上饶市县乡纪检监察管理体制改革调研材料.doc

上饶市县乡纪检监察管理体制改革
调 研 报 告
为进一步深化纪检监察管理体制改革，加大基层党风廉政建设力度，推进惩防体系建设和反腐倡廉工作。我市按分口设置模式对县级纪检监察派驻机构实行了统一管理，并对乡级纪检监察管理体制改革进行了有益探索。市纪委干部室组成调研组采取召开座谈会、个别访谈、查阅资料等方式对我市县级纪检监察管理体制改革和乡级纪检监察管理体制的有关情况进行了调查研究，现将调研情况报告如下：
一、县级纪检监察管理体制改革情况
（一）我市县级纪检监察管理体制改革的模式
2009年，我市根据省纪委统一部署，通过对比研究，消化吸收外部经验做法，结合本市实际，选定了以分口设置模式对县级纪检监察派驻机构实行统一管理。在省纪委、市委、市政府的领导和支持下，我市县级纪检监察管理体制改革于2009年3月正式启动，10月基本完成。我市分口设置模式的主要特点是：
1、“派驻分口设”，是指在派驻机构设置方面，按照“职能相近、方便工作、精简机构”的原则，将县（市、区）直部门（单位）分口划片，撤销原有纪检组，设置相应的纪工委、监察分局，每个县（市、区）一般设立5-6个纪工委、监察分局。改革后，全市12个县（市、区）共分口设置71个纪工委、监察分局。
2、“机构高规格”，是指在机构规格、编制和领导职数方面，按照“精干高效、科学合理、有利工作”的原则，将纪工委机构规格定为正科级，监察分局定为副科级，每个纪工委、监察分局配备2个科级领导职数，核定5-6名行政编制数。相比改革前，派驻机构级别有所提高。
3、“工作统一管”，是指在业务工作、干部工作、后勤保障等方面，全部由县（市、区）纪委统一管理。
4、“监督全覆盖”，是指在统一管理范围方面，原有的派驻（出）机构和部门党委的内设纪委原则上撤销或不予保留，所有县（市、区）直部门（单位）都作为成员单位全部纳入相应的纪工委、监察分局管辖监督，同时将党组织关系隶属县（市、区）委领导的垂直管理部门作为联系单位也纳入相应纪工委、监察分局的监督范围，实现了统一管理和监督工作全覆盖。
（二）改革取得的成效
纪工委、监察分局成立以来，我们按照县级纪委常委会要转变领导方式、领导理念，充分发挥纪工委、监察分局职能作用；县级纪委机关各室要转变业务指导方式，理清工作关系，加强协同合作；纪工委、监察分局要转变角色定位，强化监督主体地位；各部门要转变观念，强化党风廉政建设责任主体意识，自觉接受监督，主动抓好反腐倡廉建设的“四个转变”要求，积极探索纪工委、监察分局有效履行职责的工作运行机制；通过半年多来的运行，取得了如下成效：
1、干部队伍建设整体水平提高。统一管理后，全市共有71个纪工委、监察分局。平均每个纪工委、监察分局可配备干部5.34名。通过改革，机构数减少291个，精简率达80.38%；人员力量增长4.68倍，极大改变了原派驻机构单打独斗，力量薄弱的局面。通过改革对派驻机构干部队伍进行了一次优化组合，从年龄结构看，统一管理后，纪工委、监察分局班子成员的平均年龄下降3.1岁。从学历结构看，统一管理后，纪工委、监察分局班子成员本科人数提高了10.4%；研究生及以上人数提高了2.6%。通过改革，为纪检干部队伍建设构建“优进、严管、高出”的良性循环机制奠定了工作基础。
2、服务大局能力得到加强。按分口设置派驻机构，有效解决同体监督的矛盾，厘清了监督员与运动员的关系。监督的起点更高、力量更大、范围更广、专业性更强。实践证明，实行统一管理后，纪工委、监察分局的监督主体地位得到了明确，开展监督的主动性和积极性得到了充分调动，结合省、市、县纪委的重点工作，各县（市、区）纪工委、监察分局各项工作都开展得有声有色。如，余干县开展了家电下乡的执法检查；万年县开展了机关效能建设及“六条禁令”执行情况的督查活动，下发督查通报8期，通报单位和人员30余次。上饶县对县直单位的工作纪律情况进行了 “全覆盖式”暗访，发出通报2期；鄱阳县走访单位112次，参加（列席）相关活动会议30次，指导或接受咨询79次。
