国家治理视野下检察行政公益诉讼诉前程序功能省思--以环境公共利益救济为例.pdf

第44卷第3期2023年5月财经理论与实践（双月刊）THE THEORY AND P RACTICE OF FINANCE AND ECONOMICSVo l.44 No.3Ma y.2023经济法DOI：10.16339 力.cn ki.h d x bcj b.2023.03.018国家治理视野下检察行政公益诉讼诉前程序功能省思-以环境公共利益救济为例陈冬，李岩峰(郑州大学法学院，河南郑州450001)*收稿日期：2022-10-10基金项目：国家社会科学基金重大项目(20&ZD185)作者简介：陈冬(1976-),女，河南平舆人，博士，郑州大学法学院教授，博士生导师，研究方向：环境与资源保护法、环境公益诉讼;李岩峰(1992-),男，河南林州人，郑州大学法学院博士研究生,研究方向：环境公益诉讼。摘 要：当下检察机关对行政公益诉讼诉前程序进行了大量制度创新，凸显了诉前程序的独立价值，并 逐渐演变为由检察机关深度参与的一种新型社会治理机制。实践的突破对既有诉前程序理论与规范的冲击 也随之而来，反映出检察行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序一体化的制度设计造成法律监督范围、管辖规则 以及公共利益救济等方面的诸多矛盾，根源在于传统的诉讼思维遮蔽了诉前程序在现代国家治理中的独特 价值。厘清诉前程序的功能价值，应将其从诉讼场域转向治理场域，实现从司法审查到协同治理、从程序警 示到实质性救济、从事后救济到风险预防的三重转变，并从磋商程序的适用规则、检察机关一体化管辖以及 协同功能的保障措施与限制措施等方面完善当下检察行政公益诉讼相关制度。关键词：检察行政公益诉讼；诉前程序；公共利益；协同治理中图分类号:D925.3 文献标识码：A 文章编号：1003-7217(2023)03-0140-08一、问题的提出自检察行政公益诉讼2017年正式确立以来，对 维护国家和社会公共利益、推动依法行政作出了重 要贡献。其中诉前程序成为检察行政公益诉讼的主 要办案方式,2021年检察机关共办理行政公益诉讼 案件14.9万件,诉前程序案件13.8万件，占比超过 92%0然而随着诉前程序的广泛适用，检察行政 公益诉讼诉前程序的规范、理论与实践的割裂现象 也日趋严重。规范层面,2015年最高人民检察院在检察机 关提起公益诉讼改革试点方案中首次提出诉前程 序概念，将其表述为“在提起行政公益诉讼之前，检 察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督 促其纠正违法行政行为或者依法履行职责”；2017 年中华人民共和国行政诉讼法(以下简称行政诉 讼法)修订时继续沿用，诉前程序成为检察机关办 理行政公益诉讼案件时必须履行的法定程序，法定 方式是提出检察建议，内容是依法督促行政机关纠 正违法行为、履行法定职责阂。将诉前程序与诉讼 程序进行了一体化的制度安排，诉前程序是提起诉 讼程序的必经程序，诉讼程序是保障诉前程序发挥 督促行政机关依法履职的“刚性保障”。理论层面，通说认为检察行政公益诉讼诉前程 序的功能主要包括:第一，警示性功能，基于行政自 我约束理论，一般认为当行政机关不依法履行职责 时，通过诉前程序提醒警示行政机关进行主动的自 我监督与纠错；第二，限制性功能，从平衡司法权 与行政权关系出发，司法应保持谦抑状态和补充行 政执法；第三，节约司法资源功能，通过诉前程序 避免进入正式的诉讼程序，降低检察机关、法院以及 行政机关的诉讼成本，节约有限司法资源囚。目前 理论上对诉前程序的讨论主要将其置于诉讼框架 内，视其为进入诉讼的必经程序，其制度价值通过后 续诉讼环节而间接映射。实践层面，突破诉前程序法定实施方式的案件 屡见不鲜，例如在长江船只污染公益诉讼案中同，检 察机关面临水上与岸上、上游与下游诸多行政执法 机关衔接不畅，中央与地方水域生态治理职权分配 不清,长江丰、枯水期造成技术性障碍等问题，突破 了检察建议的法定实施方式，采用立案后磋商的方 式实现环境公益救济目标。此外在办案机制、办案 效果、办案参与主体等方面也有较大突破。这些突 破逐渐放大了诉前程序的独立价值，挑战着诉前程 序与诉讼程序一体化的制度设计，导致诉前程序规 范、理论与实践脱节的现象愈发明显，理论与规范亟 2023年第3期（总第243期）陈冬,李岩峰：国家治理视野下检察行政公益诉讼诉前程序功能省思141需对制度的新变化予以因应。