基于PPP模式的三门峡产业集聚区基础设施项目建设研究.doc

分类号： 密 级： UDC: 单位代码： 10078 华北水利水电大学专业硕士学位论文基于PPP模式的三门峡产业集聚区基础设施项目建设研究Study on Sanmenxia Industrial Concentration Area Infrastructure Projects based on the Pattern of PPP 研 究 生 姓 名： 指导教师： 专业名称： 所 在 学 院： 年 月独立完成与诚信声明本人郑重声明：所提交的学位论文，是本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的研究成果并撰写完成的。没有剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为。文中除已经标注引用的内容外，本学位论文中不包含其它人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华北水利水电大学或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明并表示了谢意。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。学位论文作者签名： 保证人（导师）签名： 签字日期： 签字日期：学位论文版权使用授权书本人完全了解华北水利水电大学有关保管、使用学位论文的规定。特授权华北水利水电大学可以将学位论文的全部或部分内容公开和编入有关数据库提供检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段复制、保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文原件或复印件和电子文档。（涉密的学位论文在解密后应遵守此规定）学位论文作者签名： 导师签名：签字日期： 签字日期：摘要基于PPP模式的三门峡产业集聚区基础设施项目建设研究摘 要本文在研究中主要采用了理论与实践相结合、定性分析与定量分析相结合、经验分析与演绎推理相结合的方法。理论与实践相结合，本文首先阐述PPP的研究背景及方法、国内外研究现状，特别是PPP在中国的发展的分析；其次，阐述PPP模式的相关理论，从PPP模式的定义、特征、本质等入手，对PPP模式的理论基础和PPP模式的优势进行了分析；接着是对三门峡产业集聚区基础设施项目建设中PPP模式的实例分析，定性分析为主、定量分析为辅的方法结合采用PPP模式的四个理论基础分析三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目采用PPP模式的可行性，通过对该项目的研究提出PPP模式主要存在的几个问题，针对问题找到三门峡产业集聚区基础设施项目推行 PPP 模式的对策和建议；最后是经验分析与演绎推理相结合，结合我国目前的实际情况，从宣传办法、方案制定、公开招标、落实责任四个方面论述做好 PPP项目的推进落实工作应采取的措施。关键词：PPP模式；产业集聚区；基础设施项目建设；融资IABSTRACTSTUDY ON SANMENXIA INDUSTRIAL CONCENTRATION AREA INFRASTRUCTURE PROJECTS BASED ON THE PATTERN OF PPPABSTRACTIn this paper, the combination of theory and practice, qualitative analysis and quantitative analysis, empirical analysis and deductive reasoning methods are used in this paper. The combination of theory and practice, this paper expounds the research background and methodology of this thesis, the research status at home and abroad, especially in the analysis of PPP China development; secondly, discusses the relevant theory of PPP model, starting from the definition, characteristics and essence of PPP mode, PPP mode of the basic theory and the advantages of