江西省堤防运行管理现状、问题及对策研究.pdf

工作交流 鄢煜川 李珍 甘小艳 等 江西省堤防运行管理现状、问题及对策研究 水利发展研究 ():():江西省堤防运行管理现状、问题及对策研究鄢煜川 李 珍 甘小艳 刘凤桐(江西省鄱阳湖水利枢纽建设办公室 江西 南昌)摘要:堤防是防洪体系的重要组成 提高堤防运行管理水平、充分发挥防洪减灾工程效益 对加强水安全保障和推动水利高质量发展具有重要意义 文章通过对近年来江西省堤防运行管理情况的调研 在梳理运行管理工作现状的基础上 分析新阶段下堤防运行管理方面仍存在的不足及主要原因 并从构建完善的体制机制、加强人才培养与资金保障、管理模式创新和技术应用、推进智慧化管理等方面研究提出对策建议 为持续保障堤防安全稳定运行 加强运行管理工作提供参考关键词:堤防 运行管理 高质量发展 江西省:/开放科学(资源服务)标识码():中图分类号:()文献标识码:文章编号:()():收稿日期:作者简介:鄢煜川()男 工程师水利发展研究第 卷 年第 期 引言堤防作为抵御洪水侵害的直接屏障 在防洪体系中承担着重要的作用 近年来 随着一系列工程建设的实施 江西省堤防工程防洪标准得到提高、防洪功能日益完善、防洪效益逐步显现 据统计全省有圩堤约 余座 总长约 万 其中保护耕地面积 亩以上的圩堤就有 余座 由于数量多、分布广、堤线长等特点 堤防运行管理工作面临着不小的困难 同时 全面贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路 有力推动水利高质量发展 也给堤防运行管理工作提出了新的更高要求 为更好地适应新阶段下新形势要求 提高堤防运行管理水平 本文从全省堤防运行管理现状、存在的不足及原因、对策建议等方面进行研究江西省堤防运行管理现状为全面掌握堤防运行管理情况 年以来省水利厅组织有关单位对全省堤防进行了多次专项调研 同时 结合开展的堤防注册登记、圩堤图集修编等相关工作 对堤防的基本情况、管理体制机制、安全现状、效益发挥情况等方面进行了大量的现场调查 基本情况从堤防保护效益的角度 江西省将堤防划分为保护农田面积 万亩以上及重点圩堤、万 万亩圩堤、亩圩堤、其他圩堤(含城市防洪堤)等 种类型 经调查 截至 年底 保护农田面积达 亩以上的圩堤总计有 座 堤线总长为 、保护人口达 万人 主要分布在赣、抚、信、饶、修 河干流中下游、长江沿岸及鄱阳湖滨湖地区 其中 保护农田面积达 万亩以上及重点圩堤有 座 堤线总长为 、保护人口达 万人 种类型堤防的数量及长度情况如表 所列 管理体制机制 管理责任主体江西省堤防所有权均为国家或集体 根据负责管理及承担具体管理任务的单位不同 区分为国有堤防、乡村管理堤防 其中 国有堤防根据其管理单位归口各级水行政主管部门的不同可划分为省级表 江西省堤防类型情况类 型座数占比/长度占比/万亩以上及重点圩堤 万 万亩圩堤 亩圩堤 其他圩堤(含城市防洪堤)其中:城市防洪堤 管理、市级管理和县级管理及其他行业管理的堤防 省级管理堤防占 、市级管理堤防占 、县级管理堤防占 、乡村管理堤防占 、其他管理堤防占 总体来看 大多数堤防为乡村管理堤防 由乡镇政府或村集体进行日常管理 省水利厅作为主管部门的堤防共 座 其中保护农田面积达 万亩以上的有 座 全部位于峡江水利枢纽库区 由省峡江水利枢纽工程管理局进行管理 标准化管理自 年全面推行水利工程标准化管理以来江西省围绕水利工程运行安全、效益充分发挥、环境整洁美观 大目标 以“六步法”为抓手 努力提高堤防运行管理水平 极大改善堤容堤貌 截至 年底 全省共有 余座总长度约 的堤防达到标准化管理相应等级 并进入常态化保持阶段 其余堤防均纳入了新创建计划 