部门预算绩效信息公开：现状、问题与对策——以2019-2022年中央部门为例.pdf

12财政税收部门预算绩效信息公开：现状、问题与对策以2 0 1 9-2 0 2 2 年中央部门为例/叶远康摘要：文章回顾了我国预算绩效信息公开的实践历程，总结近年来中央部门预算绩效信息公开情况，剖析其中存在的问题并提出加强中央部门预算绩效信息公开的意见建议，以期为财政部门进一步推进预算绩效信息公开，提升预算绩效管理工作透明度，贯彻落实全面实施预算绩效管理提供决策参考。关键词：预算绩效信息公开中央部门中图分类号：F812.3文献标识码：A文章编号：1 0 0 4-6 0 7 0(2 0 2 3)0 4-0 0 1 2-6自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，财政部门不断推进财政体制改革，加强财政预算绩效管理，提高财政治理能力。2 0 1 8 年，中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见（下称预算绩效管理意见）指出全面实行预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。“十四五”规划和2 0 3 5 年远景目标纲要明确要求“强化预算约束和绩效管理”及“深化政务公开”。预算绩效信息公开作为预算绩效管理的一个重要环节，是落实中华人民共和国政府信息公开条例（下称信息公开条例)要求、加强外部监督、促进预算绩效管理水平提升的重要举措（徐晓雯等，2 0 2 1)。但是，我国预算绩效信息公开实行时间不长，缺少经验积累和深入研究，存在一些呕待改进之处。文章以2 0 1 9-2022年中央部门预算绩效信息公开为研究对象，剖析其中存在的问题，并提出相应的工作建议。一、我国预算绩效信息公开的实践历程（一）空白阶段（2 0 1 2 年以前）20世纪9 0 年代前，政府部门财务信息属于保密信息，不能对外公开。1 9 9 5 年1 月施行的中华作者单位：大湾区大学人民共和国预算法亦未对预算绩效信息公开作要求。2 0 0 0 年之后，党和国家越来越重视政府信息公开工作，2 0 0 7 年国务院颁布信息公开条例，将财政预决算信息纳人公开范围，但未提及预算绩效信息公开事宜。在这时期，不论是制度还是实践，均未涉及预算绩效信息公开，公众也不能从公开渠道获取政府部门的预算绩效信息。（二）探索阶段（2 0 1 3-2 0 1 7 年）党的十八大以来，各地在推进预决算信息公开过程中试行公开部分预算绩效信息（卢真，2 0 1 6），如宁夏回族自治区财政厅2 0 1 3 年发布“宁夏回族自治区矿产资源节约与综合利用以奖代补资金使用绩效评价结果公示”，此后，广东、云南和上海等省市也陆续试行。2 0 1 5 年，国家施行新的中华人民共和国预算法（下称新预算法），指出要“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，标志着预算公开成为刚性的法律约束。预算绩效作为预算的一部分，近年来从中央到地方开始大规模公开（孙欣等，2 0 1 9），公众可在中央预决算公开平台查看中央部门预算绩效信息，在地方各级政府门户网站查看地方政府部门预算绩效信息，13CD（2 0 2 3 年第4 期）财会研究（三）发展阶段（2 0 1 8 年至今）党的十九大报告强调要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，特别是2 0 1 8 年的预算绩效管理意见，明确要“大力推进绩效信息公开透明”，自此，国家对预算绩效信息公开越来越重视。2 0 1 9 年，国务院印发2 0 1 9 年政务公开工作要点，明确提到“细化财政信息公开”、“全面公开绩效目标、绩效自评结果、绩效评价报告”。2 0 2 0 年，财政部出台项目支出绩效评价管理办法，要求各级政府部门要加强“绩效评价结果应用及公开”。