党的二十大明确提出“中国式现代化是人与自 然和谐共生的现代化”“加强检察机关法律监督工 作”“完善公益诉讼制度”，实践中的突破创新深刻反 映了检察权积极融入国家治理的时代愿景。环境公 益救济的紧迫性、复杂性使得诉前程序的实践创新 多见之于此类案件中。鉴于此，本文将在国家治理 视野下，以环境公益救济为例,反思以诉讼为核心的 检察行政公益诉讼在维护环境公益中的现实困境，总结诉前程序制度实践的新样态，重塑诉前程序的 功能价值表达，并提出完善相应制度的建议。二、现状反思：当下诉前程序制度与环境公共利 益救济的内在矛盾当下我国检察行政公益诉讼的制度建构呈现出 诉前程序与诉讼程序一体化的适用逻辑，造成了诉 前程序与环境公益救济目标之间出现诸多矛盾。（一）环境规制失灵与诉前程序法律监督范围的 矛盾行政诉讼法第25条规定，环境行政公益诉讼 主要围绕在生态环境和资源保护领域负有监督管理 职责的行政机关违法行使职权或不作为造成国家利 益或社会公共利益侵害展开。在最高人民法院最 高人民检察院检察公益诉讼司法解释理解与适用 中明确“行政公益诉讼首先是行政诉讼，在立案环节 应审查行政公益诉讼是否属于行政诉讼的受案范 围”“人民法院应审查行政公益诉讼起诉书中诉讼请 求的内容是否与诉前程序检察建议书的建议内容一 致。如不一致，应向人民检察院释明”刀，这些规定 反映出诉前程序在法律监督范围上对诉讼程序的强 依附性，诉前程序法律监督范围限于行政诉讼法明 确的界限内，却与检察机关诉前程序的实践样态明 显不符，尤其是因环境规制失灵而导致的公益受损 之情形，依据这些规范显然无法纳入诉前程序监督 范围。环境行政公益诉讼的本质是利用司法扭转生态 环境规制失灵，但环境规制失灵往往由行政执法自 身弊端导致，进而超出行政诉讼审查范畴。环境规 制失灵常表现为还原主义下单行环境立法和科层式 环境治理体制造成的职权交叉模糊、职责承担不明 等。现代环境立法深受还原主义影响，突出表现为 将整体生态环境予以分解，按照环境要素形成单行 环境立法囚，然而生态系统整体性使得各类环境介 质相互影响，以此为基础的环境监管权力配置不可 避免地出现碎片化、模糊化和交叉化。行政诉讼的 监督性质表现为法院对行政机关的司法审查页。法 院的司法审查以行政行为合法性为基准，行政行为 合法性的判断以法律明确规定的职权为前提。当法 律规范层面无法清晰界定职权归属时，显然就超出 了传统司法审查的范畴。此外，科层式环境监管体 制下，部门本位主义导致的利益冲突、跨部门协作面 临的目标差异、沟通障碍等，都是现代环境规制失灵 的表征。上述各类造成环境规制失灵的情形都并非 传统司法审查范畴，却是生态环境保护中不可忽视 的巨大风险或事实诱因。按照当下诉前程序和诉讼程序一体化的制度设 计，检察机关启动诉前程序实现法律监督的前提至 少包括涉案环境要素有明确对应的法律法规、有明 确负有监督管理职责的行政机关、有明确的违法行 使职权或不作为以及环境公益受损事实。欠缺明确 法律规范的新型环境损害问题、职权交叉造成的法 律监督对象不明、环境公益受损风险等情形，脱离了 检察机关法律监督视野，检察行政公益诉讼对环境 公益的维护并不周延。尽管人民检察院检察公益 诉讼办案规则（以下简称办案规则）第29条规定 难以确定不依法履行监督管理职责的行政机关时可 以立案，但需满足“国家利益或者社会公共利益受到 严重侵害”的前提，何谓严重侵害缺乏明确的判断标 准，该条款在司法实践中并未被广泛适用；在第57 条立案范围条款中，着重强调公共利益受损和行政 机关违法行使职权或不作为，职权交叉模糊等上述 环境规制失灵情形尚未在规范层面纳入法律监督范 畴。由于生态系统整体性与还原主义法律思维、科 层式环境执法体系之间的矛盾造成环境行政执法存 在固有缺陷，这种根源性的风险如果囿于诉讼思维 而被排除在法律监督之外，检察行政公益诉讼可谓 在公益维护这一根本目标上“抓小放大”，造成检察 行政公益诉讼整体制度价值的削弱。（二）环境公共利益整体性与诉前管辖规则的 矛盾整体性是生态环境的本质特征之一诃，以生态 服务功能为主要内容的环境公共利益不以人为的行 政区划而实现利益分割，但现行司法管辖规则基本 上都建立在行政区划基础之上，由此造成制度适用 的矛盾。环境行政公益诉讼的管辖同时涉及检察机 关和审判机关，由于一体化的制度设计，诉前检察机 关的管辖规则深受诉讼管辖规则的影响。