行政机关负责人出庭应诉制度的现状及完善研究.pdf

第3 4 卷第1期2024年3月信阳农林学院学报Journal of Xinyang Agriculture and Forestry UniversityVol.34 No.1Mar.2024行政机关负责人出庭应诉制度的现状及完善研究李晓虹（中南大学法学院，湖南长沙4 10 0 8 3）摘要：行政机关负责人出庭应诉作为一项具有中国特色的制度，自产生以来在维护司法权威、解决行政争议和推进法治政府建设方面具有重要作用。但通过搜集整理各地的规范性文件并进行分析之后，可以发现该制度在司法实践中，存在行政机关负责人应当出庭应诉的案件范围划分模糊，现有规范对负责人不出庭应诉的责任制约性弱，出庭负责人级别不统一以及各地普遍追求高应诉率的问题，需要通过完善出庭应诉范围、统一出庭应诉负责人级别、强化行政机关负责人出庭应诉的考核监督、增强负责人的应诉能力等方式进一步规范具体的实践做法，最后还应当改变单一追求行政机关负责人出庭应诉率的做法，正确引导新闻媒体作正面宣传，以此激发该项制度所蕴含的功能，推进行政审判的进步。关键词：行政机关负责人；出庭应诉；负责人范围；考核监督中图分类号：D925.3行政机关负责人出庭应诉制度也被称为“民告官”制度，该制度作为一种自下而上的司法制度创新，随着社会经济文化发展、法治进程的推进而产生，是行政诉讼法史上最具有中国特色的制度之一。行政机关负责人出庭应诉可以溯源至被誉为“新中国行政诉讼第一案”的19 8 8 年“包郑照诉苍南县人民政府强制拆除案”，被告时任县长黄德全出席庭审。从此该制度在全国各地均有不同程度的实践展开，2 0 14 年国家在修订行政诉讼法的过程中，于第三条第三款对该制度作出规定，2 0 2 0 年国家出台专门的司法解释对其进行更进一步的细化规定。立法上对于该制度的规定不断细化，但立法本身的滞后性决定了再细化的法律规定也不可能全面回应实践的需求。因此，需要不断审视行政机关负责人出庭应诉制度的现有立法规定与各地实践中的差距，找出问题，分析成因，为完善该制度提出可行性建议，进一步完善国家治理体系，提升治理能力现代化。1行政机关负责人出庭应诉制度概述行政机关负责人出庭应诉制度是一项从民间实践发展为国家支持最终被法律正式确立的制度，该制度的诞生蕴含着基层法院和人民政府的智慧，同时也是对几千年来“官本位”思想的挑战，这一制度的诞生和发展对于行政相对人维护自身合法权益，监督行政机关依法行政以及提高法院作为第三方解决行政争议的能力具有重要意义。1.1行政机关负责人出庭应诉的内涵行政机关负责人出庭应诉，是指行政相对人以行政机关为被告向法院提起行政诉讼，被告行政机关负责人出庭参与诉讼活动，化解行政纠纷的一种行为。“出庭应诉”代表两个层面的含义：一是“出庭”，即作为被告的行政机关负责人要到达法庭审理现场，可以视为形式要求；二是“应诉”，要求负责人在法庭审理过程中作出积极行为，并且这些行为要有助于行政纠纷的化解，是实质要求1。二者存在先后递进关系，出庭要求适格的行政机关负责人要出现，应诉要求该行政机关负责人要有所作为。1.2行政机关负责人出庭应诉制度的法律规定发展脉络该制度首次在国家层面由法律作出规定，是在2 0 14 年修改的行政诉讼法中，此次修改后的法律在第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出收稿日期：2 0 2 3-10 一2 3作者简介：李晓虹（19 9 8 一），女，云南楚雄人，硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。文献标识码：A文章编号：2 0 9 5-8 9 7 8(2 0 2 4)0 1-0 0 2 5-0 725第3 4 卷第1 期庭。”随后为了更加全面细致地规范行政机关负责人出庭应诉制度，最高人民法院根据中华人民共和国行政诉讼法等法律规定，结合行政审判工作实践，制定了最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定（以下简称若干规定）并于2 0 2 0 年7 月发布实施，对行政机关负责人出庭应诉制度的一些问题作出了更加明确的规定。1.3行政机关负责人出庭应诉制度的实践意义一是维护司法权威。