13276-公共事业单位发展中面临的问题探讨.doc

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论文题目：公共事业单位发展中面临的问题探讨

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摘要
随着我国市场经济的不断发展，我国特色社会主义事业的顺利进行，国家各行各业发生着巨大的转变。公共事业单位作为规则的制定着和服务的提供者，其角色与管理方式面临着巨大的改革需求。不可否认我国公共事业管理体制存在着许多急待解决的难点问题。要想扫清这些障碍，重新理顺改革思路，不但需要大量的实践积累，更要从理论深度上找出问题的根源，从而指导我国公共事业管理体制改革与创新的具体实施，才能保证公共事业管理的正常进行，从而为社会主义事业的发展提供源源不断的动力。本文结合公共事业单位的特点，深入分析了公共事业单位发展的现状，提出了推进公共事业单位改革、建立新的公共服务体制的政策建议。
关键词：公共事业；管理体制；政策建议

目录
目录 3
一、绪论 1
1.1研究背景 1
1.2公共事业单位发展理论研究现状 1
二、公共事业管理体制的涵义与特点 2
2．1公共事业管理体制的涵义 2
2．2公共事业管理体制的特点 3
三、公共事业单位科学发展的必要性 3
3．1时代背景下的需求 3
3．2公共事业单位体系自身发展需求 4
3．3公众需求 4
四、我国公共事业发展中存在的问题 4
4．1公共事业管理体制改革相对滞后 4
4．2缺乏明确的改革目标和路径 5
4．3缺乏改革的整体配套条件 5
4．4公共事业服务监管存在问题 5
五、公共事业管理体制创新策略分析 6
5．1善于利用科学的管理方法 6
5．3积极运用多元的管理手段 7
5．4努力培养高素质的管理人才 7
5．5切实解决一些突出问题 8
后记 9
参考文献 10

公共事业单位发展中面临的问题讨
一、绪论
1.1研究背景
从党的十一届三中全会开始，中国共产党和中国人民逐渐认识到，我国社会主义现代化建设事业，必须通过体制改革才能实现，必须经过不断探索才能建设好有中国特色的社会主义。要真正推动我国现代化建设的发展，就必须大幅度地提高社会生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不相适应的管理方式、活动方式和思想方式。只有这种不断自我完善、自我更新的社会主义制度，才是真正有生命力的。事业单位是我国经济、社会和文化发展的重要力量和组织形式，同样也面临着改革的任务[1]。
在计划经济体制下形成的传统事业单位管理体制，曾经在计划经济时代的经济建设中起到重要的作用。随着逐渐的改革和完善，已形成了具有中国特色的事业单位管理体制，其中有着许多合理的成分和成功的经验。因此，新型的事业单位应该继承和发扬传统事业单位管理体制的优势之处，特别是一些提供公共产品和服务的事业单位如科、教、文、卫等行业，如果没有政府来主管，仅事业单位独立经营，则势必会导致亏损或损害公共利益[2]。政府直接管理这些公共事业的传统管理体制，可以保证这些事业的稳定性和公共产品的充分供应。
目前，中国的改革正处于关键时期。中国共产党的十六大明确提出“按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制”。中共中央十六届三中全会确立了以人为本的科学发展观，提出政府要更好地履行社会管理和公共服务职能，进一步深化社会领域改革。继续推进事业单位改革，既是今后经济体制改革的重要任务和关键环节，又是经济社会协调发展的重要内容[3]。中国共产党的十七大又再次明确提出了“加快推进政事分开，加快推进事业单位分类改革”。事业单位改革是一场具有广泛、深刻影响的社会服务领域变革，也将不断推动人们的生活方式、生产方式和思维方式的改变。
1.2公共事业单位发展理论研究现状