根据办 案规则第1318条的规定，在处理跨行政区划的 生态环境案件时主要形成了集中管辖、指定管辖或 由共同上级机关管辖三种模式，但这三种模式都不 利于跨行政区划案件的高效处理。首先，在集中管辖或指定管辖模式下，立案的检 142财经理论与实践（双月刊）2023年第3期察机关必然与生态环境利益损害发生地或行为地发 生分离，异地办案提高了司法成本;在由共同上级机 关管辖模式下，上级检察机关远离案件事实，同样不 利于调查核实。其次，检察机关管辖与法院审判管 辖并不完全对应，由此造成衔接不畅、减损效益。办案规则第16条规定检察机关立案管辖和法院 审判管辖不对应时，立案的检察机关应当在起诉时 将案件交由管辖法院对应的同级人民检察院，立案 调查与审查起诉的检察机关产生分离。最后，传统 的司法管辖规则无法实现跨行政区划环境公共利益 损害问题的实质性化解，跨行政区划生态环境案件 的典型困境包括不同区域地方立法差异、行政执法 标准差异、不同区域之间生态环境利益分配等，这些 问题的解决无法依靠单一检察机关推动。（三）单一制发检察建议与公共利益实质性救济 的矛盾单一制发检察建议的诉前程序实施方式并不利 于环境公益的实质性救济。根据办案规则第73 条的规定，人民检察院在诉前调查结束后只有终结 案件或提出检察建议两种选择，而根据第77条的规 定，在制发检察建议之后也只能针对行政机关履职 以及公共利益受到侵害的情况跟进调査，本质在于 为后续的诉讼环节提供支撑，未能在诉前程序中赋 予检察机关参与公共利益救济的程序性保障和实体 性权力。对于上述职权交叉、技术性障碍、联合执法 困境等复杂案件，检察机关仅通过制发检察建议向 行政机关发出依法履职的警示，不足以推动受损环 境公益的实质性救济，也遮蔽了检察机关通过诉前 程序在新时代国家治理中发挥的重要价值。检察机 关作为法律监督机关和公共利益的代表，通过自身 优势协助行政机关化解行政执法困境、避免司法程 序空转是新时代司法诉源治理和检察法律监督职能 的内在要求。有观点提出可以补充行政公益诉讼诉 前程序的重开制度应对公共利益口口。但已经终结 的案件再次重开有损法的安定性，根源在于如何提 高诉前程序在公共利益实质性救济方面的制度潜 能，避免受损公共利益在司法程序中空转，造成司法 资源的浪费。对于环境公共利益的实质性救济而言,如果不 能在诉前程序中实现厘清职权分配、化解技术性障 碍、协调联合执法等，这些问题依然无法通过诉讼解 决，根据最高人民法院最高人民检察院关于检察 公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（以下简称 公益诉讼解释）第25条，目前行政公益诉讼广泛 适用的判决类型主要是确认违法判决和概括性的履 职判决，大多不涉及实现环境公共利益救济的履职 内容、方式和期限等具体内容,对环境公益救济更多 体现为程序性的象征意义，环境公益救济本身易被 司法忽略,造成环境行政公益诉讼制度空转。三、实践发展:超越诉讼功能限制的制度尝试司法实践中，检察机关并不局限于既有理论和 规范对诉前程序功能定位的限制，进行了诸多突破 性的创新，主要可以概括为以下方面：（一）诉前参与主体趋向多元当下规范层面检察行政公益诉讼诉前程序的参 与主体主要是指发出检察建议的办案检察机关和收 到检察建议的行政机关，而司法实践中同级党委、政 府、人大、政协、专家以及社会公众的广泛参与已屡 见不鲜。例如:扶风县渭河违法占地破坏环境案，检 察机关向负有河道采砂监管职责的国土资源局发出 检察建议后，也认识到存砂量大、运输条件有限等客 观制约因素，主动向当地党委、政府进行专题汇报,后成立由县委书记担任组长的专项整治工作组，联 合13家相关行政机关进行联合执法口幻；而在青岛 市崂山区生活污水入海公益诉讼案中，检察机关在 发出检察建议之前邀请环保专家介入勘察、主动对 接当地党委、政府统筹处理、邀请当地居民担任公益 诉讼义务监督员，督促建设截污入网工程。诉前程序参与主体的拓展丰富了生态环境的治 理资源，社会治理资源是解释中国治理体系和治理 能力的关键变量I，通过诉前程序凝聚包括各级立 法、行政、司法以及社会各方的治理合力，使我国特 有的体制优势转化为环境保护的治理效能。