PPP mode are analyzed; followed by the analysis of examples of PPP mode of infrastructure construction projects in the District of Sanmenxia industrial cluster, feasibility analysis, quantitative analysis method combining the four theoretical basis of using PPP model in Sanmenxia city the Yellow River branch stream Zi Yang river ecological comprehensive treatment project analysis by PPP model qualitatively, through the study of the the project put forward several problems existed in PPP mode, aiming at the problems found Sanmenxia industrial agglomeration area infrastructure project implementation of the PPP mode countermeasures and suggestions ; finally, the combination of empirical analysis and deductive reasoning, combined with the actual situation in China, from the methods of propaganda, plan formulation, public bidding, implement the responsibility four aspects discusses make PPP projects to promote the implementation of measures that should be taken in the work. KEY WORDS: PPP mode; Industrial concentration area; Infrastructure projects; Financing目录目 录摘 要IABSTRACTIII1 绪论11.1 研究背景和意义11.2 国外研究现状21.3 PPP发展历程3 1.3.1中国式PPP三个发展阶段.4 1.3.1.1“摸着石头过河”的阶段.4 1.3.1.2“黑猫白猫”的阶段.41.3.1.3规范化阶段61.4 研究内容及方法2 PPP模式的理论概述62.1 PPP 模式定义62.2 PPP 模式概述62.3 PPP模式的理论基础72.3.1 公共物品理论72.3.2 政府失灵理论82.3.3 委托代理理论82.3.4 项目区分理论92.4 PPP模式优势分析92.4.1 bt、bot缺点.92.4.2 PPP模式下存在一定的优势.112.4.2.1创新投融资模式，推动国家治理能力提升112.4.2.2盘活社会存量资本，支持新型城镇化建设.112.4.2.3提高公共资源效率，加快转变政府职能.112.4.2.4创新财政管理理念，适应建立现代财政制度.123 三门峡产业集聚区基础设施项目建设PPP模式研究 133.1 三门峡产业集聚区的简介133.2 三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目的基本信息143.3 项目建设必要性及可行性分析153.3.1 项目建设必要性153.3.1.1防洪的需要.163.3.1.2农田水利设施的需要.173.3.1.3对河道进行环境治理, 提高人居生活环境的需要183.3.1.4带动周边土地的开发和增值，促进产业集聚区经济社会发展的需要183.3.1.5有利于提高当地居民生活水平和人文素质.193.3.2 可行性分析193.4 项目建设采用PPP模式运作方式203.4.1公共物品理论的应用203.4.2 政府失灵理论的应用223.4.3 委托代理理论的应用233.4.4 项目区分理论的应用233.5 项目建设PPP模式存在的主要问题233.5.1 PPP模式的配套的立法不完善243.5.2 政府角色亟待转变243.5.3 地方政府加强契约.243.5.4 融资渠道单一253.5.5 专业技术人员匮乏254 三门峡产业集聚区基础设施项目建设推行 PPP 模式的对策建议274.1 完善与PPP模式相配套的立法274.2 加快政府角色转变274.3 