简政放权背景下税收风险管理体系研究.doc

研 究 报 告第27期山东省国家税务局税收科学研究所 2015年10月19日简政放权背景下税收风险管理体系研究滨州市国家税务局课题组课题组组长：魏亮珠；副组长：李锋；课题组成员：周立军、王青、张成忠内容提要：为了适应“简政放权、放管结合、优化服务”的新要求，滨州市国税局积极探索构建科学的税收风险管理体系，力求做到“放而不乱，管而有序”。本文介绍了税收风险管理体系建设的背景要求，从体系的总体规划、具体运作、取得成效方面进行深入解析，并对探索一条符合实际、科学严密的税收治理路径进行思考。关键词：税收风险管理税收风险管理是构建科学严密税收征管体系的核心工作。随着简政放权的持续推进、制度规范的全面落地，加强风险管理、做到放管结合成为基层税收治理面临的迫切问题。滨州市国税局适应简政放权、放管结合的税源管理趋势，对构建税收风险管理体系、提升税收治理能力进行了一些探索和思考。一、构建税收风险管理体系的背景意义（一）从外部环境看，构建风险管理体系是适应简政放权、放管结合形势的应对之策。党的十八届三中全会以来，转变职能、简政放权大刀阔斧推进，深化行政审批制度改革紧锣密鼓，总局陆续出台了一系列精简审批、减少环节、下放权力等创新税收服务和管理的政策措施，对以往的思想观念、管理制度、工作方法和行为习惯产生了深刻冲击。特别是长期以来形成的重事前审批和事后惩治、轻事中监管的“哑铃型监管模式”，已经明显不适应形势发展需要。实施税收风险管理，加强相关事项的事前、事中和事后风险监控，实现从前置管理向后置管理转变、从分人盯户向风险监控转变、从单人应对向团队应对转变“三个转变”，既还权给纳税人，又还责于纳税人，能够有效防止政策措施实施后产生的伴生风险，推动国税部门把该放的事项彻底放掉，把该管的事情真正管住，为税制改革和行政审批改革的顺利推进保驾护航。（二）从内在动因看，构建风险管理体系是实现提质增效、税收治理现代化目标的治本之策。当前，基层税收管理中普遍存在“人少户多”的矛盾，征管力量短板凸显。以滨州国税为例，近五年，税务干部数量增长2.27%，而纳税人户数增长128.14%。随着商事登记制度改革和营改增扩围，纳税人数量出现井喷式增长，国税部门征管压力骤然加大，但是人力资源的充实难以跟上，人少户多的矛盾更加凸显。在新一轮税收征管改革中，税收风险管理成为突破口和着力点。税收风险管理是现代税收管理的先进理念和国际通行做法，就是把有限的征管资源优先配置到高风险领域，实现税源管理专业化，推动服务管理方式创新和税收管理体制变革。同时，开展税收风险管理，通过风险分析识别，有助于找准税收漏洞，有效实施风险应对，促进税收收入的可持续增长。（三）从现实基础看，构建风险管理体系是落实强基固本、依法治税要求的长效之策。滨州市是山东省的北大门和胜利油田的主产区，石油炼化、纺织家纺、皮革鞣制等行业较为集中，税收占比达到80%左右。行业纳税人的聚集，产业链条的延伸给税收治理带来更大挑战。近年来，高危行业虚开增值税专用发票大案要案频发，滨州国税也屡受波及，吉林“408”等案件均不同程度涉及滨州企业。传统的税收管理方式与专业化、集团化的做案手段相比日渐落后，税收风险防控压力加大。构建风险管理体系，是由短期治理整顿转向长期规范管理、由市局引导应对转向基层主动防控，是对强基固本活动的延续和提升，是对以往风险管理工作的整合和优化，形成一个闭环的、完整的风险管理体系，使之更有效地防控税收流失风险和执法风险，提升依法治税能力，保护干部安全履职。二、构建税收风险管理体系的探索实践（一）总体规划。一是顶层设计，风险管理“有规可依”。将风险管理理念融入征管各环节，制定税收风险管理体系建设实施意见及四个配套指引，形成完整的、系统的工作规程。实施意见对税收风险管理体系建设的内涵、目标、制度、机制、措施、载体、创新等进行全面阐述;基层税务机关税收风险管理工作指引重点规范县区局风险管理的具体行为、工作职责;基层税务机关区域联动风险管理指引对整合力量、建立团队、集中应对的事项、要求进行了明确界定；基层税源管理单位日常监控管理指引、基层税源管理单位税收风险应对管理指引侧重基层分局的日常监控和风险防控工作。“一个意见、四个指引”，从市局统筹规划到基层具体实施，从日常税源监控到风险事项应对，都进行了详尽设计，实现了全程覆盖。二是清单管理，税源管理“有章可循”。归纳总局相关规范对基层管理的要求，制定“三个清单”，把基层要做的事项理清楚、流程弄明白，做到履职尽责一“单”清、失职问责照“单”来。