在行政诉讼庭审过程中，出庭应诉的行政机关负责人代表的是被告行政机关，与作为原告的行政相对人处于同一地位，共同接受法官对案件事实的询问，回答相对人的质疑，显现出行政机关与法院之间相互独立，互不干涉。二是可以实质化解行政争议。行政机关负责人通过亲自出庭了解案件细节，能够探知行政争议的全貌，明晰本行政机关在作出行政行为过程中与相对人发生纠纷的症结所在，使影响不仅局限于当下的案件，还能辐射到本行政机关之后的行政活动中 2 。三是能够推动法治政府建设。进一步提高治理体系和治理能力现代化。通过仪式感极强的行政机关负责人出庭应诉，能够使平时难以系统接触到司法运行细节的负责人们亲身感受“普法教育”，让其能加深对“超越职权”“比例原则”和“正当程序”等概念的含义，提升法治素养，从而从行政首长层面出发进一步提高法治国家治理体系和治理能力现代化。2行政机关负责人出庭应诉制度现状分析2014年新修改的行政诉讼法首次明确了“行政机关负责人应当出庭应诉”，这个时间节点意味着行政机关负责人出庭应诉制度获得法律的认可，由一项民间自发实践产生的制度转变为一项国家性的制度。2020年7 月最高人民法院发布实施若干规定，对行政诉讼法中第三条第三款的规定作出了详细解释，对被诉行政机关负责人的范围、人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉的范围、行政机关负责人出庭应当履行的义务、行政机关负责人不能出庭的情形、法院在面对行政机关不出庭应诉时可以提出司法建议的情形及通报等作出了比较系统的规定。从一个条文到一个司法解释，体现了国家面对该制度在实践中所出现的问题的积极回应态度，国家层面的立法往往是地方立法的风向标。笔者在北大法宝法律数据库进行规范性文件的整理，以2 0 1 4 年1 1 月（行政诉讼法修改）和2 0 2 0 年7 月（若干规定出台）作为两个时间节点，分别以“行政机关负责人出庭应诉”作为标题和全文内容检索，将2 0 1 4 年1 1 月至2 0 2 0 年7 月之间的地方文件作为样本1 进行研究，样本1 共5 1 个地方文件，将2 0 2 0 年7 月至今的地方规范性文件作为样本2 进行研究，样本2 共3 0 个地方文件。通过比较整理，分析地方层面的文件内容在文本规定方面存在的问题。2.1立法规定不够清晰2.1.1出庭案件的范围划分模糊行政诉讼法在2 0 1 4 年修订时只规定了“行政机关负责人应当出庭应诉”，并没有对行政机关负责人出庭应诉的范围作出详细规定，直到2 0 2 0 年若干规定第四条对范围进行了限定。在样本1 所处的时间范围内，由于国家层面没有具体规定，所以此时的地方层面文件对于行政机关负责人出庭应诉的范围的规定呈现多样化的特点，主要包括以下几种类型：（1)涉及公共利益、本辖区内有重大影响、社会关注度高或可能引发群体性事件的案件，共2 0 份文件，占比3 9%；（2）涉及行政赔偿数额较大的案件，共1 8 份文件，占比3 5%；（3 涉及重大行政处罚（如罚款数额较大、吊销营业执照责令停产停业等）的案件，共7 份文件，占比1 4%；（4)本行政机关上诉或申请再审的案件，共1 0 份文件，占比1 9%；（5)本级或上级行政机关要求被诉行政机关负责人出庭应诉的案件，共1 8 件，占比3 5%；（6）人民法院建议（或通知）行政机关负责人出庭应诉的案件，共1 1 件，占比2 2%；（7)本行政机关本年度的第一件一审行政诉讼案件，共1 0件，占比1 9%；（8)对行政机关负责人一年内出庭应诉的案件数量或出庭比率进行了规定，共6 件，占比12%。除此之外有的规范还规定了审理涉外或涉港澳台的行政案件、同级人大常委会组织人大代表或同级政协常委会组织政协委员到庭旁听的行政诉讼案件时，行政机关负责人应当出庭应诉。最高人民法院在2 0 2 0 年7 月出台了若干规定，第四条第一款规定“对于涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件，人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉”。第二款以列举的形式规定了人民法院可以通知行政机关负责人出庭应诉的情形。若干规定的出台弥补了之前由于缺乏国家层面的规定而导致的出庭情形的混乱，样本2 包含的规范中，对于出庭应诉的情形，一类规范完全照搬若干规定的条文表述，一类规范则是对“重大人身、财产权益”进行“扩充解释十其他情形”的形式。