关于事业单位的研究，主要是改革开放以后的事。八十年代，随着城市经济体制改革逐步开展，事业单位一些重点领域如教育和科技的改革也随即展开。因为早期的改革是在政府部门主导下进行的，所以此一时期只有一些政策汇编类的出版物，如：1983年教育科学出版社出版的《中华人民共和国教育大事记》，1985年国家教育委员会编的《中国教育体制改革的蓝图》，1986年国家科学技术委员会编的《中国科学技术政策指南》和1988年人民教育出版社出版的《教育文献重要选编》[4]。从这些出版物的内容来看，多为相关政府部门的政策汇编，或者政策界的一些初步的改革设想，真正的学术研究成果几乎没有。九十年代以后，我国对事业单位的研究，出现了两次高潮。第一次是在党的十四大召开以后一直到十五大。这一时期，随着国民经济的迅猛发展，我国事业单位数量大增，财政供养人员数量急剧膨胀，因此对于事业单位的理论研究也迅速开展起来。从参与研究的人员构成来看，不仅政府部门人员，而且学术界也参与进来；研究领域大大拓展，除了教育体制、科技体制等领域的改革继续受到人们的重点关注外，医疗卫生、文化出版等也开始进入研究范畴；进行了一些中西比较研究，出现一些介绍、研究西方非营利组织的专著；开始出现一些研究教育改革与市场经济关系的论著。具体主要有以下成果：
关于教育体制问题的研究成果。如，郝克明等：《中国教育发展的宏观背景、现状及展望》（中国卓越出版社，1990）[5]；郭福昌等编：《中国教育改革发展简论》（教育科学出版社，1993）[6]；钱民辉、吴二持：《教育体制改革在教育改革中的关键作用》（《教育导刊》，1993，12）[7]；吴仁华：《对办学主体界定的思考》（《教育评论》，1993，6）[8]；宋小平：《社会转型期教育管理体制的模式建构》（《辽宁高等教育研究》，1994，3）[9]；张新平：《加强教育宏观调控深化教育行政体制改革》（《湖北大学学报》，1994，5）[10]；国家教委办公厅：《中国教育六大改革》（《人民政协报》，1994年6月25日）[11]；《当代中国教育改革的三次浪潮及未来走向》（《教育史研究》，1995，4）[12]；扈中平、陈东升著：《中国教育两难问题》（湖南教育出版社，1995）[13]；北京师范大学教育改革与发展研究中心编：《2000年中国教育发展报告——教育体制的变革与创新》（北京师范大学出版社，2000）[14]；丁钢主编：《中国教育：研究与评论》（教育科学出版社，2001）[15]。
二、公共事业管理体制的涵义与特点
2．1公共事业管理体制的涵义
我国公共部门的机构（即“单位”）分为四类，事业单位是其中之一。据有的学者考证，1955年第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》首次使用了“事业单位”这一概念，并一直沿用至今。几十年来，我国经济体制、政治体制发生了很大变革，事业单位也随之不断进行变化和调整。
公共事业管理体制，是在公共服务领域，由政府主导，吸引其它非政府组织参与的统一、多层次，集中与分散管理相结合，管理环节与实施环节相结合的综合管理系统。公共事业组织内部治理体系主要包括三个层次的内容：即文化层次、组织层次和管理方法层次，其中，文化层次包括观念文化和制度文化两方面的内容。而在组织层次中，涉及行政体制、组织结构和运行机制三方面的内容。最后一个层次，也是公共事业管理体制的最低层，包括管理人员、管理手段和管理方法。在我国，进入新世纪以来，各地出现了大量各形式的社会组织力量，参与到公共事业管理，有效的弥补了政府能力的不足，分担了政府的大量政府的公共管理职能，为我国公共管理事业的发展提供了良好的动力[16]。
2．2公共事业管理体制的特点
首先，设立组织的宗旨是为了公共利益。我国的事业单位是“国家为了社会公益目的”而举办的社会组织，也就是说，事业单位的创立目的不是为了追求个体或特定群体的利益，而是为了整个社会的公共利益，以公共利益作为全部活动的出发点和落脚点。国家设立的学校、医院、科研机构、福利院等单位是为广大人民群众提供公共服务的机构，所从事的活动是为了满足整个社会的公共需要，所追求的目标是使整个社会和谐的、可持续的发展。尽管在实际运行中难以完全避免事业单位背离公益宗旨情况的发生，但这只是监管不力的结果，并不能免除事业单位在增进公共利益方面所应承担的义务。相反，如果事业单位仅仅追求本单位、本部门或个别人的利益，则会违背国家以公共资金设立事业单位的初衷，也就失去了存在的必要。
其次，组织职能是提供公共服务和公共产品。“为生产服务，为改善人民文化生活服务，为增进社会福利服务。事业单位的服务对象是整个社会的各个领域与方面。”事业单位的公益属性决定了他们不能够像企业那样从事营利性活动，而必须把社会效益放在首位，向公众提供公共服务和公共产品。当然，公共服务和公共产品不一定意味着完全免费，但即使有条件通过提供服务收取一定费用，也不能以此作为弥补成本的手段，更不能成为赚取利润的理由。这是“经济理性”的企业组织所不愿干也干不了的。只有国家设立的事业单位才能承担起这样的责任。