（二）诉前程序实施方式超越单一检察建议根据行政诉讼法第25条和办案规则第75 条规定，制发检察建议是检察行政公益诉讼诉前程 序的唯一法定实施方式，然而以磋商为代表的多方 协商制度已成为诉前程序的重要实施手段，诉前程 序的磋商主要包括以下三类:第一，立案后独立适用 磋商机制，例如防城港市污水直排污染红树林公益 诉讼案中，检察机关立案后采用诉前磋商的方式，先 后两次与涉案行政机关就整改方案以及长效合作机 制展开磋商，立案后的磋商一般不再另行制发检察 建议;第二,制发检察建议前的磋商机制，例如赣江 沿线生态环境保护公益诉讼案，为了防止汛期河流 污染扩散，在制发检察建议之前检察机关与涉案行 政机关展开磋商，督促行政机关及时履责口口；第三，制发检察建议后的磋商机制，例如河南省郑州市惠 济区“法莉兰童话王国”违法建设破坏生态环境案，检察机关发出检察建议后推动区政府组织相关职能 部门多次召开圆桌会议和现场查看整改进度，督促 2023年第3期（总第243期）陈冬,李岩峰：国家治理视野下检察行政公益诉讼诉前程序功能省思143违法建筑拆除和违法侵占土地复绿匚如。磋商机制的运用改变了传统司法与行政之间封 闭、单向的信息交互方式,蕴含着诉前程序从程序性 警示功能向公益实质性救济的价值转向。此外，及 时、双向的信息交互也表明检察机关与司法机关之 间的关系从“对抗”走向“对话”,检察机关法律监督 权的行使方式从检察建议式的“命令”走向“协商”。（三）诉前程序办案机制走向一体化环境资源类检察行政公益诉讼经常面临跨行政 区划的难题，过去的化解思路限于指定管辖、提级管 辖或集中管辖，但均无法契合生态系统整体性保护 的要求。实践探索出利用检察机关的体制优势，实 现不同区域、上下级检察机关一体化协同办案机制。例如,在万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案中，存 在非法养殖、违法建筑、船舶污染、污水排放及水文 地质破坏等诸多问题，而万峰湖流域同时涉及云南、贵州和广西三省（区），广西和贵州两省（区）分别在 中央环保督查反馈意见后进行整改，但未能根治。按照传统集中管辖或指定管辖交由单一检察机关立 案办理难以奏效，后由最高人民检察院集合万峰湖 流域的广西、贵州和云南三省（区）、市、县的检察机 关，形成了从中央到地方四级检察机关组成的一体 化诉前程序办案机制，在统一办案目标、办案要求的 情况下重新分配案件管辖，明确对于下级检察机关 办案中面临的法律问题及阻碍，由上级检察机关推 进解决切。办案机制走向一体化反映了检察机关 体制优势向治理效能的转变。（四）诉前程序结果凸显生态环境治理机制创新 传统诉讼思维聚焦于个案利益救济，而诉前程序的实践凸显经由多方主体共同参与实现类型化治 理机制的完善、推动新型治理机制的形成。例如安 吉县长江水域生态环境保护行政公益诉讼案中，检 察机关除了以诉前磋商和诉前检察建议督促涉案行 政机关积极查处非法捕捞、倾倒垃圾等破坏生态环 境行为外,还以此为契机形成“检察长+库长+河 长”长效监管机制，创新了流域生态环境治理方 式旧；而在上文提及的长江船只污染公益诉讼案 中，检察机关更是利用磋商推动上线了全国首个船 舶污染物协同治理信息系统。上述案例集中反映了检察机关通过诉前程序实 现检察行政公益诉讼办案目标从个案利益救济到常 态化治理机制的深刻转变，新时代检察权行使方式 从过去限于司法场域转向治理场域。检察机关在国 家治理中的角色定位不再局限于事后的司法救济 者,而是主动融入生态文明建设，实现其作为法律机 关和政治机关的角色耦合。四、功能重塑：诉前程序制度功能的三重转变检察行政公益诉讼诉前程序实践的突破意味着 诉前程序以及检察法律监督职权在国家治理中的功 能不应局限于传统的诉讼场域之下，而应在治理场 域中重新认识和表达。（一）从诉讼场域的司法审查到治理场域的环境 协同治理检察行政公益诉讼诉前程序功能从诉讼场域转 向治理场域，是新时代检察监督职能发展的内在要 求。党的十八大提出大力推进生态文明建设，党的 十九大提出构建政府主导、多主体参与的环境治理 体系。2021年中共中央关于加强新时代检察机关 法律监督工作的意见指出进入新发展阶段后，民 主、法治、安全和环境等领域的法律执行与实施仍存 在短板，检察机关法律监督职能作用的发挥还不够 充分，进而要求检察机关提高法律监督能力和水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，特别是加强 生态文明司法保护、加强区域执法司法协作,服务保 障国家重大战略实施。2021年关于加强诉源治理 推动矛盾纠纷源头化解的意见更将新时代司法功 能转向问题的源头化解。党的二十大报告再次明确 要求“健全现代环境治理体系”“加强检察机关法律 监督工作”“完善公益诉讼制度”。