式的实施意苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 13/49 见（川府发201545 号）等文件精神，本项目是社会事业领域的医疗卫生公益性项目，属于政府应提供的公共实施范畴，项目从建设到运行维护的整个周期内，其所有权都应属于政府。为此，建议运作方式采用（建设-运营-移交）BOT 模式。本项目由政府授权县卫生与计划生育局作为项目实施机构，通过政府采购程序（政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知（财库2014215 号）选择能够满足产出说明的最为符合条件的社会资本方；在合作期限内，由社会资本方主导的项目公司负责项目的投资、融资、咨询、建设、运营（维护）及移交等工作；项目资产所有权属于政府，政府根据提供的运营维护服务内容和质量，支付服务费用；合同期满后，项目公司将项目资产及相关权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。由于本项目属于公立性医院，性质是非营利性，经营的目标是向社会提供基本的医疗服务，满足人民群众基本的医疗需求，社会效益是其活动的准则，医院盈利的分配，只能用于医院的发展或回报社会，在保持医院的事业性和公益性不变的前提下，政府授权项目公司一定的特许经营权，允许其特许经营医疗业务以外的运营管理，授权范围主要包括：对医院后勤和基础设施维护等进行运营；对医院进行运营保障服务，最后以双方合同为准。2.4 项目采用PPP模式的目标 2.4 项目采用PPP模式的目标 政府通过 PPP 运作模式，寻找具有技术、建设、运营和资本优势的社会资本，由社会资本与政府授权出资代表组建的 SPV 公司将拥有项目的特许经营权。2.5 项目采用PPP模式的意义 2.5 项目采用PPP模式的意义（1）推广运用政府和社会资本合作模式，是促进苍溪县经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放医疗项目，可以拓宽建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。（2）推广运用政府和社会资本合作模式，是加快苍溪县转变政府职能、提升政府治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将市政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。（3）推广运用政府和社会资本合作模式，有利于完善苍溪县财政投入和管理方式，提苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 14/49 高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。2.6 PPP项目合作期限 2.6 PPP项目合作期限 项目合作期限 20 年（含 3 年建设期）。政府支付期从项目整体竣工验收结束后一年开始。如项目提前建设完工，则提前进入运营期，合作期限不变；如项目延迟交工验收的合作期限顺延，造成的工期延误损失承担方式按谁过错谁承担的原则在 PPP 项目合同中具体约定。苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 15/49 第三章 风险分配基本框架 第三章 风险分配基本框架 3.1 风险分配基本原则 3.1 风险分配基本原则 为了在政府方和社会投资人之间合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，确保本项目顺利实施和实现物有所值，风险分配遵循的基本原则如下：1.承担风险的一方应该对该风险具有控制力；2.承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）；3.承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；4.由该方承担该风险最有效率；5.如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。本项目实施过程中，相关各方将复杂、难以控制的风险在各方之间进行合理分配，可以有效降低项目总体风险程度，确保项目成功实施。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，项目融资、建设、财务和运营维护等商业风险通常由社会资本承担；法律、政策和最低需求等风险通常由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。通过综合考量本项目中政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，根据上述原则，现提出如下风险分配基本框架。3.2 社会投资人承担的风险 3.2 社会投资人承担的风险 1、项目投资、建设和运营维护相关风险，例如项目设计不达标；建设成本超支、试运行不达标、技术未达到相应的经济指标等；工期延误，未按预定建设期限完工；技术风险以及移交资产不达标风险；运营风险服务质量不好维护成本过高等。应对此类风险时，需制定明确的建设标准，对建设过程中一些不好控制的投资进行量化，超过的部分要有明确安排。2、项目融资的风险，如融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可行性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。