3、查办案件力度加大。纪工委、监察分局改变了过去县直派驻机构工作力量分散在各部门单枪匹马唱“独角戏”的工作局面，有效地整合了办案资源。改革前，2008年一年，县直单位纪检组自办案件数不到20件，违纪款收缴几乎没有而到目前为止，12个县（市、区）纪工委、监察分局共调查各类信访件155件，其中立案42件，收缴违纪款142万余元。自成立以来，纪工委还参与县级纪委查办案件110余次，协助市纪委办案12人次，合计130多天。
（三）改革后出现的新情况、新问题及对策、建议
由于县级纪检监察派驻机构实行统一管理是一项体制、机制上的全面改革，改革后面临着一些新情况、新问题，主要有：
1、纪工委、监察分局工作人员难到位。全市71个纪工委、监察分局班子及科级纪检员到位后，县（市、区）纪委严格按照中纪发9号文件的精神，严把工作人员进口关，广泛采取公开考选、选拔、选调等方式充实纪工委、监察分局，改善人员结构，目前已新增35周岁以下本科学历以上公务员46名，但是由于基层符合纪检监察干部准入条件的公务员总体数量偏少，要完全到位还需要一个过程，而人员不能及时到位，客观上也制约了纪工委、监察分局的工作开展。
2、纪工委、监察分局干部业务素质需进一步提高。纪工委、监察分局成立不久，即2009年11月，我市举办了新进纪检监察干部业务知识培训班，对纪工委的干部进行了纪检监察基础知识和业务知识的培训，但只是一些入门的基础知识，属于普及型培训；而新进纪检监察系统干部99人，占纪工委现有总人数的43%，其实际工作能力和业务素质，还需要在实践中逐步提高和加强；纪工委、监察分局面对的是不同的部门和行业，而各部门内部机构设置、工作职责权限、工作运行模式、业务知识要求又不尽相同，要监督到位、充分发挥职能作用就需要纪工委、监察分局的干部对所辖各部门的工作业务要熟悉了解，更对纪工委、监察分局干部了解掌握各方面专业知识的能力提出了更新更高要求，也直接导致了纪工委在开展工作过程中存在不同程度的力不从心现象，影响到了纪工委效用的发挥。
3、工作关系需进一步理顺，运行机制需进一步完善。纪工委、监察分局成立以来，各县（市、区）纪委在干部管理、业务指导、监督检查等多方面工作运行机制都进行了积极探索，如信州区《纪工委、监察分局工作运行管理的若干规定（试行）》、广丰县《纪工委、监察分局工作报告制度》、玉山县《纪工委、监察分局财务报账管理规定（试行）》等等，市纪委也于2010年3月在广泛调研的基础上出台了《县（市、区）纪工委、监察分局案件查处工作暂行办法》以力争早日渡过磨合期，将县级纪委机关与纪工委拧成一股绳，实现“1+1>2”的效果，但是，作为一个新生事物，人们对其的认知需要一个过程，工作关系的理顺、工作理念的转变都需要一段磨合期、适应期，而且由于各县（市、区）发展不平衡，在工作运行机制的建设上还存在制度不够具体、全面，操作性不强的问题。当前纪工委与纪委常委会、机关科室、所辖部门间的工作关系仍然有不顺畅的环节，主要表现在县级纪委常委会如何对纪工委、监察分局实施有效领导，机关科室在业务工作上如何指导纪工委，被监督部门如何主动接受监督、以及如何进行责任追究等关键环节上还需进一步理顺，一定程度上影响了纪工委履行职能，发挥效用。
针对调研中发现的新情况、新问题，我们建议：
1、积极开拓人员入口渠道。多渠道探索选人用人方式、方法，充实力量，在现有人员入口渠道的基础上，建议是否可将纪工委空缺人员列入全省公务员统一招考范围，以拓宽入口，保证人员基本素质。
2、加强教育培训力度，提高业务素质和工作能力。积极研究制定“学习型”机关的建设标准和推进机制，积极开展形式多样的学习活动、培训活动，提倡自我学习与集中学习相结合，进一步将培训资源向县级纪委、纪工委倾斜，采取跟班学习和挂职锻炼的方法，探索纪工委与纪委机关人员交流轮岗的方式和途径，努力提高纪检监察干部熟悉和把握政策的能力、服务科学发展的能力、攻坚克难办案的能力、有效预防腐败的能力、推进改革创新的能力、统筹协调配合的能力。