2 0 2 1 年3 月，国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（下称深化预算改革意见)进一步明确“加大绩效信息公开力度，推动绩效目标、绩效评价结果向社会公开”；4月，财政部印发关于推进部门所属单位预算公开工作的指导意见（下称推进预算公开意见），要求“逐步公开国有资产占用、预算绩效管理等情况”；1 0 月，部门决算管理办法将预算绩效信息纳人决算报告体系并明确“各部门、各单位应当公开决算，并保持长期公开状态”。总的来看，党的十九大尤其是预算绩效管理意见出台以来，党中央、国务院对政府预决算的信息公开预算绩效信息公开非常重视，近年来出台系列法规和制度，并发布各类指导意见，为加强预算绩效信息公开、切实推进全面实施预算绩效管理提供了基础指导和顶层制度保障。二、中央部门预算绩效信息公开现状预算绩效管理意见2 0 1 8 年正式施行以来，中央部门全面推进绩效改革，将绩效管理理念与预算管理全过程相结合，逐步构建起预算绩效管理体系。因此，文章重点考察中央部门2 0 1 9-2 0 2 2 年预算绩效信息公开的情况，收集2 0 1 9 年以来中央部门在中央财政预决算平台里公开的决算报告3 7 5份，并对报告内的预算绩效信息进行分析，得出以下结论：（一）公开的力度越来越大从公开的部门数量上看，2 0 1 9-2 0 2 2 年在中央预决算平台公开预算绩效信息的中央部门由8 5 个增长至1 0 2 个（图1），呈逐年增加的态势。10510095数量908580752019202020212022在中央预决算公开平台公开绩效信息的中央部门数量图12019-2022年公开预算绩效信息的中央部门数量数据来源：中央预决算公开平台。从公开的自评项目上看，2 0 1 9-2 0 2 2 年中央部门绩效自评项目公开数量、平均每个部门公开的数量、绩效自评项目公开金额以及平均每个部门公开的金额也在不断提高，详见表1。（二）公开的内容越来越多一是事前绩效信息公开的内容越来越多。从2018年起，中央部门在当年度预算公开时不仅公开了绩效目标总体设置情况，还同步公开当年度部14财政税收表1绩效自评项目公开情况统计表（一）绩效自评平均每个绩效自评项平均每个部年份项目公开部门公开目公开金额/门公开金额/数/个数/个万元万元20192172.5582488469704520203183.421588908317085020214034.242151604522648420225445.3324001083235304数据来源：中央预决算公开平台。分预算项目的支出绩效评价表，列示了项目中期目标、年度目标以及设置的绩效评价指标。二是公开的预算项目类别越来越多。2 0 2 2 年各中央部门首次对中央本级基建投资项目以及中央本级国有资本经营预算项目的绩效评价进行情况说明，并对中央本级基建投资项目以及国有资本经营预算项目的绩效评价结果进行公开。（三）公开的内容越来越细2019年以来，中央部门公开的预算绩效信息内容不仅包括了部门预算绩效管理总体情况，还包括了部分项目绩效自评结果、部门评价结果和财政评价结果。在自评结果里，可以看到自评项目的预期完成情况、实际完成情况以及具体绩效指标；在财政评价结果和部门评价结果中，可以看到项目基本情况、绩效评价工作情况及评价结论、绩效评价指标完成情况、绩效评价过程中发现的主要问题及原因以及相关建议等内容。三、当前中央部门预算绩效信息公开存在的问题(一）制度建设有待加强虽然预算绩效管理意见强调要“大力推进绩效信息公开透明”，但未涉及公开的内容、方式等具体方面；深化预算改革意见提出要“推动绩效评价结果向社会公开”，但未就如何推动作进一步阐述；推进预算公开意见虽明确了预算公开的主体、范围、内容、时间、方式等，并要求在公开预决算时“结合工作进展情况逐步公开国有资产占用、预算绩效管理等情况”，但未对如何落实预算绩效管理信息公开作进一步细化指导。部门决算管理办法将信息公开纳人到部门决算管理的主要事项里，但同样也未就信息公开的时间、内容、方式、程序等作进一步指导。(二）公开力度有待增强一是自评项目绩效公开情况不够理想。