基于信息数字化的“多规合一”信息平台建设与应用——以武汉市为例.doc

基于信息数字化的“多规合一”信息平台建设与应用
——以武汉市为例
摘要：以武汉市“多规合一”信息平台为例，重点探讨系统的总体设计思路、平台建设及系统应用。该信息平台以数字城市、智慧城市建设成果为基础，通过发改、规划、国土、住建、交通、环保、水务等30多个部门，12个行业的信息资源进行整合，以数据服务的方式与区内各部门业务系统之间实现同步数据交换，解决众多规划缺乏衔接、彼此交叉、内容冲突等问题，达到提高行政审批速度、辅助项目选址、保护生态环境、集约节约用地和推进城乡可持续发展等目的。
关键词：信息平台；多规合一；
规划信息化是“信息化”在城乡规划领域的具体体现，随着规划信息化建设的不断深入，规划信息化建设将朝着城乡规划管理信息化流程化方向发展[1]。规划信息化走过了两代规划管理信息系统，目前，全国正迎来第三次信息平台变革——“多规合一”信息平台。
据统计，我国经法律授权编制的规划至少有83种，“十五”期间，国务院有关部门编制审定了156个行业规划，省、地（市）、县级地方政府编制了7300多个各类地方性规划。当前国内的空间规划体系存在着城乡规划与经济社会发展规划、土地利用总体规划、环保规划等之间缺乏有效衔接的弊端，以及用地布局的目标、指标、坐标、限标“四标”关系的不协调，虽然国内各类规划管理部门相继建立了自身的管理信息系统，但大多以本部门的业务数据为主，整合的数据资源仍相当有限，单一部门规划数据信息平台无法真正做到多类规划的协调管理[2]。
针对以上问题，德国在20 世纪初最早开展，发展至今已有德国、英国、以色列、荷兰、日本、法国、丹麦、新加坡、韩国等众多国家形成各自的国家级空间规划[3]。我国国务院颁布实施的《全国主体功能区规划》明确提出，“要求协调国家经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等各类规划的关系，建设多规合一信息平台”
1 背景
2013年12月的中央城镇化工作会议中指出“建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、规定城市生态红线，探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”。”《国家新型城镇化规划(2014—2020)》则明确指出城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划与土地利用规划等的“多规合一”[4]。
随后便开展了市县“多规合一”试点工作，选取了全国28个市县开展“多规合一”试点工作，要求“探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态保护环境规划等规划“多规合一”的具体思路，研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案，形成一个市县一本规划、一张蓝图。同时，探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。”2017年1月的《省级空间规划试点方案》中强调要形成一套规划成果、研究一套技术规程、设计一个信息平台、提出一套改革建议。
武汉市规划局成立于1978年，武汉市国土局成立于1986年，1988年起两局合署办公。除2007-2009年因机构调整职能短暂分离外，长期以来武汉市规划和国土资源管理职能合一，为城乡规划和土地利用规划“两规合一”提供了良好的条件[5]。在此基础上，武汉逐步形成了以城市总体规划和土地利用总体规划为基础，与其他部门和行业规划“多规合一”的规划编制管理体系，有效指导了城市快速发展。
90年代初城市总体规划与国民经济社会发展九五计划的同步编制，无意中促成了规划部门与计划部门“三规合一”的初步探索。与此同时，武汉市国土规划局开展了国土规划数据整合建库，数字武汉空间数据基础设施，国土规划综合信息平台，国土规划综合一张图系统，三维数字地图系统，数字武汉地理空间框架，智慧武汉时空信息云平台等一系列规划信息化工作。
2 总体思路
2.1 试点目标及主要任务
试点目标：“设计一个信息平台”——研究提出基于2000国家大地理坐标系的规划基础数据转换办法，以及有利于数字化管控和项目审批核准并联运行的规划信息管理平台设计方案。
主要任务：搭建信息平台。整合各部门现有空间管控信息管理平台，搭建基础数据、目标指标、空间坐标、技术规范统一衔接共享的空间规划信息管理平台，为规划编制提供辅助决策支撑，对规划实施进行数字化监测评估，实现各类投资项目和设计军事设施建设项目空间管控部门并联审批核准，提高行政审批效率。
2.2 建设目标及内容
建设目标：统筹协调城乡规划、土地利用总体规划、环境功能区划、国民经济和社会发展规划、主体功能区规划等，消除各类规划之间矛盾，促进多规有机融合，形成统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系。以“数字城市”建设成果为基础，通过空间化、智能化、信息化的技术手段，建立“多规合一”数据库，开发技术先进，功能完善的“多规合一”信息联动平台。
为加快推荐新型城镇化，有效统筹城乡空间资源配置，提升政府空间管控效能，实现国土空间集约、高效、科学利用，保障城乡社会、经济、环境协调可持续发展提供有力支撑。“多规合一”信息联动平台，建立多部门协同管理信息系统，设立“多规合一数据中心”，滚动更新并维护信息联动平台的数据信息，为“多规合一”工作的持续开展提供可靠的技术支撑和技术服务。
建设内容：包含建立“多规合一”数据中心、建立“多规合一”信息平台和建立数据更新及平台应用机制三个方面。
2.3 解决问题
针对各类空间规划规划主体、技术标准、规划期限、空间参考不统一，众多规划缺乏衔接、彼此交叉、内容冲突等问题，信息平台可自动识别和提取多规差异，消除多规的差异和矛盾，并实现数据的持续更新。
众所周知，建设项目从选址到落地再到验收，需要很长的周期，不同部门在行政审批中规划依据不一，互为前置，流程复杂，结论分歧，缺乏科学有效的协调机制，审批效率有待进一步提高。“多规合一”信息平台实现了多部门信息的联动、共享以及协同办公，减少审批流程、提高审批效率，也是建设项目全生命周期的信息平台。
建设项目选址亟需权威统一的规划依据，建设项目侵占生态用地时有发生，同时缺少有效的用地效能和规划实施评价手段，城市发展的生态成本和经济成本过高。“多规合一”信息平台可以辅助领导指挥决策如辅助招商引资、项目选址落地、开展规划实施评价。
3 建设及应用
3.1 总体架构
整个系统架构由４个层次构成：即基础数据服务层、数据服务层、平台服务层和应用服务层。其中，基础数据服务层包含基础硬件、基础软件和虚拟资源；数据服务层包含基础数据、核心数据和其他数据；平台服务层：业务协同、指挥决策、维护管理平台；应用服务层：省委、省政府、发改委、国土局、规划局、环保局等。