拓宽融资渠道284.4 合理设计投资回报机制284.5 推行相应的激励机制294.6 加速PPP专业人员的培养305做好 PPP项目的推进落实工作 315.1开展宣传培训，形成良好的市场与社会氛围 .315.2要制定科学、合理的PPP融资项目方案，为项目的顺利开展奠定基础.315.3要坚持公开招标，充分体现竞争的机制.325.4要明确定位、落实分工，使合作伴随项目“全生命周期” 326 总结与展望336.1 研究结论336.2 未来展望33攻读学位期间参加的科研项目及发表的学术论文34致 谢35参考文献36II华北水利水电大学硕士学位论文 绪论1.1 研究背景和意义在中国大型基础设施的建设和运营，对社会具有深刻的影响，不仅其提供的产品和服务将影响各个行业的正常运转，同时对居民的日常生活也有着深刻地影响。对社会有公益性的基础设施工程和项目能够反映了正反两方面的问题。公共服务基础设施的积极表现不仅是产品和服务本身的直接购买者所享用，如建堤防，河道下游会经过的地方的周边地区，外部性的积极作用间接地从中受益1。但在某些情况下，基础设施很可能是负的外部性，如机场周边地区带来的噪音。基础设施建设的项目融资、项目的利润分析、项目的评估必须考虑经济效益和社会效益社会公益性的存在，这是公益性基础设施建设必须要考虑的问题，这里并不适用单纯的市场化评价方式 唐祥来,倪琳. 国际基础教育公私伙伴关系(PPP)模式:论争与启示J. 外国教育研究. 2013(04)。为贯彻推进党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，城市化要拓展融资渠道，促进职能转变、加快推进政府，金融投资和完善的管理模式，尽快推动政府和社会资本模型之间的合作（Public-Private Partnership，PPP）发展的制度体系2。国家永续发展重要且必须的建设是基础设施项目的建设，由于世界经济形式的下滑造成各国政府财政日趋紧张，所以在资金上无法给所有的基础建设提供充分的资金，到是考虑到民间有充足资金及效率极高的管理能力，因此政府才积极推动民间参与基础设施项目建设3。私有资本投资者参与公共基础设施建设可以促进社会发展与进步4。但不成功的私有资本投资者参与公共基础设施建设会造成社会资源浪费。依照国内民间参与公共建设模式之执行经验来看，民间参与的失败案例的原因，并不只是发生在议约阶段，很多问题是发生在计划执行阶段。所以计划风险的合理安排与分担，才能具体保障建设计划成功的推动，也才能吸引有能力的投资者参与基础建设5。事实上基础建设计划牵涉重大公共利益，民间参与计划三大参与者政府、投资者、融资者中，政府应扮演积极角色，以协助民间参与计划成功推动与执行。尤其当建设计划较不具备财务可行性时，政府可以依法提供足够诱因给投资者，以减少投资者承担过大的计划风险，这些政府所提供诱因，可以在议约阶段成为谈判策略，以供政府与投资者双方进行实质议约谈判讨论6。三门峡产业集聚区管委会建设投资开发中心成立于2009年6月，是三门峡产业集聚区为实现政府投资法人化，有效突破产业集聚基础设施建设资金瓶颈而成立的投融资平台，注册资金3.1亿元。中心隶属于三门峡产业集聚区管理委员会，主要职责是：负责三门峡产业集聚区基础设施建设和资源综合利用项目投融资工作，为集聚区内中小企业服务贷款提供担保；负责产业集聚区内的土地前期开发及土地整理储备工作。中心下设办公室、财务科、工程科、金融科四个部门，共有工作人员10名。2010 年以来，三门峡产业集聚区积极开展融资业务，利用“捆绑式招商招标”、BT 融资等创新模式，合法合规吸引社会化资金投入产业集聚区的基础设施项目建设，尤其是“捆绑式招商招标”创新举措得到了省委、省政府的充分肯定和郭省长的高度评价，在全省产业集聚区予以推广。截止目前，累计签订社会化投资合同额达13.6 亿元。累计建成道路约40余公里，使产业集聚区总通车里程达到85公里，铺设污水管网近35公里，实现建成区域污水管网全覆盖，基本解决了辖区污水排放和处理问题；垃圾中转站建成投用，绿化管护面积达到30.5万平方米，环卫保洁面积达到93万平方米，城市建管水平进一步提升。出资建成标准化工业厂房5万平方米、创业服务中心2.3万平方米、商业综合楼5000余平方米、保障性住房1.2万平方米，快速提升了集聚区“招商引资”的硬件保障，并为集聚区科技进步起到了促进作用。该中心自成立以来，严格按照现代企业制度的要求，遵循“诚信、规范、拓展、效益”的经营理念，努力实践“创新、拼搏、团结、奉献”的企业精神，以集聚区建设和发展为契机，立足产业集聚区基础设施和各项配套设施的建设，以政府主体投资带动社会投入，努力为三门峡市经济社会发展作出贡献。与此同时，公司价值也得到了大幅提升。经过短短几年的发展公司总资产已到达10亿元。