党中央一系列的 顶层设计使新时代检察监督职能不再局限于依托诉 讼对行政行为展开问责式司法审查，积极融入社会 治理已成为检察职能内涵拓展的时代命题。检察行政公益诉讼诉前程序功能从司法审查转 向协同治理，要求行政与司法的关系从对抗走向协 同。过去以行政审判为核心的司法监督模式呈现三 个特点:第一，强调司法的被动化讼止争，围绕个案 纠纷化解展开;第二，强调司法与行政的对抗，慎言 行政与司法的互动与合作;第三，强调司法的程序终 结作用，而非争议的最终化解口旳。在传统行政法理 视野中，行政公益诉讼诉前程序的价值在于体现司 法谦抑、防止司法在治理中越位行政,本质上将行政 权与司法权的运行视为独立的封闭系统。传统司法 的独立性尽管与协同治理理论并不完全一致，但生 态环境保护的严重性、急迫性与行政手段的局限性，都促使司法在生态环境治理中发挥更重要的作用。基于检察机关法律监督和公共利益代表身份重合、司法职能与政治职能的耦合、与行政机关在公益维 护目标上的一致，都使得检察权与行政权打破独立 封闭的系统，转变为两权互动,在制度内部实现互动 优化，在制度外部形成多元沟通I则。144财经理论与实践（双月刊）2023年第3期实现治理场域下诉前程序的协同治理功能，并 非是检察机关无限制替代行政机关，厘清检察机关 的角色定位至关重要。第一,诉前程序协同治理功 能目的是以“我管”促“都管”，从实践来看，最终实现 环境公益救济的主体仍为行政机关，检察机关通过 拓展诉前程序参与主体，推动立法、执法、司法以及 其他社会主体在环境公益救济中形成合力；第二，诉 前程序协同治理功能实现的方式是创造信息交互的 机会,在跨部门之间寻求行动逻辑的一致，以诉前磋 商为代表打破了以检察建议为载体的单向信息交互 逻辑,形成包括立法、执法、司法和社会主体在内的 多向交互新模式，推动各主体在统一目标和充分沟 通基础上达成一致的行动逻辑;第三,检察机关在诉 前程序协同治理功能中的角色定位在于组织者、协 调者和保障者，而非最终的决策者，检察机关以法律 监督者与公益维护者的身份发现问题并成为启动临 时公益救济机制的组织者，承担疏通、平衡各方关 系，确保行动合乎法律要求的保障职责。（二）从程序性警示到环境公共利益的实质性 救济过去认为诉前程序功能主要在于警示不依法履 行职责的行政机关依法履职，这导致在诉前程序中 公共利益的实质性救济能力不足。治理场域中检察 行政公益诉讼诉前程序功能要实现从过去注重程序 性警示向公共利益的实质性救济转变。以环境公共 利益救济为例，单一的外部警示并不足以矫正行政 执法主导下的环境规制失灵。面对还原主义的立法 不足与科层式行政执法的固有弊端，仅靠行政机关 的自我矫正，难以克服公共选择理论所揭示的部门 本位主义产生的治理困境。现代协同理论认为协同 合作是化解科层式治理结构固有缺陷的最佳路 径，新时代司法诉源治理的办案理念的形成也要 求诉前程序突破程序性监督的藩篱，避免“案结事未 了”的制度空转。提高诉前程序对环境公益的实质性救济能力，需要从传统行政诉讼以行政行为合法性判断到以公 共利益救济为导向的思维模式转变。由此,在法律 监督范围上，应适当放宽行政诉讼法第25条第四 款中的不依法履职的边界限制，而更加关注公益受 损的事实，对于职权交叉模糊、职责分配不明等案件 也应纳入诉前程序法律监督的范围;在实施方式上，需要加强和补充双向的信息交互机制，检察建议的 内容也需从高度概括的履职建议转向符合公益救济 需要的具体建议;对于存在办案规则第78条规定 的突发事件等影响行政机关依法履职客观障碍的，检察机关也不应单纯以中止审查作为被动应对，除 非客观不能,否则应助力行政机关突破履职障碍，避 免诉前程序仅在规范层面实现逻辑自洽而忽视公共 利益的实质性救济。（三）从环境公共利益事后救济到风险预防风险预防是现代环境法的基本原则之一皿。风险预防是指在无法确定某一事件能否导致环境损 害的情况下，仍有采取行动预防损害发生的义 务口幻。由于环境问题通常具有不可逆性、空间与时 间的可变性、产生和发展的缓发性、潜在性，治理 场域下的检察行政公益诉讼，显然应贯彻风险预防 原则，避免生态环境出现不可逆的损害后果。检察 行政公益诉讼诉前程序的功能要从环境公益受损的 事后救济转向事后救济与事前预防并重。为新时代检察监督内涵拓展为预防性行政公益 诉讼奠定基础，检察监督的实现方式不再局限于司 法审判环节，检察权的内涵囊括保障国家法律统一 正确实施与保护国家利益和社会公共利益，这为检 察机关对行政机关展开全过程的法律监督提供了理 论基础。