最后，活动领域相对稳定。尽管事业单位数量众多并且在经济生活中发挥着重要作用，但事业单位高度集中于教育、科技、文化、卫生等几个主要部门。根据国家统计局的资料，2002年教育和卫生从业人员占事业单位从业人员总数的70％。根据发改委课题组的资料，这一比例为53％[17]。紧随其后的可能是科学技术研究、文化服务和农业技术推广。虽然大量事业单位集中于上述主要部门，但事业单位提供的服务的类型却又极其繁杂。它们的客户包括社会公众、个人、农户、企业、以及各类党政机关。
三、公共事业单位科学发展的必要性
3．1时代背景下的需求
上世纪七十年代以后，世界上许多国家掀起了一场政府改革的浪潮，市场机制被广泛地引入了公共服务领域。到了上世纪九十年代，经过了对新型公共管理制度的深刻总结与反思后，人们认为公共事业管理不宜过度地追求市场化，尤其是公益事业，其发展必须坚持政府主导地位，不可简单地套用经济学学中改革和管理的做法。2004年，世界银行在其报告中指出：让服务惠及穷人中指出的，政府放弃公共服务而把一切交给私营部门是错误的。此外，一些国家和地区忽视发展公益事业，经济发展和社会发展严重失衡，引发社会问题的现象，也需要引以为戒。为了能够有效解决中国现阶段发展中经存在的问题和不断出现的新矛盾，我国政府未雨绸缪，在认真研究分析国内外形势的基础上，提出了坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，作为经济社会发展的重要指导思想，并提出了构建社会主义和谐社会的战略任务。
3．2公共事业单位体系自身发展需求
中国改革开放以来，实现了由计划经济到社会主义市场经济的重大转变。这一转变本身在客观上需要我国的经济管理体制、行政管理体制等诸多体制方面的变革。在此期间，我国在经济管理体制上，逐步建立了权责明确、政企分开、产权清晰、管理科学的现代企业制度；而在行政管理体制方面，进行了以转变职能为基本目的和方针的政府机构改革，使政府职能逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。而公共事业管理单位作为行政管理体制重要组成部分，也进行了改革探索。但是，总的来看，公共事业单位的管理体制和运行机制与我国现阶段社会主义市场经济的发展需求无法匹配，亟待进行进步一的深化改革。
3．3公众需求
目前，我国正处于全面建设小康社会、加速推进社会主义现代化建设的重要节点，2012年我国人均GDP已经达到23000多元人民币。这一时期，既是黄金发展期，又是矛盾凸显期。一方面，我国在经济结构和社会结构发生着剧烈变化的同时，人民群众的消费结构也会发生了明显变化，尤其在教育、文化、卫生、环境等领域公共服务需求大幅度提高；另一方面，人民群众的权益意识不断增强，对公益服务的公平性和公正性也有了更高的要求[18]。这就需要通过深化公共事业单位改革，既把公益服务这块蛋糕做大，又把蛋糕分匀；既让广大人民群众共享改革与发展成果，又做到主动化解矛盾，确保社会稳定。

四、我国公共事业发展中存在的问题
4．1公共事业管理体制改革相对滞后
在我国几十年来长期的卖方市场市场经济体制的背景下，公共服务和公共管理事业一直处于供不应求的状态，很难跟上经济社会发展的步伐。从宏观社会发展的角度看，发展的重点在于扩大服务规模和管理部门的规模，即机构的规模和数量上的增长。但现有的事业单位体制形成于过去的计划经济体制之下，其在运用市场机制优化各种资源配置的能力上无法满足我国先阶段需求。体制上的缺陷使得许多公共事业管理部门仅仅是被动地跟随行业主管机关的指挥，缺乏内在创新动力。1985年以来，我国发布了一系列关于事业单位改革的决议，在此领域上进行了大量的探索。但都由于深度改革的难度较大，所触及的利益关系较多，最终改革步履维艰，有的甚至不了了之。
4．2缺乏明确的改革目标和路径