3、制定统一规范的工作运行机制。制度是根本，机制是保障。要从制度上规范纪工委、监察分局的领导体制、管理体制，以制度促进领导理念的转变，领导方式的变革。在制度上理顺纪工委、监察分局与机关各室的工作关系，避免互相打架、互相扯皮现象的发生，真正形成合作互补的局面。要从制度上强化纪工委、监察分局的监督主体地位，赋予其以必要的职权，树立合法的威信。要从制度上明确部门的党风廉政建设责任主体地位，加强其责任主体意识，强化其自觉接受监督的观念。建议在继续加强县级纪委、纪工委自身探索力度的基础上，加大市纪委的指导力度，出台规范性文件，理顺工作关系。逐步建立健全完善的纪工委、监察分局工作运行机制，形成一个统一有序的制度体系，解决好纪工委、监察分局如何才能做到用权不越权、监督不干涉、有为不乱为的“三不”问题。
二、 乡级纪检监察管理体制改革的思考
乡级纪委是乡级党代会选举产生的，自身具有独立性，是在县级纪委和乡镇党委双重领导下开展工作，同样存在同级监督难等问题。要对乡级纪检监察管理体制进行改革，应当遵循扬长避短、因地制宜的原则，注意继续保留和发挥其自身优势，同时，解决乡镇纪委现行管理体制的弊端。
（一）目前乡级纪检监察管理体制存在的问题
现行的乡级纪检监察管理体制运行多年，在农村基层党风廉政建设过程中发挥了不可替代的作用，乡镇纪检监察工作直接面向人民群众，对群众的了解最直接，在化解干群矛盾、解决群众身边问题、夯实执政基础方面发挥了积极作用。在新的形势下，乡镇纪检监察工作仍然面临着许多与履行职责要求存在不适应的地方，具体表现为“四个不适应”：
一是人员配备上不适应。目前，我市12县（市、区）共有212个乡镇（街道）纪委，已配210名乡镇（街道）纪委书记，81名纪委专职副书记，另配乡镇纪委委员507名，由于“上面千条线，下面一根针”的乡镇工作现状，使得乡镇纪委干部无法做到专职专用，往往是本应是主业的纪检监察工作变成了副业。一方面，乡镇纪委书记都是乡镇党政班子的骨干力量，除了分管的纪检工作外，还要承担很多阶段性、临时性的工作和乡镇中心工作，有些乡镇纪委书记身兼数职，对纪检监察工作“心有余而力不足”的情况普遍存在。另一方面，虽然乡镇包括纪委书记有3-5名纪委委员，有些乡镇还配备了一名纪委专职副书记，但因乡镇工作的特殊性，纪委委员均由乡镇站所负责人兼任，其本身就有许多工作需要完成，分散了大部分精力，就是纪委专职副书记也无法做到专职专用。
二是监督管理上不适应。目前的双重管理体制影响乡镇纪检监察机构作用的发挥。一方面，乡镇纪检干部受县级纪委和乡镇党委双重领导，其考核、评价以乡镇党委的意见为主，导致同级监督难的问题同样出现在乡镇纪委上，对乡镇党政班子，尤其是对两位党政正职的监督流于形式。另一方面，乡镇纪委采取的是选举制，而乡镇纪委面对的对象如乡镇班子成员、村级“两委”成员都有选举权，也导致一些乡镇纪委干部因为“选票”和“帽子”不敢大胆履行监督职责。
三是培训教育机制上不适应。乡镇纪检干部的纪检业务素质普遍不高。一方面，基层纪检监察队伍专业性不强，业务不够熟悉，缺少查案的基本功，欠缺办案经验，其业务素质难以在实践工作中得到磨练和提高。另一方面，乡镇纪检监察干部平时缺乏系统的专业知识培训，业务知识得不到有效补充和及时交流，存在知识面窄、内容过时的现象，造成理论水平、工作思路、方法举措都相对滞后。此外，乡镇纪检干部调整较为频繁也导致乡镇纪检工作缺乏一定的延续性，也影响了乡镇纪检干部实践经验的积累。
四是查办案件能力水平上不适应。由于乡镇管理体制和现状，导致乡镇纪委查办案件力度不够，案件查处工作开展较困难。目前，乡镇纪委基本上只查办一般党员的违纪违法案件或一些违反计生、失职的案件，对于乡镇班子成员、站所长、村“两委”干部的查处都面临着重重困难，在实际工作中既存在难过人情关、畏难情绪严重的问题，也存在纪检干部案件查处工作主动性、积极性不高，办案能力和质量偏低的问题。
（二） 对乡级纪检监察机构管理体制改革探索的几点体会