图1.武汉市“多规合一”信息平台总体架构示意图
3.2 数据中心
以数字城市、智慧城市建设成果为基础，通过发改、规划、国土、住建、交通、环保、水务等30多个部门，12个行业的信息资源进行整合，统一各类数据的时间基准和空间参考，最终形成集成基础地理数据、多规合一成果、“多规合一”数据中心、专项规划数据、行政审批数据等1000多类，1800多层的多规合一数据中心，为全市的多规合一工作的开展奠定基础。
数据中心的数据标准体系建设，为了实现“一张蓝图”管理，武汉市理顺多规合一关系，明确以城乡规划为核心，将涉及用地的各行业部门规划落实到控规中，再与土地规划相衔接的思路，实现了“多规”向“城规”的转化，再由“两规”向“一张蓝图”的转变。

图2.“多规”向“一张蓝图”转变示意图
制定了《武汉市城乡规划与土地利用规划用地分类对接指南》、《武汉市多规融合数据库建设技术标准》等多项技术标准，有效指导了融合工作的进行。
3.3 信息平台及机制建设
业务协同：面向全市发改、国土、规划等业务办理人员的工作平台，用于项目联审，协调矛盾。
指挥决策：主要面向各级领导，提供全市多规成果的展示、各类规划冲突情况统计、重点项目审批进度查看等功能，方便领导把握全局，更好的为指挥决策提供及时、便捷、安全的技术支撑。
规划编制：主要辅助规划编制人员工作。
机制建设：形成一套协调机制、形成一套管理机制、构建一套信息反馈机制。
3.4 平台应用
3.4.1 行政审批提速
实现规划管理依据的统一，解决“多头规划”和“规划打架”问题。依据“一张图”开展工作，成为标准化管理、精细化管理的有效手段。结合行政审批流程建设，规划审批工作环节得到有效精简，13项审批事项所需时间压缩了20%以上。
3.4.2 辅助项目选址
以各类规划和“多规合一”编制为依据，通过整理全市人口、经济、土地估价信息，针对居住、商业和工业选址建立选址评价模型，综合考量各类底线、环境保护、功能区划、用地效能等因素，辅助项目选址和政府决策，促进招商引资和项目落地。
3.4.3 生态环境保护
《武汉都市发展区基本生态控制线规划》划定了基本生态控制线、生态底线“两线”，基本形成集中发展区、生态发展区、生态底线区“三区”。规划在都市发展区（3261平方公里）内划定了基本生态控制线1814平方公里，其中生态底线区1566平方公里。

图3.“两线三区”模式示意图
3.4.4 集约节约用地
将建设项目用地信息与税收信息、经济信息进行关联，分析用地强度与经济产出的比例，量化土地使用与经济产出、税收贡献、环境保护、生态文明等社会发展指标的联系，为土地集约节约利用和规划实施评价提供支撑。
3.4.5 城乡可持续发展
依托政务专网，为各委办局实时提供多规合一成果信息，满足政府各部门对规划信息的需求，实现数据资源共建、共享、共用，为城市各行业规划提供支撑。实时提供最新的控制性详细规划等法定规划，方便市民了解各地块的用地规划情况、规划道路、以及城市发展情况等。

图4.武汉市“多规合一”信息平台规划一张图
4 认识和体会
4.1 规划引领，划线控制
按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，科学制定“多规合一”工作方案，划定生态保护红线、基本农田和建设用地增长边界等控制线，将各项规划落实到“多规合一”工作中。
4.2 近远结合，重在近期
近期重点实现主体功能区划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境功能区划等规划的融合，逐步实现“多规合一”框架体系。远期逐步打破体制性障碍，建立长效协调机制，引导城乡空间可持续发展。
4.3 上下联动，部门协同
建议由市政府统筹指导，建立健全由发改、规划、国土、环保、林业、经济和信息化等各部门的有效衔接，强化各行业部门规划的统筹协调。
4.4 面向管理，共同实施
按照“一张蓝图干到底”的总体要求，充分考虑规划的可实施性和可操作性，构建全市统一的空间信息平台，强化各部门的数据共享、交换和更新，确保“多规合一”规划有序实施。
参考文献：
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