当前，在市场经济条件下，一个突出的问题是:一些本应由行政机构承担的职能，在由事业单位承担；一些应当走企业化道路、自我发展的机构，仍戴着事业单位的帽子。而一些市场所需的信息产业则无法得到充分发展，从而造成公共事业单位领域分布不均。例如，教育、卫生相关管理单位发展较快，现代农业服务的农林牧水类事业单位则相对滞后。从地域上分布上看，公共事业管理部门多集中于大中城市。以卫生管理机构为例，我国公共卫生从业人员80%集中在大中型城市中，而这其中又有80%集中在大城市的大医院。相较大城市的丰富的医疗卫生资源，边远贫困地区则发展相对缓慢。同时，即使是同一类型的事业单位，例如中科院，其规模可达到到十余万人，而小的科研机构却可能仅有十几个人。机构的设置与人员编制，主要依靠行政手段，其结果很有可能是资源被严重浪费。由于专业区分过细，在同一学科范围内，相互间不相往来，导致重复项目、重复课题的现象非常突出。科技成果无法有效地转化为生产力，数据显示有效利用率仅仅为已开发总量的10%。
4．3缺乏改革的整体配套条件
现在世界各国，尤其是欧美地区发达国家，及其重视社会公共服务和公益事业的发展。1984年以来，美国由国家科学基金会实施工程研究中心计划，重点资助大学工程机构与企业的联系，提高教育水平。目前，世界发达国家科技研发方面经费的总量一般占其国民生产总值2%以上，美国为2.61%，日本为2.93%，德国为2.48%，因而保持了科技领先优势。
我国对教育、科技事业的发展，非常重视，国家对文教卫等事业经费的投人，逐年呈上升趋势，但总体上看，仍不能满足整个社会对公共服务的需求。技术创新不足，一直是困扰我国产业升级的难题。在汽车行业，据介绍，一个新型轿车的开发经费最少为1.5亿美元，欧美国家的大型汽车公司，每年会把5%左右的销售业绩投人到技术研究开发之中。著名的通用汽车公司从80年代中期起，每年的研究经费都保持在50亿美元以上。
4．4公共事业服务监管存在问题
市场的发展需要一套完善的市场约束与市场监管体系作为推动与保证。而这样的体系对于教育、医疗卫生和农业等相关领域的推广至关重要。此类行业一个最为直观的特点就是“可度量性”低，即很难较为精确地度量这类行业服务部门的服务质量和水平。对我国公共事业管理单位来说，相比强烈的创收动机，来自政府和市场的约束都显得软弱无力。过去，大多数事业单位确实通过改革走向了市场，但不可否认这个市场本身就是一个扭曲的市场。市场约束薄弱主要是因为存在三个方面的制度性缺陷：消费者没有足够的权力；监管体制仍不健全；市场竞争不完全且常常被扭曲。在现行体制下，公共事业管理部门往往既是规则的制定这，又是服务的提供者，此为所谓的管办不分。管理者权力寻租的风险性很高。在这样的制度下，服务提供者自然会更多地关心其的上级部门对政策是否满意，而不太在乎家长、病人和农民是否满意。
五、公共事业管理体制创新策略分析
5．1善于利用科学的管理方法
公共事业管理体制的创新，离不开对管理方法、管理理念的优化和创新。近年来，在公共管理领域，出现了许多新的管理方法。这些方法多是从企业，尤其是跨国公司的相关管理经验中学习过来的，取得了一定的成效。在新的经济体制下，要健全、完善现有的公共事业管理体制，必须要进行公共事业组织管理方法上的创新，从而使公共事业组织能够在新的环境下高效、公平的运作，实现其为发展市场经济服务的宗旨。
现有事业单位的分类比较混乱:在政府机构改革自上而下地完成以前，新旧体制在一定时间内同时并存，既有沿袭以往按行业管理划分的多种分类管理系统，又出现了顺应市场需要的新型社会服务组织和中介组织；既有按国家财政负担比例划分的事业单位，又产生了各种民办的非企业组织当前，要运用政策法规、财政、社会保障等多种手段，严格遵循事业管理的制度创新原则，根据不同类型事业单位的特点，采取不同的机构改革和管理办法；对国有事业单位内部不同的人员，采取符合管理人员特点和成长规律的职员制度，逐步建立以技术等级考核为主的符合工勤人员特点的管理制度。
5．2制定切合实际的改革发展落实方案
改革发展规划年年都会做，但改的怎么样、规划的落实情况则是未知。公共事业单位应该震退改革的突出问题哈亟待完善的机制，按照解决问题的难易程度明确提出整改落实的具体项目和时限，明确各人责任。在落实方案制定完毕后，应积极地对相关人员进行宣传和要求。而改革的落实情况应接受社会各界的监督。