综观样本2 的全部规范，发现存在以下较为特殊的情形：(1)最26信阳农林学院学报2024年3 月李晓虹：行政机关负责人出庭应诉制度的现状及完善研究高人民法院提审的案件，共8 份文件，占比2 7%；（2)对行政规范性文件需要一并进行审查的，有2 份文件，占比0.7%；（3)本级政府或者上级主管部门要求被诉行政机关负责人出庭应诉的案件，共1 8 份文件，占比60%。对于该种类的表述，一部分规范是为了对应若干规定中“被诉行政机关的上级机关规范性文件要求行政机关负责人出庭应诉的”的规定，提到了要求有上级机关规范性文件的存在，有1 4 份规范则直接去掉了“上级规范性文件”的规定。在样本1 中，对于不能出庭应诉的情形，只有1 1 份规范作出了规定，其余的4 0 份规范中没有规定，文件制定者的意图似乎是只要对出庭应诉的情形作出规定即可，无需再规定不能出庭应诉的情形。在样本2 中，有2 2 份规范重复了若干规定的内容，有4 份文件对不能出庭应诉的情形中规定了“行政复议机关以不符合行政复议受理条件为由作出行政复议决定的行政诉讼案件，行政机关负责人可以不出庭应诉”，这是对复议机关作为共同被告的排除。由上述样本整理的类型可知，各地的规范性文件对行政机关负责人出庭应诉规定了多种情形，但不难发现存在以下问题：首先是部分规定明显超出了司法解释内容的范围。如部分地方规范性文件规定年度第一起行政案件负责人应当出庭，这样的规定应当是想起到一种宣传作用，缺乏实质上的意义；再如有的规定要求法院、政府或上级机关要求负责人出庭时，负责人应当出庭，实际上若干规定中只规定了法院建议出庭的情形，但对于上级机关或同级政府部门建议，甚至是人大代表和政协委员旁听的情形，行政机关负责人必须出庭的科学性有待商榷。其次是群体性案件的识别。有的规范性文件规定1 0 人以上案件，有的地方规定20人以上案件；还有关于行政赔偿案件，有的规定涉及行政赔偿数额较大，或者直接规定行政赔偿数额三十万元以上、五十万元以上及一百万元以上的案件行政机关负责人应当出庭，这些数额究竞是如何区分的以及区分是否具有意义同样有待商。2.1.2现有规范对负责人不出庭应诉的责任制约性弱对于督促行政机关负责人出庭应诉的措施，样本1和样本2 的规定并无太大差别，概括起来可以划分为三种类型：一是通报制度，要求法院将行政机关出庭应诉情况进行统计分析并向同级和（或）上一级政府通报；二是将行政机关负责人出庭应诉工作纳入年度法治政府建设考核范围；三是要求人民法院面对不履行出庭应诉义务的行政机关，可以向监察机关或上一级行政机关提出司法建议，并且还规定了因不出庭应诉义务造成严重后果的行政机关负责人应被问责、接受行政处分，承担行政责任或刑事责任。针对行政机关负责人不履行出庭应诉义务的责任类型中，通报和司法建议二者并不具有强制性，这类警示措施难以发挥规制作用。将行政机关负责人出庭应诉的情况向同级（或上级）人民政府通报，通报之后或许行政机关负责人会在行政系统内部受到一些负面评价，但通报并不会直接对其职位或者其他方面产生不利影响，并且一般公众无从得知内部通报的内容，行政诉讼的原告自然也不知道为何负责人不出庭却没有任何影响，这样的制约措施极有可能进一步降低该制度在民众心中的期待。对于司法建议而言，由于其本身并不具有强制性，所以接收到司法建议的行政机关不需要给出任何反馈，也不需要为行政机关负责人不出庭应诉承担任何法律上的不利后果。所以，这两种措施并没有在实质上追究负责人拒不出庭应诉的责任。将行政机关负责人出庭应诉的情况“纳入依法行政或法治建设考核指标体系”这一类处置措施虽然被规定在了各地的规范性文件中，但实践中具体的操作还要依赖于相关考核指标体系的制定和完善，例如，出庭应诉情况具体包含哪些内容？只要负责人出现在被告席上就算出庭抑或还需要参与答辩？参与答辩时究竟是发表自已的意见还是按照发言稿演讲？如何辨别又如何根据这些表现进行评价？不同的出庭表现在法治建设考核中占比如何？如何评估出庭应诉质量？按次数评估还是按出庭表现评估等等一系列问题，这样的规定很难不怀疑其落地实施的有效性。行政机关负责人未履行出庭应诉义务的追责措施应该是一套具有实质惩戒性质的工作机制，这样才能形成对行政机关负责人出庭应诉的外在监督和促进动力，而不是规定宽泛且缺乏有效的处罚后果，如果约束不严，则会连带导致该项制度最终走向虚置的结局。