从公开数量占比（绩效自评项目公开数量：预算项目总数）以及公开金额占比（绩效自评项目公开金额决算收入数)上看，虽然比例逐年提高，但数值仍较低，甚至有的部门公开的绩效自评项目数为0(表2)。表2 缘绩效自评项目公开情况统计表（二）自评项目公自评项目公开项目数量项目金额年份开数为0 的数为0 的部门占比/%占比部门数量数量占比/%201914.394.4589.41202022.337.1966.45202127.079.0988.42202234.418.0776.86数据来源：中央预决算公开平台。（三）内容质量有待提高一是可读性不高。部分中央部门公开的绩效信息内容较为笼统，流于形式，比如2 0 2 1 年外交部在6 个绩效自评项目中，发现的主要问题均为“指标可衡量性有待提高”，下一步改进措施均为“继续探索合理设置指标，提高指标设置可衡量性和科学性”,未指出具体哪一个指标设置存在问题，也没有提出具体可行的改进措施；商务部4 个项绩效自评项目中改进措施均表述为“加大预算执行力度”，但是未提及具体加大预算执行力度的措施。此外，绩效评价报告中关键内容缺失或者未公开，比如2022年国家民委的部门评价报告中缺少指标分析部分；中央编办、最高人民法院以及国家医保局等部门的部门评价报告中缺少问题和建议部分。二是可比性不强。从既开展自评又开展部门或财政评价的项目上看，部分项目的绩效评价指标体系存在不一致。在自评中,绩效评价所使用的一级指标是产出、效益和满意度，而在部门或财政评价中，绩效评价所使用的一级指标是决策、过程、产出和效益。以外交部2 0 2 1 年度缴纳维和摊款项目”为例，同样的绩效评价指标，在绩效自评和部门15CD（2 0 2 3 年第4 期）财会研究评价中的权重分值和最终得分却不尽相同，且差异较大(表3)。表3外交部“缴纳维和摊款项目”绩效指标分析预算执行率任务完成情况任务完成及时性评价类型权重最终权重最终权重最终分值得分分值 得分分值得分绩效107.5474733自评部门53.7420201010评价三是客观性不强。从公开的涉及到委托第三方开展的财政评价和部门评价项目上看（下称“第三方评价”），大部分绩效评价报告中对第三方机构信息语焉不详，比如2 0 1 9-2 0 2 2 年分别有4 9、5 1、5 2和6 6 份第三方评价报告未公开第三方具体信息，占公开的第三方报告总数的5 7.6 4%、5 4.8 3%、54.73%和5 8.4 0%，损害了绩效评价结果的可信度。从公开的项目评价等级情况上看，各部门绝大部分项目的绩效评价等级为“优”，以2 0 2 2 年为例，绩效自评项目评价等级为“优”的项目数量为4 6 6 个，占比8 6.4 5%。作为对比，第三方评价等级为“优”的项目数量为6 4 个，占比5 6.1 4%，且公开的第三方评价项目数量远远少于绩效自评项目数量，存在“报喜不报忧”之嫌四是及时性不强。从公开的时间上看，预算绩效信息公开较为滞后，从近年来的公开时间点上看,均为7 月份。因此，公众在查询到相关的绩效信息时，已经是年度终了7 个月，时效性较弱。（四）公开载体有待完善当前，公众可以在中央预决算公开平台了解到中央部门的预算绩效信息，但该平台总体看：一是功能不完善。缺少专门的预算绩效信息公开模块，所有预算绩效信息均含在当年度预决算报告之中，且信息搜索不便，想了解信息须逐个点击决算文档查阅。二是发布不规范。预算绩效信息公开的形式不统一，从近年来的公开情况上看，有的以PDF形式公开；有的定向到中央部门门户网站后下载附件形式公开；有的以图片形式公开；有的以内嵌对话框形式公开。三是运维不到位。部分中央部门的决算报告文档链接失效，公众无法查询相关绩效信息，2 0 1 9 年有6 个部门的链接失效、2 0 2 0 年有7个部门的链接失效、2 0 2 1 年有8 个部门的链接失效、2 0 2 2 年有2 个部门的链接失效。（五）监督问责有待落实预算绩效管理意见指出要对预算执行进度及绩效目标实现程度进行“双监控”，但缺少行之有效的“监控”措施。