如选定中标者之后，政府与选中的社会投资人草签特许权协议，选中的社会投资人需凭草签的特许权经营协议在规定的融资期限内完成融资，特许经营协议方可正式生效。如果在给定的融资期内未能完成融资，将会被取消资格并没收其投标保证金。3、财务风险，包括资本结构不合理、财务管理不完善、服务价格风险分配设计不合理等；运营成本超支；此类风险的应对机制是组建有经验的运营团队，或选择专业队伍对项目设施的运营维护进行委托，约定运营商应承担的义务和违约责任，以便传递风险。苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 16/49 4、获得项目相关保险。大多数 PPP 项目合同会约定由项目公司承担购买和维持保险的相关义务，比如在建设期内购买工程一切险等。鉴于以上大多属于商业行为，社会投资人具有较丰富的商业经验，对此类风险的承担相对更为合理。项目的融资、设计和施工也是具有商业性质的，民营企业在项目融资技术和融资市场方面较政府更为熟悉和有经验，能更好地降低风险，社会投资人还可以利用自身经验来避免设计中的缺陷，全面审查施工过程中的各种施工方法，从而降低设计和施工过程中的各种风险，但政府在这方面就显得经验不足，因此这些风险由社会投资人来承担较为合理。此外，主要成本因素如电价、社会平均工资水平等在漫长的经营期内也面临着自然上涨的风险，而这些因素的价格上涨将直接导致成本上升，并影响投资人的投资回收期和项目的稳定运营，并影响项目的收益。建议通过发挥调价公式和一般补偿机制的作用加以应对。3.3 政府部门承担的风险 3.3 政府部门承担的风险 对于政治风险、法律变更和配套设施服务方面的风险，政府部门的控制力强于民营机构，应由政府部门提供担保。通常包括：1、土地获取风险。土地使用权获得困难，比如审批的时间成本超预期。2、项目决策、审批延误。此风险可能导致项目周期过长，增加项目前期成本。如初步设计批复、环境影响报告书批复、可行性研究报告批复、水土保持方案批复。3、法律变更及行业政策变化造成的风险。3.4 由政府部门和社会投资人共担的风险 3.4 由政府部门和社会投资人共担的风险 此类通常为不可抗力风险，即合同一方无法预见、控制、且经合理努力仍无法避免或克服的、导致其无法履行合同项下义务的情形，包括但不限于：台风、地震、洪水等自然灾害；战争、罢工、骚乱等社会异常现象；征收征用等政府行为；以及双方不能合理预见和控制的任何其他情形，如因国家和地方有关法律法规政策规定，对医院维护标准等要求提高导致企业必须投入改造费用或增加运行成本的情形。任意一方都没有能力承担该风险的后果，由任意一方承担都会减少其对风险控制的积极性；各方均没有控制能力，所以通常由各利益相关方通过设计有关机制，如调价、可变特许期、缓冲基金等共同共担。此类风险下，按照入股比例由双方共同承担。苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 17/49 3.5 本项目风险种类及分担机制 3.5 本项目风险种类及分担机制 为了更进一步的将各种风险识别出来，并逐一进行合理的分配，我们将 PPP 项目建设运维中可能遇到的风险分为政治风险、建设风险、运营风险、法律风险、收益风险、宏观经济风险、其它风险七大类。每大类风险中有分为若干类子风险。下表列出了目前已知的大部分风险及其在政府与社会资本之间的分担。表 3-1 风险分配表 表 3-1 风险分配表 风险类别 政府承担 共同承担 社会资本承担 政治风险 经营权收回/违背 政治反对 宏观经济变化 征用或公有化 法律变更 审批获得或延误 行业规定变化 建设风险 融资工具可及性 安全风险 环境风险 设计不当 分包商违约 工程质量 劳资或设备的获取 劳工争端/罢工 土地使用 效率低/材料浪费 建造成本超支 完工风险 融资成本高 技术不过关 考古文物保护 地质条件 场地可及性/准备 工程或运营变更 基础设施（道路、电力、自来水、燃气、通讯等）服务提供 运营成本超支 苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 18/49 运营风险 运营商违约 服务质量不好 维护成本高 维修过于頻繁 项目维护状况 移交后项目状况 法律风险 合同文件冲突 第三方延误/违约 设施所有权 回报风险 回报不足 材料费上涨 收费或税收变更 市场需求变化 市场竞争 宏观经济风险 通货膨胀 利率变化 外汇风险 不可抗力 剩余风险 其他风险 天气或环境恶劣 3.6 本项目风险种类及分担机制 3.6 本项目风险种类及分担机制 通过对 PPP 项目风险种类的分析，结合本项目类型和具体特点，我们筛选出本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。在PPP 项目合同中需具体明确项目风险的分配，使政府和社会资本合理分配项目风险。项目设计、建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担；项目征地拆迁、法律、政策等风险由政府承担；项目审批手续办理、不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。本项目具体风险分配见下表：苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 19/49 表 3-2 风险分配机制一览表 表 3-2 风险分配机制一览表 风险分类 风险表现形式 风险管理方法 风险承担者 对 应 法律协议 环境风险 公共政策及法律 有关医疗项目的监管政策（譬如国家或 地 方 明 确 的 特许 权 制 度规 定 出台），涉及医院的土地、环保标准、养护、绿化标准、产出标准等方面的法律法规的不利变化（行业规定变化），审批获得或延误。