1、试点工作开展顺利，成效明显
我市横峰县纪委在去年对派驻机构实行统一管理过程中，作为试点单位，在保持其他基础架构不变的情况下，从新设立的5个纪工委、监察分局中单列了2个纪工委、监察分局对口乡镇（街道）纪委，履行县纪委授予的纪检监察职能。通过近半年的工作运行，纪工委、监察分局工作开展成效初显。
一是形成了抓基层党风廉政建设工作的合力。该县共有10个乡镇（街道），每个乡镇（街道）有3名纪检干部，其中，纪委书记1人，兼职纪委委员2人，由于乡镇纪委书记同时分管大量其他工作，纪委委员也是兼职人员，乡镇纪委明显感到力量不足。向乡镇派出纪工委、监察分局后，既直接充实了乡镇纪检监察工作力量，同时纪工委、监察分局还可以对辖管范围内乡镇纪委力量统一进行调配，合力查处一些重点信访案件，有效解决了乡镇纪检监察组织人单力薄的问题。
二是强化了对乡镇党政领导班子的监督。纪工委、监察分局作为县级纪委派出机构，与乡镇党委、政府不相隶属，实现了监督与被监督的分离，使监督工作更具独立性和权威性。纪工委、监察分局通过列席所辖乡镇党委、政府有关会议、驻乡镇巡查、专项督查等，对党政领导班子及重大事项实施监督，有效地解决了乡镇同级纪委难以监督同级党委的问题。
三是加强了基层执纪办案工作力度。将乡镇纳入纪工委、监察分局管辖范围，一方面实现工作重心下移，监督关卡前移，另一方面克服了体制的束缚，关系网的羁绊，可以排除干扰，放开手脚办案，有效解决了乡镇纪委查办案件难的问题。去年11月份纪工委、监察分局正式运行以来，2个纪工委、监察分局共办理领导签批信访件21起，立案9件，实现了乡镇纪委案件查办数量和质量的新突破。
四是突出解决了损害群众利益的问题。对一些严重侵害群众利益的突出问题，由于乡镇职能的限制，协调难度大，力度不够，一些问题无法及时解决，影响解决损害群众利益问题的时效性。而纪工委、监察分局在接到反映后，能及时有效地进行查办，切实维护群众的利益。今年3月份，该县纪工委、监察分局对所辖某镇群众反映该镇存在大量非法采矿和采砂企业，造成该镇河流严重污染的问题，及时派员进行了调查，并向县纪委、监察局提出了合理的处理建议，责令县内相关部门对10余家非法采矿、选矿和采砂企业予以关停，在群众中产生了良好的反响。
2、新体制的“四个有利于”
横峰县的改革试点，对口乡镇的纪工委、监察分局展现了蓬勃的活力，乡镇纪检监察工作呈现了新面貌。相比改革前，取得了可喜的变化，主要体现在以下四个方面：
一是有利于加大对乡镇党政班子尤其是党政正职的监督力度，督促乡镇党政班子加强党风廉政建设，提高廉洁自律意识，规范从政行为。纪工委、监察分局与乡镇党委、政府没有从属关系，从体制设置上就解除了纪工委、监察分局的后顾之忧，为纪工委加强对乡镇党政班子的监督亮起了“绿灯”。通过列席重要会议、开展落实党风廉政责任制督查等手段，极大地加强了乡镇抓党风廉政建设的自觉性和主动性。同时将监督触角直接延伸到乡镇、村让广大的乡镇、村干部深切体会到了时时有监督、处处有监督的氛围，进一步增强了党员干部的廉洁自律意识，规范了从政行为。
二是有利于规范乡镇“三重一大”事项，加强事前监督，防范于未然。未改革前，乡镇纪委书记自身作为“三重一大”事项的参与者和决策者之一，容易出现“监督难，难监督”的情况，导致对乡镇“三重一大”事项进行监督流于形式。改革后，乡镇所有涉及“三重一大”的事项必须事先报对口纪工委、监察分局，纪工委就可以提前介入，全程参与，对项目的规范性和可行性开展监督，有效防止了违规行为的产生，解决了事后监督难的问题。
三是有利于提高查办案件力度和效率，促进社会和谐稳定。相比乡镇纪委，纪工委作为专职从事纪检监察业务的机构，在信访调查、查办案件过程中，工作环节较少，顾虑较少，受到外界影响也较少，可以及时有效地进行调查核实，同时，作为县级纪委的派出机构，其公信力和权威性具有天然优势，既容易得到广大群众的支持，作出的结论也更令干部群众信服。也就避免了因乡镇纪委查办案件公信力不高导致矛盾激化，影响社会稳定的问题。