防汛责任人为加强堤防防汛及安全管理工作 强化责任落实 根据水利部有关要求 结合工作实际 对堤防责任人体系进行了整合 统一设置为堤防防汛“五个责任人”(即行政责任人、主管责任人、管理责任人、技术责任人、巡查责任人或安全管理员)据统计 对全省农田保护面积 亩以上堤防共落实防汛责任人约 万名 其人员体系基本实现了省、市、县、乡、村全覆盖 维修养护经费全省堤防工程维修养护经费主要来源于各级财政补助 根据对近年来堤防工程维修养护经费使用及落实情况的调研 省级及以上财政补助占堤防维修养护资金总量的 其中 个设区市中仅有 个使用了市级财政补助 占比 存在堤防维修养护任务的 个县级行政区(含开发区)中仅有 个有县级财政补助 占比 由此可见 堤防维修养护经费较为紧张 且主要依赖工作交流 省级及以上财政补助 安全状况 安全监测通过对全省 级以上和部分 级以下堤防工程(共调研 座)开展的安全监测专项调研 统计出该 座工程共设置了 处监测设施 平均 处/座 其中水位监测设施 处、雨量监测设施 处、流量监测设施 处、变形监测设施 处、堤身及堤基渗透监测设施 处 成体系的工程监测布设主要集中在长江干堤和峡江水利枢纽库区堤防 多数基层堤防管理单位的管护方案中只有日常巡堤和常规维修养护 没有专项维修养护管护措施 数据表明 当前全省堤防安全监测设施布设较少 尤其缺乏自动化的监测系统 除险加固通过多年的工程建设 江西省堤防得到了有效治理 抗洪能力得到极大提升 目前 座重点圩堤除险加固已全部完成 长江干堤已全面加固整治 工程基本达到设计防洪标准 年启动全省万亩圩堤加固整治 截至 年 共完成整治堤防 余座 整治长度约 已完成加固整治的堤防长度占全省堤防总长的 正在实施的占 尚未实施但列入规划的占 白蚁危害通过对全省 座堤防(包含重点圩堤及部分农田保护面积达 万亩以上的圩堤)开展的白蚁危害情况专项普查 发现存在白蚁危害的堤防座数高达 座 占普查总座数的 堤段长度为 占普查总堤段长度的 其中 上饶市余干县枫富联圩白蚁危害痕迹有 处 白蚁危害堤段长度为 占堤长的 对堤防工程安全造成了较大影响 效益发挥情况虽然在历次加固整治工程中对堤防穿堤建筑物进行了拆除重建或加固处理 但是经多年运行 部分穿堤建筑物仍因结构老化、年久失修等原因存在不同程度问题 影响工程效益发挥与防汛安全 以全省 座重点圩堤为例 经现场调查 需采取处理措施的穿堤建筑物有 座 其中:的建筑物 隐患严重无法正常工作 影响堤防安全 但又需发挥其防洪、排涝、灌溉等效益 需拆除重(改)建 的建筑物 涵闸长度不够 闸门破损、漏水严重 局部隐患严重影响堤防局部安全 需进行加固 的建筑物 现状电排站排涝规模未达到设计排涝标准 需新建排涝建筑物 的建筑物 隐患严重 不能正常工作 也不需发挥其工程作用 需回填封堵 的建筑物设备失灵、磨损严重 需更换闸门启闭设备、泵站机电设备 以上穿堤建筑物中 电排站、水闸、涵管所占比例分别是 、小结通过对各项调研资料深入分析 发现全省堤防运行管理现状呈现出“三多”特点(级别类型多样、管理方式多元、维修养护任务多量)()在堤防重要性方面 保护农田面积达万亩以上的堤防座数约占总座数的 但堤长占总堤长的 对保障全省防汛安全及粮食安全发挥着重要作用()在管理层级方面 全省设有专门堤防管理单位的堤防仅约 市级以上管理的堤防的堤容堤貌、达标等级、经费落实、管理水平、人员素质等方面均强于县、乡村级管理的堤防 保护农田面积万亩以上的堤防在工程整治、维修养护投入等方面明显强于万亩以下的堤防()在工程安全方面 全省保护农田面积万亩以上的堤防基本能够稳定安全运行 但总体来看 白蚁危害隐患较为严重 安全监测设施不完善、维护不到位 工程效益发挥还不充分 安全评价工作尚未全面开展主要问题及原因 