从事后监督转向事前、事中与事后的全过 程监督，使得检察机关具备了在公共利益发生实际 损害之前介入的正当性。此外，检察机关贯彻风险 预防原则是“检察机关的法律监督职能为满足时代 需要而生成的制度创新”旳，也更加符合维护环境 公益的根本要求。诉前程序贯彻风险预防原则包括对环境公益尚 未受损的风险制止和受损环境公益救济后避免再次 受损。一方面，防范环境风险是行政机关的职责所 在，诸如环境影响评价制度、排污许可管理制度、建 设项目防治污染设施“三同时”制度等都体现了环境 风险预防原则，对行政机关在行使环境行政执法权 过程中的不依法履职行为，检察机关及时进行法律 监督避免环境公益遭受损害;另一方面，检察机关在 针对个案环境公益受损展开司法救济后，应推进环 境治理能力与治理体系的完善，司法实践中出现的“河长+检察长”“林长+检察长”等新型环境治理机 制，正是以个案环境公共利益救济带动环境治理体 制更新，进而预防环境公益受损再次发生的制度实 践。相对于已经立法确认的环境民事公益诉讼，当 下预防性的环境行政公益诉讼尚未获得肯认，亟需 补足环境行政公益诉讼的风险预防功能。五、制度完善：诉前程序功能的具体落实环境行政公益诉讼诉前程序功能的转变，反映 在制度层面需要调整当下“检察机关立案调查一制 发检察建议一结案或提起诉讼”的制度适用逻辑，肯 认诉前程序在国家治理视域下的协同治理功能，具 2023年第3期（总第243期）陈冬,李岩峰：国家治理视野下检察行政公益诉讼诉前程序功能省思145体措施包括:明确磋商程序的适用规则，有机整合诉 前程序与诉讼程序功能；充分发挥检察机关的体制 优势，建立诉前程序一体化管辖规则;增强检察机关 在诉前程序中的调查核实能力，明确行政机关在诉 前程序中参与磋商、配合调查的义务与责任；最后，检察机关通过诉前程序融入国家治理应秉持规范和 适度的原则，对诉前程序协同功能予以一定的限制。（一）明确磋商程序的适用规则检察行政公益诉讼诉前程序协同功能的前提是 充分的信息交互，应通过明确适用规则充分发挥磋 商机制的信息交互作用。首先，应将造成环境公共 利益受损风险的行为纳入法律监督范围，立法确认 预防性环境行政公益诉讼。其次，在此基础上检察 机关立案调查结束后，通过前置磋商程序分类处理。具体分为两类:其一，检察机关立案调查结束后，如 果环境监管职权清晰，行政执法机关不依法履职行 为明确，检察机关应召集涉案行政机关就环境公益 受损情况、行政机关违法情况以及行政机关纠正违 法行为依法履行职责的具体整改方案展开磋商，并 按照磋商结果向检察机关制发检察建议。利用磋商 程序确定检察建议具体内容可以平衡过去由检察机 关单方制发检察建议时，为避免干预行政而出现的 大量概括性履职检察建议,使其符合办案规则第 75条检察建议应包含“建议的具体内容”之规范要 求。其二，如果造成环境公共利益损害或损害风险 的原因在于行政监管职权交叉、跨部门或跨地区联 合执法、技术性障碍等不适宜制发检察建议的，检察 机关可以启动独立磋商程序维护环境公益。磋商程 序由检察机关启动召集，参与磋商的主体以相关行 政执法机关为主，必要时检察机关应向同级党委和 人民政府汇报并会同同级党委、人民政府共同磋商,其他参与磋商的主体可以参照人民检察院公益诉 讼办案听证工作指引第10条关于检察公益诉讼听 证会参加人的相关规定，酌情邀请人大代表、政协委 员、专家学者及社会公众等参与磋商。（二）建立跨行政区划案件的检察机关一体化管 辖规则落实诉前程序独立价值，尤其是协同治理功能，需要充分利用检察机关一体化办案机制予以保障。首先，应确立跨行政区划案件的一体化管辖规则。在环境公益救济方面，当下对于跨行政区划案件的 集中管辖、指定管辖和共同上级机关管辖存在的共 性问题即办案机关与环境公益损害结果地的分离，无法实现下级检察机关贴近案件事实、上级检察机 关协调各方关系的优势共享。最高人民检察院在“万峰湖”案中探索创新出上下级检察机关一体化办 案机制，能够在一个案件中充分发挥上下级检察机 关的协同优势。建议修改办案规则第15条为“设 区的市级以上人民检察院管辖本辖区内重大、复杂 的案件。公益损害范围涉及两个或两个以上行政区 划的公益诉讼案件，可以由共同的上一级人民检察 院管辖，或由上级检察机关统一立案后，按照案件实 际情况由涉案行政机关所在地检察机关联合办案”O 由此，可以实现统分结合，对于执法标准不一、区域 利益博弈等问题可由上级检察机关统一协调，对于 调查核实、磋商程序以及制发检察建议可由基层检 察机关具体负责。