预算绩效信息公开作为一种依托公众“监控”的措施，因缺少信息反馈和问责机制，实际监督作用弱化。从中央部门公开的预算绩效信息看，无论是绩效自评或是第三方评价，均指出预算绩效存在的问题及整改措施，但问题是否最终解决、整改措施是否到位均无下文。缺少必要的监督反馈和问责，极易造成绩效评价流于形式，最终影响预算执行和绩效目标实现（李燕等，2 0 2 2）。四、加强中央部门预算绩效信息公开工作的建议一）构建预算绩效信息公开体系在制度层面，尽管我国已出台部分法律法规、规章制度和指导意见如新预算法、预算绩效管理意见、深化预算改革意见等推进预算绩效管理和预决算信息公开，但对预算绩效信息公开尚未有具体指导意见。为此，可出台中央财政预算绩效信息公开的指导意见，提纲挚领地为中央部门的预算绩效信息公开提供一个指导框架（江书军等，2020）。在操作层面，预算绩效信息公开贯穿中央部门对其预算绩效管理活动全过程，但是当前中央部门的预算绩效管理环节未能全部有效公开，函待财政部门制定预算绩效管理信息公开的相应管理办法或操作细则，因此，财政部门应在管理办法明确公开的原则，厘清各层级公开的责任主体，规范预算绩效信息公开的内容、方式和流程等（表4）。通过从制度层面和操作层面进行完善，打造一个立体的、全方位的预算绩效公开体系，切实推进全面实施预算绩效管理，增强绩效管理责任意识，提升预算绩效管理信息工作透明度。（二）增强预算绩效信息公开力度在公开的项目数量和金额方面，政府部门每年财政支出少则几千万，多则上百亿，绩效评价公开16财政税收表4中央部门预算绩效信息公开具体框架公开环节事前绩效评估事中绩效监控事后绩效评价评价结果运用公开原则除涉及国家秘密、工作秘密等涉密内容外，按照“依法公开、全面及时、规范完整、真实有效”的原则公开公开主体中央部门中央部门中央部门中央部门项目支出绩效目标表或绩项目支出阶段性绩效报自评报告、部门或者财政项目支出绩效问题整改报效目标申报表，包括项目告，包括当前项目成果、绩评价报告，包括项目概况、公开内容告，包括整改情况、下一步概况、目标、绩效指标设置效完成情况、存在问题、下绩效目标、完成情况、存在工作措施等。等。一步整改措施等。问题、相关建议等。公开方式门户网站，预决算公开平台门户网站，预决算公开平台门户网站，预决算公开平台门户网站，预决算公开平台公开时间上一预算年度末期（1 2 月）本预算年度中期（7 月）下一预算年度初期（3 月）下一预算年度中期（7 月）项目数量直接影响绩效信息公开质量，可逐步推进中央部门绩效评价公开项目数量和金额占比。同时，对社会关注度高、往年审计发现问题多及财政支出数较大的项目，在广泛征求人大代表、政协委员或社会各界意见基础上，制定当年度开展绩效评价公开项目清单，公开绩效信息时，标明项目名称、金额、人选原因及评价方法等要素，按照项目金额从大到小排序公开，以便公众了解重点项目绩效情况。在公开的覆盖面方面，除一般公共预算以及政府性基金预算项目外，可对国有资本经营预算以及与财政资金有关的政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务、政府债务等项目的绩效评价信息公开。此外，还可单独对政府采购项目进行绩效评价，强化对政府采购绩效的监督。（三）提高预算绩效信息内容质量一是要高度重视预算绩效信息公开工作。绩效信息公开作为社会大众对政府财政支出的一种监督手段，能让公众从绩效评价中看到政府部门施政行为的具体效益，对于提高政府透明度具有重要意义Jongetal,2017)。因此，中央部门要切实做好预算绩效管理相关工作，完善决算报告中关于预算绩效的内容，提高决算报告质量；财政部门要加强培训，指导各部门开展预算绩效评价以及公开工作，同时，要加强决算报告的审核，对预算绩效信息撰写不规范不准确的要及时指正，确保公开的决算报告中的预算绩效信息准确、可靠以及详尽。二是建立统一绩效评价指标体系。