管理主体责任落实不够堤防点多、面广、线长 管理难度相对较大加上基层政府普遍存在“重建轻管”思想 对堤防的运行管理重视程度不高 对日常维修养护工作的重要性认识不够 导致部分堤防 尤其是规模较小的乡村堤防 常年疏于管护 运行管理责任体制机制不完善 维修养护经费投入低、本级财政支持较少 管理主体责任未得到有效落实 制约了堤防工程运行管理工作水平提高 基层管理技术力量偏弱县乡级管理的堤防占大多数 基层的堤防管理工作量大、地点分散、条件艰苦 专业技术人才和管理人员短缺 另一方面 基层人员的薪资待遇相对较低、晋升空间有限又加剧了上述情况 长期来看 年轻的专业技术人才很难留住 导致基层堤防水利发展研究第 卷 年第 期 管理的技术力量始终偏弱 此外 当前机构改革正深入推进 但部分地区水管体制改革进展却相对较慢 一些乡镇政府撤销或合并了水管站或水利站堤防运行管理缺少主体机构 管理能力又进一步被削弱 无法满足堤防运行管理的实际需求 制度和标准规范待完善堤防工程运行管理是一项系统工程 必须要有稳定健全的管理制度和标准体系 目前 全国性的堤防运行管理规范性文件还未印发 江西省结合本省实际出台了关于进一步加强堤防工程运行管理的指导意见 为规范运行管理工作提供了政策依据和参考 但是从调研情况来看 全省各地对该指导意见的细化落实还不够 也未出台相应的细则或办法 监督考核的力度还不够 堤防运行管理工作机制还需要进一步完善 工程安全建设需加快推进对堤防进行除险加固整治 是降低堤防运行风险、消除堤防隐患危害的重要措施 对保障堤防安全稳定运行具有重要意义 但由于工程建设耗资大 仅依靠中央及省级财政进行补助显然不够 加之部分地区“等靠要”思想严重 自筹资金开展建设的积极性不高 堤防安全监测方面 江西省堤防工程安全监测存在设施不完善、监测数据记录不规范、整编分析不及时、监测设施日常维护不到位等问题 其主要原因是安全监测意识薄弱、规范颁布滞后、工程现场条件复杂、安全监测耗资大、安全监测工作监管考核制度不完善 信息化管理程度较低推进水利事业高质量发展离不开智慧水利体系的构建 实现堤防工程运行管理的信息化与数字化是大势所趋 目前 江西省通过一些前期工作的开展 已建成了部分堤防的数据库 堤防注册登记、堤防防汛等工作也依托信息化平台来实施 但受制于资金有限、技术力量不足等因素 堤防有关数据在水利系统的不同部门之间还存在较大信息壁垒数据交互的实时性不强 信息共享机制不够完善数据分析及研判的智慧化程度不高 尤其是在堤防运行管理领域的应用场景不够丰富 开展的相关研究还不多 综合来看 堤防运行管理整体信息化水平亟需提高对策与建议 年 中共江西省委、江西省人民政府印发了关于推进全省水利高质量发展的意见 标志着江西省水利高质量发展工作正式拉开帷幕 其中 构建协同高效的水利管理体系、加强水利工程建设与管理分别是主要任务和具体内容之一 对推动加强堤防运行管理工作具有重要的指导意义 为适应水利高质量发展的迫切需要 可从完善体制机制构建、加强人才培养与资金保障、丰富模式创新和技术应用、推进智慧化管理等方面开展研究与探索 着力加强制度建设 健全运行管理长效机制制度是管理的基石 是行动的指南 有效的制度体系是做好堤防运行管理坚实的政策基础和重要的制度保障 因此 以系统性思维做好堤防运行管理顶层设计的意义重大 一是应加强各项管理制度的建设 实现堤防运行管理各项工作都有据可循、有据可依 二是应充分运用系统性思维 不断完善健全运行管理长效机制 形成保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系 三是应压实主体责任强化监督考核 建立奖惩机制 加强政策执行和落实 有力推进堤防运行管理工作逐步实现规范化、流程化、精细化 