其次，对于独立适用磋商程序的 案件，为打破部门本位主义造成的磋商阻力，办案检 察机关决定独立适用磋商程序时应主动向上级检察 机关备案,必要时上级检察机关可以共同参与磋商,利用检察机关的体制优势，促进相关主体达成一致 意见。建议在办案规则第73条中增加第四款:“检察机关采用磋商方式维护受损社会公共利益或 国家利益的，应向上级检察机关备案,必要时上级检 察机关应协助办案检察机关协调相关各方形成整改 方案。”（三）完善诉前程序协同治理功能的保障性机制 诉前程序协同治理功能形式上构成了以个案公 共利益救济为目标的跨部门合作集体，公共选择理 论表明“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行 动以实现他们共同的或集团的利益”,检察机关在协 同治理过程中的组织者、协调者和保障者角色需要 刚性保障。目前规范层面仅赋予检察机关在行政公益诉讼 中有限的调查核实权，且仅在公益诉讼解释第6 条概括性地规定行政机关配合检察机关调查核实的 义务但并未匹配违反该义务的法律责任，最高人民 检察院2021年专门发布的公益诉讼检察七条禁 令要求“不得违法采取限制人身自由或查封、扣押 财产等强制性措施”。基于行政公益诉讼与刑事公 诉的差别，强制性措施难免招致司法与行政强烈的 对抗，不利于司法权与行政权的充分互动与治理合 力的形成。因此，检察机关不宜对涉案行政机关采 取刑事公诉调查中的各类强制性措施，但建议明确 涉案行政机关参与磋商的法定义务、诉前程序中涉 案行政机关对依法履职承担举证责任，同时明确涉 案行政机关违反参与磋商法定义务以及不配合检察 机关调查取证时，检察机关可行使向涉案行政机关 的上级机关、上级检察机关以及同级党委、人大和政 府予以通报的权力，并将行政机关参与诉前程序的 情况纳入行政机关及领导人员的行政内部目标责任 机制考核范围，保障诉前程序协同治理功能的落实。146财经理论与实践（双月刊）2023年第3期（四）完善诉前程序协同治理功能的限制性机制 检察行政公益诉讼诉前程序功能从传统诉讼场 域向治理场域的延伸，既有环境公共利益救济的现 实迫切需要，也有新时代检察职能转变的内在动因，但本质仍体现为治理场域中的司法能动。但司法的 谦抑性不可忽视，规范和适度的司法能动是保持司 法权与行政权关系动态平衡的关键。检察机关诉前 程序协同治理功能的发挥在实体上和程序上都应划 定边界。诉前程序协同治理功能的实体性边界包括公共 利益的识别和不依法履职的判断标准。首先以法定 的公共利益范围为限。诉前程序对公共利益救济的 前提是法益客观存在。利益属于实定法的客观范 畴，法律保护则是价值判断的结果，体现了立法者的 主观选择旳，纳入法律范畴的公共利益范围广泛，但适用检察行政公益诉讼司法救济的法益类型有 限。行政诉讼法第25条规定了检察行政公益诉 讼覆盖的公益类型包括：生态环境和资源保护等四 大领域，后在英雄烈士保护法未成年人保护法 等部门法修订中拓展了检察行政公益诉讼的范围，检察行政公益诉讼对公共利益的救济首先以法定范 畴为限。环境公共利益相较于其他类型公共利益的 识别更为复杂，生态环境在立法层面受到还原主义 影响而形成了以环境要素为区分的单行环境立法，只有将环境科学中的环境要素通过立法转换为法 益，才具备获得司法救济的可能性。此外，环境公共 利益的本质是环境要素的生态服务功能（生态价 值），区别于环境要素同时具备的自然资源属性（经 济价值），对于环境要素的自然资源属性一般通过产 权制度及私益诉讼实现救济，检察行政公益诉讼应 以环境要素的生态服务功能救济为限。对行政机关不依法履职的判断以公益救济可能 性为界限。根据行政诉讼法第25条，行政机关是 否依法履职是检察行政公益诉讼起诉要件与司法裁 判的核心。以环境公共利益救济为例，诉前程序协 同治理功能强调结果导向，特别是职权交叉模糊、跨 部门的协同执法、环境保护技术性障碍等，往往被视 为行政机关依法履职的客观障碍，但诉前程序协同 治理功能的价值恰恰在于通过形成治理合力以协助 行政机关共同应对依法履行职责的主客观障碍。因 此，阻却诉前程序协同治理功能启动的情形应只包 括行政机关已经穷尽所有监管措施，或由于不以人 的意志为转移的自然客观现象，包括气候、季节、距 离、地质等符合自然生态规律的外在客观因素所导 致的受损环境公益无法救济两种情形，本质在于环 境公益的救济存在客观不能而无须借由司法判断和 干预。