基础管理责任清单明确日常管理工作事项、工作内容、工作方法及完成时限；后续管理清单，依法理清后续管理事项，明确监管手段、环节、重点；执法程序清单，依法梳理执法权力，理清执法条件、程序、文书等内容。同时，制定45个行业和事项风险管理模型，固化管理动作，提供“操作范本”。三是常态督导，税收执法“有迹可查”。采取执法与督查同步发起、同步实施的做法，重点监察不作为、乱作为或不按规定作为的执法责任问题。同时对风险过程的各主要环节及时做出评价，并从风险应对效果、税法遵从度和征管成本等方面对风险管理质量和效率做出评判。推行“标准化、痕迹化”作业机制，整个过程都形成看得见、摸得着的留痕资料，使权力始终在受控状态下规范运行。（二）具体运作。充分发挥市县两级“风控中心”的统筹作用，以纵向互动、横向联动、税企协动、内外推动为主要形式，建立一体化风险管理运行机制，使风险管理与日常管理得到有机融合。一是纵向互动，建立三级联防运行机制。坚持“市局宏观分析、县局实体应对、分局常态监控、大厅职能服务、稽查一体打击、团队专业作业”的思路，市局风控中心成员单位分风险类别对各自项目开展风险识别、确定应对范围；县区局在做好风控任务对接的基础上，开展二次分析，进行风险排查，实施差异化风险应对；基层分局为市局、县局分析采集信息数据，直接实施风险提醒。同时，县区局对本区域内发现的风险问题及时向上提报，市局“举一反三”实施专项分析，“以点带面”消除同类风险。2015年，市局发起联动分析18次，评估入库税款3752万元。二是横向联动，破除部门管理壁垒。整合分局、科室的风险应对力量，开展对特定风险事项的区域联动管理，建立“五统一”工作机制，即统一监控分析税源变化、统一税收风险识别排序、统一发布风险处置任务、统一督导反馈任务执行情况、统一评价考核税源征管状况。实施项目化管理，项目组成人员实行随机编组、组长负责，各小组从确定的高风险纳税人名单随机抽取应对任务。专业应对团队与基层分局动态“绑定”，每个团队与一个或多个分局共同实施应对工作，定期轮换，综合考评，排名通报，激发动力。各级职能科室发挥各自业务优势，联同开展专题分析，每月形成工作月报，从重点行业、区域、事项分析风险疑点。2015年，发布分析月报15期、专项分析8期，确定高风险行业5个，识别管理风险点41项，部署专项防控17次。三是税企协动，提升企业风险防控能力。对易发生较大风险的集团企业、重点企业，引导指导企业建立常态化风险防控机制，税企共同制定风险防控措施，互相传递管理信息，提升企业风险防控内生力，从根源上杜绝风险发生。如，针对吉林“408案件”，帮助滨州中海沥青公司进行客户分析，构建“客户备案信息库”，实现对经营、销售的事前计划与事中控制，从资金流、发票流和货物流等方面有效管控，有效遏制了“倒票、贩票”等涉税问题的发生。四是内外推动，推进国地税深度合作。以资源整合、业务融合为主线，积极推进国地税全方位、深层次合作，提升税源管理合力。成立社会化综合治税办公室，采取国税代征、派员征收等方式，提升增值税、消费税附征税费征管水平。2015年，滨城区代征城市维护建设税及教育费附加1200余万元。定期对涉税数据传递互换，户籍巡查、日常监管等影像资料、征管数据“一次采集，国地共享”，交换税收数据5万余笔，交流税收情报100余条。建立风险管理合作机制，联合开展共管户的纳税评估，风险点相互印证，举证资料“一证两用”，一家检查，两家认可。今年，开展联合评估526户次，评估税款7230万元。（三）初步成效。一是风险识别更加准确。“以案示警”，针对稽查、评估和外部信息反馈，及时归集、提炼案件的涉税风险，并将其扩展到相关企业和行业，启动应对机制。如，剖析606案件风险特征，并将之扩展到全市纺织行业进行风险排查，发现有问题企业122户次，入库税款642万元。“分析预警”，各级风控中心通过联席会议、风险讲评、工作例会等载体，各成员单位分类别、事项开展风险识别、排查，及时下发风险速递实施应对。据统计，开展专项分析市局6期、县区局32次，推送风险事项980户次。仅毛皮鞣制行业风险排查涉及企业72户，评估税款912.6万元。“前沿报警”，发挥基层分局优势，对纳税人的生产经营要素、关键业务，风险易发领域、环节进行全面监控分析，并以疑点企业风险反馈单将风险上报应对。2015年，各县区局提报风险问题600余条，评估入库税款2352万元，弥补亏损1735万元。二是风险作业更加标准。从加强各关键环节的节点控制入手，固化规定动作，形成规范化的运作链条。任务分配环节做优方案、明确路线。