本研究考虑的政府诱因包括授予投资者管理弹性、跨域加值与政府补贴，同时建立一套政府策略应对三门峡产业集聚区基础设施项目建设PPP模式，分析政府诱因对民间参与建设案的财务效果。近年来，在中国学术界形成大量可以使用的研究成果，以供参考，但对PPP的概念的理解还存在一些不同的解析，很难形成一个有效的系统。内容研究主要集中在风险和利益共享，方法研究实效不足;研究范围广，普遍缺乏政策的有效支持，机制运作不足，与中国的制度背景相结合，探索公私合作项目的方式，本质上是中国的理论基础和实现途径，以进一步促进我国ppp理论的研究和创新体系是非常重要的。1.2 国外研究现状PPP模式（Public Private Partnerships）即公私合作伙伴制。联合国培训研究所研究得到的定义PPP包含两层含义：第一是建立以满足各种公共和私人之间的合作关系的公共产品的需求，第二是为了满足公共产品的需要，公共部门与私人部门建立伙伴关系实施大型公共项目7。联合国开发署（UNDP）的PPP的定义是指政府，营利性和非营利性合作项目，并和项目公司，通过这样的合作，双方都能够达到的效果都比自己单独投资建设获得更多的利益，而达到共赢的目的8。因此，我们认为PPP是指政府部门和社会资本共同来创建一个基于合作伙伴提供的产品或服务的准公共的工具，对于公共基础设施建设来说，是一种优化的项目融资和实施模式，是一种各方参与者实现现代金融合作的“多赢”的理念。通过此次合作，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果9。 PPP是公私合作伙伴关系，西方发达国家在PPP项目建设方面建立有成熟的体系，这种成果的取得是他们在理论研究和实践经验的结合。研究的理论成果主要从四个角度分析：一是关系性合约理论，托尼Bovaird认为PPP是一种新型的合作伙伴关系和联盟，因为有合同关系存在的特点它与一般的贸易合同关系之间还有一定的差异性 杨亚楠. 基于多属性决策的PPP（Public-Private Partnerships）模式选择研究D. 大连工业大学，2013。二是通过交易成本经济学的角度看，迈克尔Essig和艾尔 - Batran exander 提出了PPP交易成本的作用和关系在合约中对信任的重要性10。三是产权经济学观点，彼得Scharle提出私有资本投资者参与政府部门提供的公共领域的产品是如何发挥作用的，怎样的合作才能把产权的效益发挥到最大。四是把PPP看成一种社会博弈，Grout认为觉得把如果把PPP产生的效益、优点、缺点放到一个更公开的环境中去，更有助于被大众所理解。澳大利亚关于PPP模式的政府立法性文件 姚驰. 英国PFI/PPP法律制度研究及借鉴D. 中国政法大学，2011：比如他的新南威尔士州专门制定了PPP指南，规定政府参与管理项目运作的程序和方法。从项目规划、选项、立项、前期开发、审判、招投标、政府各部门协调等十几个方面作了全面而细致的规定，分析了各种风险的存在，如财务风险，市场风险，操作风险，法律风险等等，并为每一种风险制定针对性的措施和标准。11。从国内外的实践来看，特许经营者的遴选方式包括协议（直接委托）、竞争性谈判、招募、招商、招投标及拍卖等多种方式，后面的授予方式竞争比较激烈，竞争性遴选方式也是政府准人监管的重要保证 白露. 临沂市基础设施建设融资模式研究D. 中国地质大学（北京），2013。招投标方式是我国各地特许经营法规中规定的唯一的或主要的遴选方式，招投标具有公开、公正、公平的特点，但在实际操作当中，也存在弊端或者不适合的地方12。尤其是特许经营项目与一般工程招标项目存在很大不同，对特许经营项目采用工程招投标方式很多方面存在不适应。直接授予特许经营权这种方式一般用于直接授予原有的服务商，这种方式看上去违背了市场竞争的理念，但如果原有的服务商服务质量较高，专业服务能力也较强，直接授予特许经营权是完全可以的13。基础设施特许经营的目的是为了提高运营效率，如果通过让原有的服务商特许经营，划清政府和企业之间的界面，激励企业提高效率，特许经营的目的也就达到了 14。1.3.PPP国内发展历程1995年以来，第一个BOT试点项目由国家计划委员会批准建设以来，即使项目曲折性较大，但PPP模式在中国国内的发展任然是取得了较大的进步。据业内估计，中国已经实施的项目利用PPP模式的应该有7000多个，其中工业废水的处理项目已超过2000个，天然气行业拥有超过有1000个以上，市政道路项目则有3000到4000个（含BT项目），以及城市供水，垃圾处理，交通，电站，学校，医院和城市发展乃至城镇开发领域，都有采用ppp这种模式的成功案例。所以从发展的的数量和体量上而言，这是非常令人惊讶的。在十八全会第三次会议提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的总体规划之后，中国财政部和发展改革委员会积极落实会议精神，在2014年先后出台大量文件和规定积极推动ppp项目的发展。