首先，要改善事业单位的政府监管。主要措施如下：一是完善事业单位法律、法规。当前急需加快改革事业单位国家立法的步伐，加紧制定结社法、行业协会法、社会团体管理法、基金会法等，为事业单位的发展创造良好的法律政策保障环境。二是明确政府各监管主体责任。主要是对教育部、文化部等专业行政监管机构的职责划分进行立法规范，明确界定各监管主体的职责权限，按各自职能设置相应的权力，避免权力配置的缺位与越位。三是对事业单位的经营和从业实行认证制度。通过打破资格终身制、实行定期认证等途径来对认证制度存在的不足加以完善。其次，要加强事业单位的社会监管。主要包括三个方面：一是要发挥新闻媒体的监管作用。二是建立公共事业组织行业监管。这是除政府和第三方之外的一种有效的自我监管机制。三是完善事业单位成员自律机制。除了通过组织构架和机制设计来规范成员和组织的行为外，更应强调依靠对组织使命、信念的理解与认同，通过成员的道德约束来规范自己的行为。
5．3积极运用多元的管理手段
随着我国社会发展现状的复杂化和多元化，公共事业管理单位的原有管理手段已经无法适应现阶段社会发展的需求。传统的公共事业管理组织以行政的角度进行管理，对于被管理者往往采取一种居高临下的方式进行直接命令。经历几十年的市场经济发展后，原有的管理方式不利于权力的分散和横向的沟通。因此，这种管理方式必须进行改进、创新，更多的采取间接管理的手段。在管理手段上，公共事业单位应更多的加入新的管理元素，运用经济和法律法规作为间接的调控手段进行管理。于此同时，在公共管理事业单位内部建立完善的制度和规范，加强制度约束力度从而发挥事业单位主体的能动性，从而为市场创造更加良好的管理环境。
现有事业单位的分类比较混乱:在政府机构改革自上而下地完成以前，新旧体制在一定时间内同时并存，既有沿袭以往按行业管理划分的多种分类管理系统，又出现了顺应市场需要的新型社会服务组织和中介组织；既有按国家财政负担比例划分的事业单位，又产生了各种民办的非企业组织当前，要运用政策法规、财政、社会保障等多种手段，严格遵循事业管理的制度创新原则，根据不同类型事业单位的特点，采取不同的机构改革和管理办法；对国有事业单位内部各位员工，应当采取符合其特点和成长规律的特性化管理制度，并逐步建立以技术等级考核为核心的管理制度。
5．4努力培养高素质的管理人才
由于公共事业组织设计到科、教、文、卫、体等各个领域的方方面面，对于公共事业管理体制人才的培养，也要求管理的人员一方面应该具有广博的知识面，能结合具体的专业和职业特点，既懂得政治，又懂得经济；
公共事业单位所涵盖的领域较广，涉及到教、科、文、卫、体等许多社会领域。那么，在培养公共事业管理人才时，也应注重其多样化发展。管理人员一方面应当具备广博的知识，另一方面也应能够懂得政治；既认识自然，有认识社会；既熟悉科技，有熟悉人文；既深知中国，又了解世界。于此同时，管理者同样应当具备较强的执行力，能够联系实际地看待问题，能够迅速地接受新型事物。
5．5切实解决一些突出问题
在治理结构上，有两种模式可供选择。一是以理事会为基本构架的治理模式。主要组成为理事会和行政主要负责人。其中理事会的职能是决策与监督，而行政负责人则主要负责执行。这种模式较为适合投资主体比较单一的公共事业单位，即由国家投资的，单位本身无须明确股权结构。二是以董事会为基本构架的治理模式。设立股东会、理事会和行政负责人。股东会为权力机构，理事会为决策和监督机构，行政负责人为执行机构。这种模式主要适用于由社会力量举办的、投资主体多元的事业单位。各事业单位可根据其自身情况选择适合的结构模式。而在用人机制的问题上，应建立由市场为主导的用人机制，建立公正透明的干部选拔机制，从而做到公平、公正、公开。

后记
在新、旧事业单位体制转换的过程中，我们可能还将面临其他许多难题。任何一种与既定创新目标不相适应的旧观念、旧体制、旧机构、旧政策、旧作风和旧方法等，都可能成为推进事业单位体制创新的严重障碍。另外，理论研究方面的缺乏也可能成为改革进程的制约因素。要建立完善的社会主义市场经济体制，就必须进行事业单位体制的创新。只有创新，我们才能永远立于不败之地。
本论文是在我的导师曹桂全副教授的悉心指导下完成的。在论文的工作中，从论文的选题、设计、撰写直至最后成文，导师都给予了我细心的指导和热情的帮助，论文的每一部分都凝聚着曹老师的心血。他渊博的学识、严格的治学态度和一丝不苟的工作精神值得我学习，并使我终身受益。在这里，我要对曹老师表示深深的谢意。

参考文献
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