2.2实践层面效果不佳2.2.1出庭负责人级别不统一以湖南省为例，2 0 2 3 年8 月1 日湖南高院联合省司法厅发布2 0 2 2 年湖南省行政机关负责人出庭应诉有关情况并发布5 个典型案例，宣布2 0 2 2 年湖南省全省经人民法院通知出庭的行政机关负责人出庭应诉率提升至9 6.5%3。在发布的5 个典型案例中，行政机关出庭应诉的代表分别是:27:第3 4 卷第1 期武陵区区长（房屋征收补偿、行政复议及规范性文件审查案）、慈利县分管副县长（行政协议案）、会同县县长和高椅乡乡长（林权处理决定及行政复议案）、新田县分管常务副县长（房屋征收补偿及行政复议案）、湘潭市人民政府副秘书长和岳塘区人民政府副区长（行政补偿案）。从典型案例中可以看出，并非所有的案件中都有正职机关负责人出庭应诉，更多的还是副县长、副秘书长和副区长作为代表出庭应诉，实际上与行政相对人产生直接利害关系的如住建局、国土局等行政机关的负责人则更多的是出现在庭前调解的场合。2.2.2新闻报道一味追求高应诉率自从行政机关负责人出庭应诉制度被法律确定下来之后，全国各地的出庭应诉率逐年增高，“高出庭率”成为政府网站报道该制度时使用的最频繁的词汇。如2 0 2 3 年2 月1 0 日，河南省人民政府网站发表府院联动助力法治河南建设“出庭又出声”架起“和谐桥”，文中提到“2 0 2 2 年25个县（市、区)法院行政机关负责人出庭应诉率达到1 0 0%”4；又如2 0 2 3 年2 月1 6 日苏州市政府办公室发表2 0 2 2 年苏州行政机关负责人出庭应诉率达1 0 0%，提到“2 0 2 2 年全市行政机关负责人出庭应诉率达1 0 0%5；再如2 0 2 3 年5 月1 7 日人民法院报发表合肥中院发布行政审判司法审查报告报告显示近两年行政机关负责人出庭应诉率达1 0 0%，文中提到“2 0 2 2 年，行政机关负责人出庭应诉常态化运行，出庭应诉率达1 0 0%L6。近年来1 0 0%出庭率并不罕见，各地为了回应国家层面行政机关负责人出庭应诉制度人法的倾向，除了在地方规范性文件的规定以外，还加入了数字化的指标，有的地方规定出庭应诉次数，有的地方则规定出庭应诉比例，出庭率似乎成了各地政府竞相追逐的一个“法治GDP的指标 7。由此带来的问题是高出庭率是否表明该制度得到了极好的执行？高出庭率是否就是行政机关负责人出庭应诉制度所要追求的最终效果？行政机关负责人出庭应诉率的逐年提高也暗含了行政机关负责人的法治意识和责任意识在逐渐增强，但其中的形式化因素却更值得我们警惕。在制度的推进过程中,形式化的停留于法律规范明确提出的数据刷新，制度创新繁荣景象背后是为完成任务而简单应付的虚假繁荣 8。背负着政府文件或者上级行政机关下达的硬性指标要求，很难不排除负责人是不得以出庭参与诉讼，导致的结果就是对将出庭当作一项上级下达的任务去应付完成，只要行政机关负责人出现在了被告席上即代表完成了这项任务，至于庭前熟悉案件及庭审中出声答辩则不在完成任务的范围之内，即使如前文所述有的地方规范性文件甚至规定了出庭应诉的行政机关负责人要在庭审中发表有助于实质性化解行政争议的意见，自然也会出现庭前事先准备好的答辩文书以供负责人“出庭发声”的现象。这样的出庭效果与该制度设立的初衷相去甚远，甚至有行政机关负责人出庭“作秀”之嫌，这样的出庭既是对负责人精力的浪费也是对司法权威的极不尊重。3行政机关负责人出庭应诉完善构想行政机关负责人出庭应诉制度从文本规定到实践依然存在不足，因此，本文建议更加科学地划分行政机关负责人出庭应诉范围、统一出庭应诉的行政机关负责人的级别、强化行政机关负责人出庭应诉的考核监督、提升负责人法治素养以增强其出庭应诉能力，最后在媒体宣传方面改变单一追求行政机关负责人出庭应诉率的做法，将公众的目光焦点集中在负责人出庭实质性化解行政争议上，如此才能使行政机关负责人出庭应诉制度更加切合实际具有可操作性，同时提升行政机关法治服务能力。3.1将出庭应诉范围划分为“应当出庭”和“可以出庭”两类地方规范性文件在规定行政机关负责人应当出庭的范围时，应该更多地将重点放在案件涉及的利益上，以及该案件对于行政机关改善今后工作的教育意义上，对于与“本年度第一起行政案件”相类似的形式意义大于实质意义的规定，应该摒弃。参考前文所作的规范性文件整理分析，结合各地的具体地方实践，建议将出庭应诉范围划分为两类：行政机关负责人应当出庭应诉的案件范围和行政机关负责人可以出庭应诉的案件范围，具体可以采用“列举十兜底式 的做法。