作为一种能够有效引导社会资本参与公共服务或产品制造及供给的项目运作方式，这种模式不仅受到中国财政部和发展改革委员会特别的关照，因此也让地方政府的对此种模式有着高度的重视，各级部门和社会各界将PPP的方式在中国的新一波和新一轮的发展中不断的出现，趋势倍增。这是与以前相比，不同的是经过近20年的实战积累的，因为政府和人民对PPP模式的讨论肯定是趋于更加理性，PPP在中国也将迎来前所未有的发展机遇。本文希望通过PPP模式在中国的发展进行梳理，为该模式在中国规范、有序的发展提供一些有益的思路。1.3.1 PPP在中国的三个发展阶段如果从时间维度或者从发展的角度来看，PPP模式在中国的发展阶段可分为以下三个阶段。1.3.1.1 初步探索的阶段这一阶段，PPP模式，由世界银行和亚洲开发银行作为中国项目融资的一种新的方式进入中国，这与当时中国政府一直热衷的外商投资的需求不谋而合。自1995年以来，在国家计划委员会的指导下，有广西B发电厂，长沙发电厂、成都的自来水厂建设项目相继开展bot模式的试验。 2002年，北京市委，市政府主导着对自来水厂的建设进行了BOT项目实施的试水。这些项目虽然不是PPP模式与中国的第一次亲密接触，但这项工作完成，由于高规格，大规模，对ppp在中国历史上的发展还是产生广泛影响。即便如此，以吸引外国投资为项目经营理念的初衷，从项目的一开始，就已注定其所套用的PPP包装不可避免的会在中国遭遇水土不服的困难。还有心态，也很大程度上决定了高层次的设计难以推动及完成。事实上国家计委最早开始要为BOT立法的工作，最终要被停止就是因为种种原因。几个试点项目，不管他们成功与否，都不能真正的起到由点到面的示范作用，也没有发挥其试点带动作用。在第一轮中国的ppp发展，随着几个部委发行的几个重要文件和规定后，这股PPP模式的浪潮也基本宣告结束。在这一阶段的后期，行政部门开始在市政公用事业领域推行特许经营模式，这一阶段涌现出来的比较经典的案例就是安徽省合肥市污水处理厂的资产权益转让项目。在处理厂项目的运作过程当中，所有参与项目的各个方面，包括当时的中介咨询机构，在规范化、专业化及本土化中国式PPP进行了非常积极的试验，也形成了比较成熟的项目结构建议书及协议合同文书，为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。1.3.1.2 实用主义阶段2004年，建设部率先行动，颁布并实施了市政公用事业特许经营管理办法（下称“126号令”），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域进行大规模的项目试验。随后各级地方政府也纷纷以126号令为规范，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。自此，中国式PPP进入第二轮发展浪潮。因为这个阶段具有很强的实用主义特征，我们有时戏称它为“黑猫白猫”的阶段。在这个阶段，建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的各级部门都积极踊跃推动项目进展，都积极充当牵头人，所以这一个阶段的PPP模式应用牵头方或主导方已经不再发改委一家。所以说无论黑猫白猫，只要能够顺利捕获“社会资本”这只老鼠，从表面上来看就是好猫。中国的PPP项目虽然不再一味偏爱境外资本，但由于其单一的筹资途径并无实质性改变。政府单位和私人投资者，前者想丢掉包袱，后者想利用项目占领市场的想法在很多项目里都表现得十分突出。PPP模式的重要内核是公共产品或服务的交付效率、风险管控、社会及经济效益等，反而PPP模式这个重要的核心内容被大多数人遗忘了。也正因如此，中国式PPP的发展在这一阶段的中后期遇到反复，大量低价或非理性竞标，最终导致国有资本进入，私有资本退出的现象层出不穷。从实用的角度来看，考虑到中国地方政府的政治偏好，而具体到不同性质的利益要求的社会资本，上述情况是可以理解的。没有什么比在PPP领域的“黑或白”反映现实的概念多，但也揭示了在中国的PPP模式显著异化的趋势。即搁置顶层设计，一切以短线的实用价值优先。从具体的微观层面来看，中国式PPP则仍以筹集社会资金为主要导向，把政府缺钱的、做不好的公共产品或服务推向一个并不成熟的市场。至于长远发展的项目，无论是社会效益和经济效益往往不是现任政府部门，甚至是投资者重点关注的。在这种情况下，即使有外部财务顾问和法律人士参与进来，他们所提出来的专业意见是不能被项目投资人完全理解和接受的。不可避免的是，一些潜在风险在看似繁荣的发展热潮中的逐步积累。今天，各地区PPP项目当中已经陆陆续续出现政府方或投资人怠于履约甚至违约的情况，并以前者居多。 