四是有利于提升乡镇纪检监察业务工作水平，增强乡镇纪检监察工作的规范性。乡镇纪检监察干部由于分管工作较多，精力有限，专业水平不高等原因，乡镇纪检监察业务工作存在着得过且过的现象，工作随意性较大。纪工委、监察分局的工作相对来说更具有针对性、专业性，在指导乡镇纪委开展纪检监察业务工作的过程中，可以逐步提高乡镇纪检监察业务工作的系统性、规范性，提升乡镇纪委的整体工作水平。
（三）乡级纪检监察管理体制改革的模式选择
乡级纪检监察管理体制改革作为新时期纪检监察管理体制改革的探索之一，就目前全国范围来看，主要有以下三种模式：
一是如云南红塔区的做法，撤销乡镇纪委，另行组建纪工委、监察分局，由县级纪委统一管理。此种模式对乡镇党政领导班子的监督比过去更加有力，科级领导干部主动接受监督的意识增强，但是，由于乡镇纪委撤销后，一方面，乡村干部对基层纪委组织的认识发生了变化，忽视了纪委一套班子的地位，直接影响抓党风廉政建设的力度和效果；另一方面，负责乡镇的纪工委脱离了乡镇的工作环境，与乡镇、村组工作始终有一段距离，对一般党员干部思想状况和工作情况掌握了解不够，监督工作浮在面上，沉不下去，深不进去。同时，由于负责乡镇的纪工委身处中心城区，与群众距离相对较远，群众诉求渠道不畅，如对基层党员干部有信访举报或投诉，又不愿向当地党委政府反映时，不知该到哪里申诉。
二是如贵州遵义市、云南玉溪市的做法，将乡镇纪委书记高配为正科级或有同级党委副书记担任，提高乡镇纪委地位。此种模式，强化了党对农村基层党风廉政建设工作的领导，加大了党政抓反腐倡廉工作特别是农村基层党风廉政建设工作的重视程度，纪委组织协调的力度得到加强。但是仍然存在其职权受到同级党委领导的制约，工作难以打开局面，对“一把手”监督制约不力的问题。
三是如我市横峰县做法，保留乡镇纪委同时，将乡镇纳入纪工委、监察分局管辖范围，纪工委、监察分局由县级纪委统一管理。此种模式可以充分发挥乡镇纪委和纪工委工作优势，可以有效解决目前乡镇纪委在履行职责方面存在的不适应问题。因乡镇区域广阔，位置分散，相互间距离较远，若一个纪工委同时分管较多乡镇，工作难度较大。在实际操作中，需考虑将乡镇纳入纪工委、监察分局的方式。
因此，建议在我市横峰县乡级纪检监察管理体制的基础上，进行优化，采取如下模式：
1、基本思路：按照扬长避短、因地制宜、各有侧重的原则进行分口设置，改革现有管理体制，明确纪工委、监察分局与乡镇纪委之间的工作关系和职责。
2、机构设置：保留乡镇纪委，在现有纪工委、监察分局的基础上，合理考虑各个纪工委、监察分局的工作量，将乡镇纳入管辖范围。对于乡镇数少的县（市、区）既可安排2-3个纪工委、监察分局专门管辖乡镇，也可将乡镇分别纳入现有纪工委、监察分局予以管辖；对于乡镇数偏多的县，则将各乡镇分别纳入现有纪工委、监察分局中予以管辖。
3、职能划分：在对乡镇履行纪检监察职能的划分上，采取乡镇纪委日常工作负责制与纪工委、监察分局重点工作巡查制相结合的方式，进行划片协作，由乡镇纪委负责农村基层党风廉政建设的日常工作，而纪工委、监察分局侧重于信访调查、案件查处、执法监察、专项督察等业务性、时效性相对较强的工作。此种职能划分模式有两个优点：一是纪工委、监察分局既能加强对乡镇纪委的业务指导，又可使纪工委、监察分局不陷入乡镇纪委繁杂事务中，同时，还能通过乡镇纪委及时了解掌握乡镇工作的第一手情况、资料。二是纪工委根据工作需要可以整合辖区纪委力量，加大案件查处力度和交叉检查力度，做到合理配置资源。从而达到扬长避短，充分发挥各自优势的效果。
对县乡纪检监察管理体制进行改革是一项有益的探索和尝试，对于改革过程中出现的可预知和不可预知的问题，应做到及时发现、及时研究、及时解决，以改革创新的精神，大胆迈进，在实践中去解决新情况、新问题，不断地完善此次改革，更深入地推进惩防体系建设和反腐倡廉建设。
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