行政机关负责人应当出庭应诉的案件包括：涉及食品药品安全、生态环境保护和资源保护、公共卫生安全等重大利益的案件；社会关注度高的案件；可能引发群体性事件的案件以及人民法院书面通知行政机关负责人出庭应诉的案件。人民法院未书面通知出庭应诉的，行政机关负责人可以主动出庭应诉的案件包括：（1）被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织重大人身、财产权益的案件；（2）行政公益诉讼案件；（3）人大代表、政协委员关注的有重大社会影响的案件；（4)被诉行政机关提起上诉的案件；（5)行政争议长期未能解决、需要行政机关负28信阳农林学院学报2024年3 月李晓虹：行政机关负责人出庭应诉制度的现状及完善研究责人协调、实质化解行政争议的案件；（6)党委、人大、政府、政协等组织旁听庭审活动的案件；（7)行政机关认为可以出庭应诉的其他案件。其中，“社会关注度高的案件”应当理解为：此类案件是指在社会上造成了广泛影响，受到社会公众广泛关注，被群众普遍知晓的案件。例如，重大生产安全责任事故、重大交通事故等。在当今这个信息传播速率飞快的时代，一个“微博热搜”“公众号文章百万阅读量”或者是“抖音热点”的出现均能引起广泛的关注，尤其是涉及代表公权力的政府与一般民众的法律纠纷，这样的事件毫无疑问是社会关注度高的事件，在事实真相没有被揭开之前，民众会十分热衷于“吃瓜 1 0。当一个案件受到过高的关注度时，这种关注会一直持续到判决宣布，在这样极高的关注度下行政机关负责人更应当出庭，让公众看到行政机关对于该案件的重视，作为行政机关代表的行政机关负责人结合审判结果作出合理合法的回应，这也是“让人民在每一个司法案件中感受到公平正义”的另一种生动表现形式。同时，本文认为群体性事件是指涉及聚众违法、参与人数较多、涉及较多人利益的案件。最高人民法院关于适用 中华人民共和国行政诉讼法的解释第二十九条第一款对“人数众多”作出了“一般指十人以上”的规定，因此，部分地区的地方规范性文件把原告十人作为群体性的标准具有合理性，另外一些规定为二十人作为群体性的标准则有违背上位法规定之嫌。如果仅把人数作为判断群体性事件的标准缺乏一定的灵活性，因此，可以考虑在“十人”之外增加额外较为宽松的规定，如案件所涉及的利益关系复杂等，即使此时的原告人数未达到十人的标准，行政机关负责人也应当出庭。3.2统一出庭应诉的行政机关负责人的级别面对实践中行政机关出庭应诉的负责人级别不统一的现状，可以考虑参考北京市发布的关于全面深人推进行政机关负责人出庭应诉工作的指导意见，确定行政机关负责人的范围包括正职、副职负责人，参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人（例如上文提到的分管工作的副县长）。同时需要明确正职负责人在确因其他行政事项无法出庭参与庭审的，再由分管工作的副职负责人出庭应诉，如果分管负责人不能出庭诉讼的，再由其他负责人出庭应诉。两个以上的行政机关因同一个行政行为而作为共同被告的案件，出于节约行政资源的考虑，可以由共同被告协商确定或者根据人民法院确定的行政机关负责人出庭应诉。行政复议机关和作出原行政行为的机关作为共同被告的，一般由作出原行政行为的机关出庭应诉。同时，对于正职负责人无法出庭需要由副职负责人出庭的情形，行政机关应当向法院作出情况说明。3.3强化行政机关负责人出庭应诉的考核监督首先是进一步改进考核监督的方式。如果说细化规范行政机关负责人出庭应诉的范围是从正面要求其主动积极出庭应诉,那么对于负责人的出庭应诉考核监督就是形成外在动力，促使行政机关负责人履行出庭应诉义务。因此，各地在强化对行政机关负责人出庭应诉的考核监督时，应当优化考核指标，结合出庭应诉范围的规定，将行政机关负责人的“应当出庭应诉率”“主动出庭应诉率”作为出庭应诉指标，纳人各地政府的法治政府考核范围，督促提高行政机关负责人出庭应诉的工作实效。同时，在行政系统内部的各级行政司法机关也要对各级行政机关负责人的出庭应诉情况给予高度关注，对于无正当理由不出庭的负责人予以通报。其次是扩充对不出庭应诉行政机关负责人的监督主体。前文搜集到的地方规范性文件中，大多规定的是行政系统的内部监督，即由上一级行政机关对不履行出庭应诉义务的行政机关负责人进行监督。