1.3.1.3 规范化阶段“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”这是中共十八大确定重要改革措施，中国财政部作为落实政策的第一责任人从2013年底已经开始全面部署对PPP模式推广工作。2014年3月，财政部主要领导在会议上对关于政府和社会资本合作（PPP）发表重要讲话，主要讲了要推广PPP模式的原因、任务和方式，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。国家发改委也不甘落后，在2015年一鼓作气推出几十个鼓励社会资本参与建设营运的可以采用PPP模式的项目，范围涉及传统基础设施、信息基础设施等各类公共产业，且项目模式不局限于特许经营。当然最为引人关注的，还是特许经营立法工作的重新开始启动。作为中部地区的河南省也不甘落后，财政厅、发改委相继出台了河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见、河南省财政厅关于申报拟采用PPP模式新建项目的通知、PPP项目合同指南（试行）等一系列促进河南省ppp发展的政策文件。1.4 研究内容及方法本文在研究中主要采用了定性分析与定量分析相结合、经验分析与演绎推理相结合、理论与实践相结合的方法。首先理论与实践相结合的方法，本文首先从PPP模式的定义、特征、本质等入手，对PPP模式的理论基础和PPP模式的优势进行了分析；其次，结合国内采用ppp的成功案例和选取河南省三门峡市应用PPP模式的案例，分析各自成功的经验与失败的原因。再者定性分析为主、定量分析为辅的方法在PPP模式必要性分析与在三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目中的应用等方面发挥了重要作用。最后经验分析与演绎推理相结合的方法，在对国内ppp项目应用的成功经验总结分析的基础上，结合我国目前的实际情况，从政府建设、制度建设和项目建设三个层面提出三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目运用PPP模式的政策建议。52 PPP模式的理论概述2.1 PPP 模式定义PPP从大的方面来说是一个比较笼统的概念，由于思维和想法以及意识形态的不同，所以从世界各国来看，对于PPP的一个准确的概念是很难达成一致的。德国学者Norbert Portz认为，“试图去总结PPP是什么或应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同案例来确定”。但PPP模式就是一种实现公共项目在建设资金的需求方面而产生的一种融资模式， PPP的项目模式的出现是因为公共建设项目要求的复杂化、精细化而催生的一种私有资本和公有资本合作的模式15。2.2 PPP 模式概述城市基础设施市场化融资模式是指以公共部门为主的的公有经济，为了保障不断增长的城市基础设施建设和公共设施建设对于资金的大量需要，经过一定的程序转让一部分基础设施经营的权利，使基础设施的经营权等一些相关权利主体向更多的方面发展，打破过去仅由政府或者公共部门投资建设经营的局面 赵丹. 基础设施的发展对我国城镇化进程的影响研究D. 广东外语外贸大学，2015。在市场化融资的背景之下，不仅政府可以参与，除此之外的一切有兴趣的社会资本都可以直接参与基础设施项目建设的融资上来，这样就可以最大程度的缓解城市基础设施建设短缺的资金，同时这样也大大的让民间资本的有了更多的投资途径，当然同时也加大了基础设施的产品供给，提高公共服务的质量，增强城市的竞争力16。城市基础设施市场化融资是由政府部门发起和主导的公共工程项目融资。与其他的融资项目比较，含有以下列的特点：首先，基础设施融资以政府转让部分的项目权利为前提，如冠名权、特许经营权等。通过转让权利来达到吸引私有资本进入城市基础设施项目建设，现在这种化市场融资手段已经成为目前基础设施建设融资的发展方向17。其次，项目发起人和项目投资人并非同一主体。在基础设施的市场化融资中，项目发起人是政府部门承担的主要的角色，对于整个项目的建设过程负有监督指导的权利，但可能并不一定从始至终拥有项目的经营权；私有资本更多承担的是项目投资人的角色。所以区别于其他的项目融资中，项目的主体都是由项目发起人和项目投资人同一主体来担任18。（1）前期分析项目的前期分析包括项目选择和可行性研究两个部分。项目选择阶段确定待开发的项目，选定的待开发项目通常是政府根据中长期的社会经济发展计划和满足社会对基础设施的需求而提出的尚未开发的项目。可行性研究阶段主要对项目进行市场、技术、经济等方面的评价，对民问资本参与项目的可行性进行评估19。（2）确定SPCSPC的选择通常要经过招标、投标、SPC初选、谈判、签约等环节。