在发起风险应对事项前，制定应对方案，确定各环节的职责、内容、过程、时限和标准，提供具体的方法指导和实施路线图，弥补了因业务水平差异而造成的管理标准不一的问题。任务实施环节“按图索骥”、完备要件。在应对过程中，强化对关键要件和重要信息的获取，对需要进户执法、信息采集或需要纳税人提供相应资料举证的，严格按照规定程序做好，确保任务执行过程合法合规。任务定案环节“证据说话”、集体裁定。充分听取各方意见，认真审核实施过程中的基础资料和动态资料，对企业的风险做出准确判断，确保定案结果与佐证材料、政策依据相吻合。同时，认真分析问题成因，明确后续管理举措，避免同类风险发生。三是风险落实更加高效。风险事项实现“归口管理、一口对外”，根据风险等级、工作量以及基层单位的应对能力，风控中心统一确定工作量、完成时限，避免任务交叉，减轻基层负担。后续管理实现“全程跟踪、一抓到底”，建立4类10项风险工作监控指标，市局直接对基层分局长实施绩效考评，末位约谈提醒，以绩效考评倒逼工作落实。通过实施风险管理，减少了税收流失，堵塞了管理漏洞。近两年，滨州国税风险应对入库税款2.28亿元，合计增加税收2.96亿元。三、深化税收风险管理体系的几点思考（一）依托“互联网+税务”，发挥科技的支撑作用。在以云计算、大数据、移动互联网等为代表的产业变革时期，推进风险管理将更多的依赖于现代科技手段。要借助“互联网+税务”的力量，把互联网、大数据和云计算引入税收风险应对工作，充分发掘应用第三方信息，优化整合内部软件涉税信息，全面推进部门信息共享，实现云平台对涉税数据的有效存储、处理、分析。抓住金税三期建设的有利时机，建立统一的数据库平台、数据管理体系和信息管理平台。要依托大数据技术，做大做强税收风控中心，发挥其在风险管理的中枢作用，依照分析模型比对涉税数据，用多条数据疑点，真指风险“靶心”，彻底改变“人盯户、票管税”传统做法，提升运用大数据及时发现税收风险的能力，在纳税人发生异常经营行为或提交异常数据的同时，发现纳税人涉税风险的可能性，通过推送提醒等服务方式，提高纳税人的税法遵从度，将纳税人绝大多数涉税风险消灭在萌芽状态。同时，顺应“互联网+”带来的“参与型”社会发展趋势，改变税收风险独立应对的局面，进一步加强与公检法等强力机关和银行金融机构的协作，推动相关部门由象征性参与迈向实质性参与，扩大税收风险管理的群体效应，共同督促纳税人提高税收遵从度。（二）优化“制度+流程”，发挥机制的支撑作用。风险管理体系涉及面广、难度大，必须建立一整套完整的制度体系，形成制度、流程相互衔接有序的工作机制。建立常态化风险预警机制，依托风险管理系统、分析指标体系、税收模型、行业管理指引等工具，通过涉税案件示警、风险分析预警、基层监控报警三个层面，及时归集、提炼涉税风险点，并根据风险等级启动不同应对机制。完善集约化风险处理流程，实施扎口管理，通过联席会议、风险讲评、工作例会等载体，统一明确应对方式、责任单位和管理措施，避免任务交叉，减轻基层负担。搭建一体化风险应对模式，系统内部建立上下互动、部门联动、区域协动、管查驱动的工作机制，系统外部引导指导企业建立风险防控机制，内外夹击减少风险隐患。健全刚性化督查评价制度，整合绩效管理、督察内审、巡视监察等监督资源，建立日常监督、专项监督、重点监督“三位一体”大监督体系，执法与督查同步发起、同步实施，对风险过程的各主要环节及时做出评价，并从风险应对效果、税法遵从度和征管成本等方面对风险管理质效做出评判，促进风险管理工作的持续改进。（三）推进“专业+团队”，发挥人才的支撑作用。培养专业化团队，是提升税收风险质效的关键所在。一方面，要根据不同岗位的管理要求，从工作实际出发，拓展培训范围，改进培训方法和更新培训内容，注重对现有管理人员开展专业知识培训，加强专业人才库人员的使用管理，注重实战锻炼，发挥实际作用。另一方面，应根据税收风险管理需要，组建专业化管理团队。建立税收风险情报团队，实行专业化信息情报采集、处理，为税收分析提供数据支撑；建立税收风险分析团队，充分发挥不同层级税务机关在涉税信息分析中的作用，从宏观分析、区域分析到行业分析、具体纳税人的风险分析，有效挖掘纳税人存在的风险疑点；建立税收风险应对团队，通过整合征管、税政、稽查等各部门的风险管理职能，在市局、县局层面组建专业应对小组，实施项目化管理，推进大企业管理、重点风险行业的专业应对，确保风险管理工作取得实效。签发：孙德仁核稿：丛 琳责编：李 岩本期发至：省局领导、省局各处室、各市局领导、省税务学校领导、各市局办公室、各县（市、区）局长抄 报：国家税务总局办公厅、科研所，中国税务学会