行政监督作为一种高效省时的监督方式，在整个监督体系中发挥着重要作用，由上级机关问责确实是合理且合法的追究方式。但由于上下级在同一系统内，且监督问责并不对外公开，难免会使公众质疑问责的正当性，从而使问责失去其存在的初衷。对于行政机关负责人消极应诉的追究，应当引入更为有力的责任追究主体。一是通过人大监督，与行政系统内部责任追究相比，人大追责更具中立性和合理性，人大作为权力机关，具有监督行政机关工作的法定职责，通过人大自上而下的监督方式，可以全面审视行政机关的工作，能够更有力地敦促行政机关负责人出庭；二是通过监察机关监督，发挥监察委员会的作用，加强人民法院与监察委员会的配合，前述的一些地方规范性文件中也提到，法院可以向同级监委提交司法建议，由监察机关作为主体来根据法院反馈的情况落实问责和追责，切实起到约束和防范权力滥用的效果。3.4增强负责人出庭应诉的能力负责人的出庭意愿与其自身法治素养紧密关联，只有具备了法治素养，自觉意识到遵守法律的重要性，29第3 4 卷第1 期才能主动出庭应诉并在庭审中帮助实质性解决行政争议。转变观念首先就要从行政机关负责人主动出庭应诉开始，要把出庭应诉当作一次纠正本行政机关行政工作错误的机会，一次提高依法行政水平的机会。为了提高行政机关负责人的法治素养，有必要开展法治教育，提升负责人出庭应诉的能力。行政诉讼具有很高的专业性和技术性，行政机关负责人由于缺乏庭审专业知识和技能，因而产生了出庭的抵触心理，或者即使出庭也害怕说错做错干脆默不作声 1 1。因此，有必要通过开展法治教育提升行政机关负责人的应诉能力，帮助行政机关负责人破除多说多错的心理，让负责人能真正参与到庭审中来。从形式上而言，除了邀请法学专家或者行政审判庭的法官开展基础的应诉能力培训讲座学习外，还可以与法院共同建立旁听制度，在对重大或者具有典型意义的案件进行审理时，邀请行政机关负责人及相应的工作人员观摩学习，身临其境学习出庭应诉知识，要求负责人学习有关诉讼程序、庭审纪律等内容。3.5改变单一追求行政机关负责人出庭应诉率的做法由于媒体的大肆宣扬和部分地区的高追求，导致行政机关负责人出庭应诉率的真实性并不高，有学者指出应当科学使用负责人出庭应诉率，“一是科学设定比例要求，避免口号化和数字化迷失二是注重应诉率与应诉次(件)数结合表述具有更强的量化意义 1 2。”出庭应诉率确实能够直观反映一个地区的行政机关负责人出庭应诉的情况，但这种以数字呈现的方式一旦与不同地区之间的法治建设绩效考核争优或为了美化法治工作报告挂钩，就有可能产生抛弃了制度实质功能而片面追求数字好看的危机。因此，政府法治建设绩效考核的重点应当是行政机关负责人出庭实效以及诉讼之后的工作方式转变和能力提升，媒体应减少以“出庭应诉率1 0 0%”作为吸引人的标题来变相引起相关主体的竞相追逐角力，即使要形成竞争，也应当是良性的、考察出庭实效和原告满意度的竞争。4结语行政机关负责人出庭应诉制度起源于地方实践，被法律认可之后又继续指导地方实践的发展，是一项非常具有中国特色法治实践的制度。本文收集地方立法规定、典型案例及新闻报道并进行分析，发现该制度目前在规范层面和实践层面均存在不足之处。如在地方立法规定层面对出庭案件的范围划分模糊、对负责人不出庭应诉的责任制约性弱等。在实践过程中，出庭的行政机关负责人级别不统一、新闻报道一味追求高应诉率导致不良竞争风气等问题也制约了该项制度解决行政争议功能的发挥。因此，一方面要从完善立法出发，更加明确划分 应当出庭 和 可以出庭 的应诉范围，统一出庭应诉的行政机关负责人级别；另一方面要从实践层面着手，强化对行政机关负责人出庭应诉的考核监督，同时增强其出庭应诉的能力；最后还要在全社会形成共识，各地一味追求高应诉率并不可取，更应该关注的是行政机关出庭应诉的实效。笔者希望通过前文所述的这些建议能对该制度的改进和完善提供参考，让这项制度不再囿于 表演 和追求 好看的数字的困境，真正发挥其应有的价值功能。参考文献：1顾双彦，李店标.行政机关负责人出庭应诉与法治政府建设 J.黑龙江社会科学，2 0 2 0（2）：1 0 6 一1 1 0.2章志远.行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义解读J.中国法律评论，2 0 1 4（4）：1 4 8 一1 5 1.3应诉率达9 6.5%！