规定明确的补偿机制或协商谈判原则与机制 政府/社会资本 PPP项目合同 由于城市规划等相关规划调整导致成本大幅度提升。由政府方承担。政府应做好项目开工前的充分规划论证，避免大的调整。在合同中约定误工补偿机制及按审计结果结算。政府 PPP项目合同/工 程 施工合同 对项目标准等方面的要求提高，导致社会资本必须投入改造费用或增加运行成本。此类风险应由双方共同承担。一次投入或运行费用增加在一定范围内由社会资本承担，超出一定范围后政府方承担。政府/社会资本 PPP项目合同/工 程 施工合同 对社会资本税收等方面的法律变更，导致社会资本实际收入减少。由政府方承担。政府 PPP项目合同 政治反对 项目受到当地群众或社会团体的反对，造成项目延误或下马。规定明确的延误或下马补偿机制或协商谈判原则与机制 政府 PPP项目合同 国有化风险 国家决定在经营期届满前收回经营权，实行国有化 约定国家收回经营权时的补偿机制，及投资人救济方法 政府 PPP项目合同 通货膨胀风险 包括电力、工资及包括电力、工资及管理费用、材料等在内的综合物价费用的上涨 合同中约定调价公式或机制 社会资本 服 务 协议 金融风险 利率变化，汇率变化 签订固定利率贷款合同，购买远期汇率产品。社会资本 贷 款 协议 宏观经济变化 世界或国家经济形式不景气，造成建设或经营困难 与商业保险公司磋商，是否能进行营运目标兜底保险。合同中明确双方承担的保费比例。社会资本 保 险 合同 不可抗拒的自然风险 地震、台风、冰雹等造成项目停运或影响项目运转效率 购买财产一切险、机器停运险等商业保险。合同中明确双方承担的保费比例。政府/社会资本 保 险 合同 政府对项目实施没收、充公等。政府应尽量减少此类事件发生。合同中明确补偿机制。政府 PPP项目合同 核心风险 政府支付风险 无法按时支付相关费用 明确政府收费来源和支出专向特征；政府 服 务 协议 建立特别账户；按月付费、按年结算。明确为按时支付的违约责任。融资风险 无法按计划的利息成本、进度和金额完成项目融资 提前接触银行等融资机构，尽早开始项目评估，政府可要求招标采购时提供附条件的融资协议。社会资本 贷 款 合同 运营风险(1)由于运营技术管理不达标；严格运营管理，加强人员培训；社会资本 服 务 协议(2)机器维养无法达标，导致设备加速损耗，提前进入重置期。定期（3 月/6 月）实施资产完备性检查；投保商业保险检测、计量风险 项目运营风险和成本超支风险 实际运营成本高于社会资本预期成本。社会资本承担。社会资本 PPP项目合同 由于社会资本的管理问题造成项目运营成本超支。由社会资本承担。社会资本应通过加强管理提高效率以降低这类风险。社会资本 PPP项目合同 由于项目人员工资、通货膨胀等主要成本因素价格上涨导致成本超支。除 PPP 项目合同约定的调价机制外的运营及成本超支风险由社会资本承担。社会资本 PPP项目合同 苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 20/49 建设风险 土地使用（拆迁）未按时完成拆迁导致延迟开工，政府应承担延迟补偿，并予以顺延建设和运营期限。政府 PPP项目合同 设计质量和工程量变更 1、由于政府原因导致的工程量变更。政府方认为需要对项目建设进行变动，应书面通知社会资本。导致工程量增加或减少的，工程量由社会资本提出，经监理工程师初审，报经政府审核通过后，由社会资本负责实施，相应的增加或减少项目总投资。导致的工期延长，政府应予以顺延建设和运营期限。2、由于社会资本原因导致的变更，费用由社会资本承担，导致的工期延长，政府可视情况要求违约补偿，但仍应予以顺延建设和运营期限。3、设计质量原因导致的设计变更，费用由社会资本承担，导致的工期延长，政府可视情况要求违约补偿，但仍应予以顺延建设和运营期限。社会资本可将此风险转移给设计公司。政府/社会资本 设 计 合同/PPP项 目 合同 安全风险 施工过程中的安全风险 社会资本 工 程 建设合同 完工延误风险 政府造成延误由政府承担；社会资本造成延误由社会资本承担；不可抗力延误通过保险规避风险，保险费用双方共同承担，合同中约定保险费用支付比例。共同承担 工 程 建设 合 同/PPP 项目合同 建设成本超支风险 在政府调整机制外的风险由社会资本承担。社会资本 工程 建 设合同 建设质量风险 社会资本承担。社会资本 工 程 建设 合 同/PPP 项目合同 考古文物保护 必须严格执行文物保护的相关法律法规，出现文物，政府承担因此而发生的全部费用，并承担工期延误补偿，予以顺延建设和运营期限。如因不遵守文物保护条例造成的损失和法律责任由社会资本承担 政府/社会资本 工 程 建设 合 同/PPP 项目合同 苍溪县人民医院分院建设项目 瑞和安惠 实施方案 21/49 第四章 交易结构设计 第四章 交易结构设计 4.1 交易结构包含的内容 4.1 交易结构包含的内容 按照财政部的文件要求，交易结构主要包括投融资结构（和融资机构的交易）、回报机制结构（与服务消费者的交易）、相关配套安排结构（与服务生产的供应商的交易）、绩效考核措施。4.2 项目投融资结构设计 4.2 项目投融资结构设计 资金筹措方式：中标社会资本自有资金、政府授权出资代表出资、银行、基金或其它金融机构等债务性资金。该项目总投资约 55364.50 万元，社会资本方的采购以财政评审预算为准，最终金额以竣工验收后审计金额为准，采用 BOT(建设-运营-移交)模式，合作期限为 20 年（其中建设期3