诉前程序协同功能的程序性限制包括及时的信 息公开、磋商程序的期限设置以及民主听证程序的 适用。首先，磋商本身的灵活性表明其缺乏审判机 制的程序性约束，建议对磋商进行期限控制，同时以 信息公开作为外部约束。从实践来看，适用磋商的 案件往往案情复杂，需要协调各方利益，也难以通过 一次磋商促使各方达成一致意见。因此，建议规定 检察机关应在立案后一个月内会同涉案各方展开磋 商程序，但不设置磋商程序的最长期限，而是每间隔 一个月应将开展磋商的情况向上级人民检察院汇 报，向同级党委、人大常委会和人民政府通报，并向 社会公开,一方面督促检察机关及时推进磋商程序，另一方面督促涉案各方尽快达成一致意见，实现公 共利益救济。其次，就独立适用磋商程序推动公共 利益救济的案件，建议通过民主听证的方式检验效 果并作为结案依据。从实践来看，诉前程序协同治 理功能凸显公益救济结果导向和诉源治理思维，独 立适用磋商程序的结案也应以公共利益最终救济的 结果为判断标准，而判断的方式则可以通过民主听 证的方式实现。2022年发布的人民检察院公益诉 讼办案听证工作指引中明确，可以适用检察公益诉 讼听证的范畴包括“整改方案是否科学合理、切实可 行难以判断的”和“整改效果是否有效维护国家利益 和社会公共利益需要评估的”等,建议增加一款:“独 立适用磋商程序的环境行政公益诉讼案件，应当通 过公开听证的方式评估环境公共利益是否得到有效 维护，并以听证结果作为是否结案的依据。”六、结语检察行政公益诉讼诉前程序在实践中不断迸发 出超越诉讼的制度张力，反映着检察机关通过法律 监督职能与公益代表身份融入国家治理体系和治理 能力现代化的时代愿景。本文以环境公共利益救济 为例，通过对当下检察行政公益诉讼诉前程序规范、理论与实践的反思，提出了诉前程序功能的三重转 变，并基于此提出了制度完善的建议，希冀能为检察 行政公益诉讼制度的良性建构与运行助力，但检察 行政公益诉讼诉前程序依然面临着公共利益的实体 界定、司法能动与司法谦抑的动态平衡以及检察行 政公益诉讼与其他公共利益司法救济手段之间的协 调配合等疑难问题，这些都亟待更多的理论给养和 学理积淀。参考文献：1最高人民检察院工作报告（第十三届全国人民代表大会第五次 2023年第3期(总第243期)陈冬，李岩峰：国家治理视野下检察行政公益诉讼诉前程序功能省思147会议)EB/OL.(2022-03-15)2022-10-14.h t t ps：/w w w.spp.go 20220315_549267.sh t ml.C2胡卫列，迟晓燕从试点情况看行政公蛊诉讼诉前程序口 国家检察官学院学报,2017(2)=30-48.3张锋.检察环境公益诉讼之诉前程序研究J1政治与法律，2018(11):151-160.C4王春业.论行政公益诉讼诉前程序的改革以适度司法化为 导向J当代法学,2020(1):89-97.5 刘艺.检察公益诉讼的司法实践与理论探索J.国家检察官 学院学报,2017(2):3-18.6 最高人民检察院网上发布厅.服务保障长江经济带发展典型案 例(第三批)EB/OL,(2020-12-11)2022-10-14,h t t ps：/w w w.spp.go w f bh/w sbt/202012/t 202012 11 _ 488711.sh t ml#2.7 最高人民法院环境资源审判庭.最高人民法院最高人民检察 院检察公益诉讼司法解释理解与适用M 北京：人民法院出 版社，2021.8 张宝.超越还原主义环境司法观J1政法论丛,2020(3)：83-94.9 姜明安.行政诉讼法M.4版.北京:法律出版社,2021.口0焦琰.论作为环境法学核心范畴的环境法益口.西北大学学报(哲学社会科学版),2022(5)：94106.口 1易小斌，孙森森.行政公益诉讼诉前程序重开制度的构建口.经贸法律评论,2022(6):1-19口2最高人民检察院网上发布厅.检察公益诉讼全面实施两周年典 型案例EB/OL.(2019-10-10)2022-10-14.h t t ps：/w w w.spp.go w f bh/w sf bh/201910/t 20191010 _ 434047.sh t ml.口3最高人民检察院网上发布厅.“守护海洋”检察公益诉讼专项监 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