湖南高院联合省司法厅发布2 0 2 2 年湖南省行政机关负责人出庭应诉情况EB/OL.（2 0 2 3 2 1 0)2 0 2 3 6 1 5.https:/ 架起 和谐桥 EB/OL.（2 0 2 3 2 1 0)2 0 2 3 6 1 5.h t t p s:/w w W。 苏州市政府办公室.2 0 2 2 年苏州行政机关负责人出庭应诉率达1 0 0%EB/OL.（2 0 2 3 2 6)2 0 2 3 6 1 5.h t t p:/w w w.j s.g o v.c n/art/2023/2/6/art_84324_10753057.html.6 合肥中院行政审判司法审查报告：报告显示近两年行政机关负责人出庭应诉率达1 0 0%EB/OL.（2 0 2 3-5 1 8)2 0 2 3 6 1 5.h t-tp:/ 0 1 1(2 9）：8 一1 0.8支蕊.行政机关负责人出庭应诉制度的完善 D.重庆：西南政法大学，2 0 2 1.9陈秀萍，朱孔杰.行政机关负责人出庭应诉制度浅析 J.行政与法，2 0 1 6（9）：8 5 一9 1.10谭期公.论行政机关负责人出庭应诉制度 D.武汉：中南财经政法大学，2 0 2 0.11章志远.行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究 J.法学杂志，2 0 1 3（3）：9 4-1 0 4.30信阳农林学院学报2024年3 月(编辑：苏婧）LI Xiaohong李晓虹：行政机关负责人出庭应诉制度的现状及完善研究1 2 李敏.行政机关负责人出庭应诉率探析.中国司法，2 0 2 2(6)：6 0 6 5.Study on Present Situation and Improvement of theSystem of Administrative Organ Responsible Person Appearing in Court(School of Law,Central South University,Changsha 410083,China)Abstract:As a system with Chinese characteristics,heads of administrative agencies appear in court to respond to lawsuits.Since its inception,it has played an important role in maintaining judicial authority,resolving administrative disputes,and pro-moting the construction of a law-based government.However,through the collection and analysis of normative documentsfrom various places,it can be found that in judicial practice,the system has some problems,such as vague division of the scopeof cases in which the heads of administrative organs should appear in court to answer the lawsuit,insufficient limitation of theresponsibility of the heads who do not appear in court to answer the lawsuit in the existing norms,inconsistent levels of theheads who appear in court,and the pursuit of high response rate in all places.It is necessary to further standardize specificpractices by improving the scope of responding in court,unifying the level of the person