招标前，政府制作招标文件，并提供项目的详细资料，包括项目必须达到的具体标准，如项目规模、履约标准、项目收入来源等；政府向社会公布项目信息，并邀请有意向和实力雄厚的企业参加投标20。根据政府公布的项目信息和招标文件，有意向的企业开始筹备成立SPC，负责前期的投标工作，主要包括：进行项目的可行性研究；与银行和金融机构、咨询公司、保险公司、设计和建设单位等项目参与者就融资、咨询、保险、设计、建设等事项达成合作意向等。投标完成以后，政府部门对提交的投标书进行评估，通过评估初步选出一个或几个条件较好的SPC作为暂定中标者21。初选结束以后，政府同暂定的中标者进行谈判，谈判的内容通常包括项目开发的时问、质量、提供服务的水平、风险分担、政府提供的支持以及其它与项目有关的权责问题。如谈判失败，政府可转向第二中标候选人并与之谈判，以此类推。谈判结束宣布中标结果以后，中标的SPC应在一定时问内办理好公司成立的有关事宜，包括按照事先的约定出资、到工商税务部门注册、在银行开设账户等。政府按照有关的规定，批准成立PPP项目公司22。（3）开发运营开发运营阶段包括项目开发和项目运营两个部分。首先，SPC与各联合单位签订正式合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其它咨询、管理合同等；其次，SPC组织各相关单位进行项目开发存开发过程中，政府随时对项目开发状况进行监督，出现不符合合同的情况及时与SPC沟通，并确定责任主体。工程竣工通过项目验收以后，开发阶段结束，项目进入运营阶段。项目运营将持续到特许权协议期满，在这个阶段，SPC直接或通过与专业管理公司签订合同并由后者运营项目。在整个项目运营期问，按照协议要求对项目设施进行维护23。运营期间，PPP项目公司将收回投资并获取适当利润，同时归还贷款、支付政府税收、进行股东分红24。（4）转移中止转移中止是项目运作的最后一个阶段，包括项目移交和SPC解散等内容。特许经营期满后，SPC要将项目的经营权或所有权向政府移交。在移交时，政府应注意项目是否处于良好状态，以便保证项目的继续运营和服务提供的质量。项目移交以后，SPC到有关部门办理清算事务25。2.3 PPP模式的理论基础2.3.1 公共物品理论公共物品本身的性质是会变动的，产权不是绝对的，当人们意识到成本和收益将发生变动时，人们的选择就会发生变化，产权的界定和保护与个人的能力及政府的行为模式等因素有关，产权是约束条件下个人选择的结果，当约束条件改变时，人们的选择也会发生变化。影响人们选择的因素主要有对物品潜在价值的认识、技术、制度变革和收入水平，当这些因素变化时，产权的安排和具体的供给模式当然会发生变化。一个物品或一个物品的某种属性的潜在价值越是被认识到，物品的预期收益也就越高，在产权界定的成本不变的条件下，预期收益达到一定的程度，这种物品就可能成为私人物品，从而可以通过市场的方式或非营利组织的方式来提供26。比如环境污染治理，其中由生活垃圾造成的部分可能因为对生活垃圾的潜在利用价值的认识提高而被人选择拥有，当人们做出了这样的选择的时候，无污染的环境这一“产品”就部分地由那些利用生活垃圾的人提供。而那些能够利用生活垃圾的技术可以由非营利组织中的各种组织比如环境保护方面的研究组织来提供。如果没有将生活垃圾转换为有用产品的技术，那么人们对提供污染治理的积极性是不高的，显然，这种变化依赖于技术的创新和知识的进步27。2.3.2 政府失灵理论美国经济学家伯顿韦斯布罗德认为任何投票者都有对于物品的需求（包括公共物品和私人物品），政府、市场和非营利部门都是满足个人需求的手段。这三者的这种相互替代性存在于满足个人的需求方面。因为公共部门和市场在提供人们公共需求方面有一定的局限性，促使了对一些社会福利部门的功能需求，这是社会福利部门能够出现的首要因素。首先，个人的需求数量是异质性的，在任何政治单位中，个人在收入、财富、宗教、种族背景、教育水平等方面都有着一定程度的不同，这直接导致了个人对于税收制度等各种公共物品需求的差异性。政府提供的任何商品的数量和质量都是由政治决策过程决定的，对于公共物品的提供也不例外。政府提供公共产品的决策是一种政治性的决策，倾向于反映代表社会大多数的“中间选民”的意愿。这样，政府在提供公共产品问题上就存在诸多条件的限制。政府提供的服务和公共产品总是普遍的、统一的，有特别偏好的公众的需求无法得到满足，这就为非营利组织创造了空间。同时，政府的能力有限，只能在小范围内进行新项目的试验，为了达到服务全体公众的目的，需要非营利组织进行补充。约翰穆勒在论自由一书中指出，政府的服务趋向于在所有的地方都一样，而个人和社团的服务则具有多样化的特征28。如果不存在需要投票才能交易的案例中，投票结果一般代表了中位选民的需求，而留下了大量的不满意的选民群体。尽管在公共选择中也