由于当前自评项目和部门或财政评价项目的评价指标存在不一致，削弱了可比性，因此，财政部门应对不同类别的项目设置一个较为统一的绩效评价指标体系，按照科学公正的原则，对日常性或一般性的项目，绩效指标权重应更加侧重决策和过程，对重大或者特别项目，绩效指标权重应更加侧重产出和效益，通过将项目分门别类，使同类项目绩效评价指标和权重趋于一致，提高评价结果的公正性和可比性。三是积极引导第三方参与预算绩效评价。从中央部门预算绩效信息公开情况来看，第三方参与绩效评价比例仍较低。鉴于第三方评价具有更强的独立性，财政部门应积极引入第三方参与预算绩效评价，完善第三方机构进入和退出机制，建立第三方绩效评价预选供应商库，积极引导社会上声誉好、实力强的第三方机构入库，同时做好监督并建立黑名单，限制其以后承接财政委托业务，提高其执业质量和评价结果公信力。四是提高预算绩效信息公开时效性。当前，中央部门预算绩效实行定期评价，定期公开，即在年度预算结束后开展评价，在年度决算报告公开时一同公开。根据以往工作实践，绩效信息一般在次年7 月随决算报告一同公开，时效性较弱。因此，财政部门可以根据项目的性质，实行定期公开和滚动公开相结合的模式，对具有常规性、随预算年度结束而结束的项目，在预算年度结束后立即开展评价，提高效率，并于第一季度结束前集中公开；对重大且周期长的项目，比如基建和科研项目，可在项目中期、项目完结时点以及项目结束后一段时间开展跟踪评价并适时公开（李润华等，2 0 2 1），让公众能及时了解到项目的绩效情况。17（责任编辑：王生国）CD（2 0 2 3 年第4 期）财会研究（四）优化预算绩效信息公开载体加强预算绩效信息公开载体建设，能更好地促进公众参与外部监督，从而改善政府部门的绩效管理水平(Lannielloet al,2019)。因此，财政部门要加强相关平台载体建设。一是要完善平台功能。要以用户搜索方便为宗旨，完善中央部门预决算公开平台建设，如分设预算、决算、预算绩效信息公开模块，完善信息搜索及意见反馈功能等，并适应互联网和新媒体发展，在微信公众号等平台提供相应信息公开与检索功能等。二是要拓宽信息公开渠道。可采取线上线下相结合的模式进行公开，在线上，除在中央预决算公开平台公开外，还可通过群发政务短信、微博等形式及依托国务院、各级政府网站、微信公众号或者官方APP等渠道发布；在线下，可在各政府部门办事大厅或者办公地点设置公开栏目，张贴预算绩效信息文件或者设置二维码，公众扫码即可查询到相关的预算绩效信息。同时，要积极收集公众意见建议，对公开存在的问题进行整改。三是要加强平台维护运营。可以看到有相当一部分链接失效或者定向到门户网站后，相关文档无法下载，因此财政部门要做好平台的日常维护，及时发现失效的链接，并督促中央部门进一步加强门户网站预算绩效管理信息专栏建设，及时通知有关部门对无法下载的文档进行修复，确保公众能第一时间查阅到部门的预算绩效信息，方便公众进行监督。（五）落实预算绩效信息公开问责一是建立前置内容审查通报机制。对涉密的预算绩效信息，严格按照中华人民共和国保守国家秘密法等法规的要求，由相应的部门进行审查，同时，督促预算部门对相关信息做好保密工作，防止涉密信息泄露；对一般的预算绩效信息，要对未按时报送、报送信息不完整、绩效报告不规范的单位进行通报并纳人当年度绩效考核扣分。二是建立整改问责机制。一方面，要将部门预算绩效管理信息公开情况纳入财政工作考核范围，对于各部门信息公开的及时、完整、规范、准确、真实性等要素进行考核。另一方面，根据预算部门预算绩效自评或者第三方机构绩效评价情况向预算部门下达绩效评价结果反馈书，对信息公开工作及时完整符合公开要求的部门给予通报表扬，未及时公开或公开内容不符合要求的部门提请说明原因，提出整改措施，限期改正，对于整改不力的可采取通报、约谈和现场督导等方式，并可据此调整有关预算部门下一年度预算，督促整改到位，同时，整改结果在中央部门预决算公开平台公布，接受社会监督。参考文献：1徐晓雯，纪文婷.预算绩效评价：经济社会影响及启示.经济研究参考,2 0 2 1(1 2)：4 8-5 7.2卢真.浅析我国预算绩效评价的信息公开 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