in charge of responding in court,strengthening the assessment and supervision of the person in charge of responding in court,and enhancing the ability of theperson in charge to respond in court,etc.Finally,the practice of only pursuing the rate of responding in court of the person incharge of administrative organs should be changed,and the news media should be correctly guided to make positive publicity,so as to stimulate the function contained in the system and promote the progress of administrative trial.Key words:heads of administrative organs;appearing in court to answer the lawsuit;scope of responsibility;assessment andsupervision(上接第 2 4 页）The Position of Artificial Intelligence Products in Copyright Law-Taking ChatGPT Application as an ExampleLIU Lu(School of Law,Anhui University,Hefei 230031,China)Abstract:The copyright ownership issue of artificial intelligence products such as ChatGPT first needs to be clarified whetherChatGPT has the legal subject qualification.According to current legal regulations,all artificial intelligence models do not havethe qualification to become legal subjects;Secondly,ChatGPT itself is the object of copyright,and the products of ChatGPTcannot obtain copyright protection because there is no creative behavior;Finally,although ChatGPT products do not havecopyright ability,there is a possibility of infringing on the original data rights holder and social competition order during theiruse.To avoid confusion in the infringement system caused by the product becoming an ownerless object,it should be desig-nated as a subsidiary of ChatGPT copyright in copyright law.However,the rights on this subsidiary are different from thecomplete work rights,and only the declaration of the ownership of the rights plays a role.Key words:ownership of rights;creative behavior;artificial intelligence31