加快专业人才培养 加大资金保障力度专业技术人才是水利事业高质量发展的根本依托和内生动力 堤防运行管理的现代化离不开现代化的管理人才 因此 应加快实施人才战略 重视和培养一批管理型人才 加强专业岗位培训 以理论培训结合实践锻炼 打造出一支现代化、专业化的堤防运行管理队伍 同时 各级水行政主管部门应做好资金保障 多渠道筹措运行管理、维修养护资金 一是建立经费长效保障机制 彻底摒弃“等靠要”思想 足额落实堤防工程维修养护、安全运行所需经费 加快推进加固整治工程建设 二是积极鼓励和吸引社会资本参与堤防工程管护 尤其是对乡村管理的小型堤防工程的投入 三是加强资金管理 建立健全绩效考核制度 确保资金专款专用 充分发挥资金使用效益 积极探索模式创新 增强新型技术运用创新是推动水利高质量发展的强劲动力 不断推进新模式、新技术的运用 是提高堤防运行管理水平的关键举措 一是探索堤防灾害保险新模式通过引入商业保险模式 制定针对性强、有效性高的堤防保险工作方案 形成政府和企业的共同工作交流 利益 开创堤防运行管护新模式 有力解决堤防水毁修复资金量大等实际困难 有效应对自然灾害给堤防工程带来的巨大风险 二是积极推行堤防工程物业化管理 各工程可结合自身特点从制定政策、细化方案、抓好试点、典型推广、做好资金保障、争取政府支持等方面制定具体措施 使工程管理和维修养护不断适应现代水利和市场经济的要求 真正实现堤防工程“管养分离”三是提升堤防运行管理技术能力 积极推广新技术、新成果在堤防运行管理中的应用 在安全监测、防汛减灾、生态堤防等方面开展技术研究 巧借科技赋能 保障工程安全稳定运行 促进工程效益持续发挥 扎实推进信息化建设 实现堤防智慧管理当前 新型信息技术发展方兴未艾 水利信息化建设前景广阔 运用物联网、大数据、云计算、仿真建模、数字孪生等前沿技术推动堤防运行管理手段创新 从数字化、网络化到智能化再到智慧化 是实现堤防工程管理现代化的必由之路一是在网络安全体系和行业标准规范的框架内 完善堤防工程基础数据收集、监测设施设备建设等措施 丰富数据采集手段 形成智慧堤防管理的底层架构 二是构建出堤防工程运行管理信息化业务的应用场景 围绕工程安全运行 在精准调度、应急抢险等方面 找准需求 优化功能 推进落地 构建完善的智能应用业务体系 三是充分结合数字孪生流域和数字孪生水利工程的建设 实现堤防工程的数字化分析和智能化模拟和智慧化决策 为管理者提供策略参考和技术支持 同时还应打通信息孤岛 整合各平台资源 实现数据共享 避免重复建设 增强应用的可操作性和实用性结语堤防运行管理工作事务多、难度大、涉及面广 加强堤防运行管理工作 事关水利高质量发展的全局 应突出强化责任落实、构建完善的体制机制 创新管理模式 突破管理瓶颈 以此适应新形势下水利事业发展的要求参考文献:江西省水利厅 江西省圩堤图集 南昌:江西省水利厅 汪自力 张清明 王荆 等 新形势下堤防工程管理存在的问题与对策探讨 人民黄河 ():张清明 王荆 汪自力 等 我国典型堤防工程管理现状调查分析 中国水利():黄浩智 李洪任 鄱阳湖区圩堤建设回顾与思考 江西水利科技 ():吴义泉 江西省水利工程标准化管理的探索与思考 江西水利科技():彭月平 黎凤赓 江西水利工程标准化管理长效机制探讨 水利技术监督():喻蔚然 彭小斌 江西省水利工程标准化管理“六步法”水利建设与管理 ():敖跃飞 胡强 江西省堤防注册登记系统设计与实现 江西水利科技 ():周维伟 李春龙 陈飞 等 洪水保险的国际比较与借鉴 中国水利():葛子辉 王守国 小型水利工程管理改革创新思考 中国水利():张建云 刘九夫 金君良 等 关于智慧水利的认识与思考 水利水运工程学报():(责任编辑陈海燕)