城投公司集团化管控体系的构建.pdf

企业管理 JAN.2024 CHINA GLOBAL BUSINESS 199 Jan 1 2024CHINA GLOBAL BUSINESS城投公司是由地方政府及其部门和机构等，通过财政拨款或土地使用权、资产使用权等设立的主体。在2014 年限制了城投公司的政府融资职能，2015 年新预算法限制政府债务举债的方式，城投公司发展的黄金时期结束。为了谋求进一步发展，城投公司形成了集团化管控的模式。在城投公司集团化管控的过程中，要全方位关注各类可能存在的风险，形成恰当的管控措施，确保城投公司实现有序运营的目标，从而让城投公司实现发展与转型。政策背景城投作为地方融资平台的转型经过了一段时间探索，城投债进入了公众的视野，之后城投债的数量规模开始明显提升，再加上我国优化企业发债的程序和条件，城投公司数量正在快速增长。在该阶段，城投债的 文/文/吴媚吴媚城投公司集团化管控体系的构建随着我国改革开放进程发展，为缓解地方政府的财政压力，各地相继成立了城投公司。城投公司在我国城镇化进程发展中，为经济发展做出重要的贡献。城投公司普遍掌握大量城市资源。在城投公司转型的背景下，越来越多的城投公司通过资本运作实现集团化管控，达到提高管理效率以及健康发展的目标。本文通过对城投公司集团化管控体系建设进行分析，论述了城投公司转型以及集团化管控的相关背景，重点分析了城投公司集团化管控体系的具体模型，对于城投公司形成集团化管控具有一定参考意义。中国经贸CHINA GLOBAL BUSINESS200 中国经贸 2024年1月下发债主体已不局限于省会城市、直辖市，逐渐向各发达城市扩张。直至2008年美国次贷危机引发的金融危机在全球扩散，我国的经济发展面临着严峻考验。为了避免经济硬着陆的问题，减少金融危机给我国带来的不良影响，中央提出了四万亿经济刺激计划，且大部分计划落实到了地方政府的身上。2009年在政府鼓励和支持下，多地成立新的地方融资平台，自此之后城投公司快速发展。2014年下半年43号文和新预算法颁布之后，从法律角度明确了城投债的要求，断开了城投债和地方政府之间的关系。2015年新发的城投债和之前城投债有本质的区别，在该阶段防控风险成为城投债发行的重要标签。该阶段城投公司的城投债主要是稳增长和风险防控为主，且短期债务的比例上升。43号文作为城投债发展历史中极具影响的一项政策，对城投公司的影响较大。43号文赋予了地方政府适度举债融资的权限，并且要求明确划分政府和企业之间债务的责任，政府不能通过企业举债，剥离了融资平台公司的政府融资职能，按照风险自担的原则发行债务。新时期平台间新型关系的构建伴随着城投公司的高速发展，城投公司市场化转型也在不断推进。近年来我国相继出台了针对城投公司管理的一系列文件，要求建立规范的地方政府融资平台，防范违规投资问题发生可能性。针对城投公司所面临的多方面压力，城投公司要实现转型，就要向具有一定体量的平台公司转型，在各方面进行全面发展。本着鸡蛋不能放在同一个篮子的理念，从多方位寻求新的发展突破点，转变投资理念，充分考虑城投公司资金承受能力及企业的管理能力，促使城投公司实现转型。城投公司向集团化转型是必然趋势一是通过股权并购实现集团化发展。随着国家混改理念提出，城投公司要在资本市场上进行尝试，通过股权并购方式进行股权投资。城投公司对外投资的过程中，包括直接参股以及股权投资基金间接参股。当前间接参股的方式被越来越多城投公司采用，将以往大额集中化投资转变为分散化投资，投资金额增长率没有重大突破的情况下，投资的项目明显增加，城投公司的风险得到有效分散。二是自身业务拓展的必然需求。近年来城投公司的发展面临着一系列不可预测性及多变性，再加上当前房地产行业的疲软，地方政府依靠的土地财政出现了明显松动。在该背景下，城投公司投资也难以实现保本，投资不确定性在增加，越来越多城投公司为了做强做大而实现多元化发展，不仅开展传统的基础设施建设以及房屋建设，还开展工程建设、劳务公司管理、建材贸易、房地产开发等环节工作，业务量有了明显提升，业务规模明显扩大。三是向高科技公司投资。城投公司在转型过程中，通过投资拟上市的高科技公司，能够成功完成资本合作，进而获得大量的资金。城投公司在发展过程中，参股各类高科技公司，再加上地方政府的税收优惠，能够在当地培养一批高新技术企业，从而为当地的经济发展提供动力。城投公司集团化管控体系分析集团化管控模式类型一是财务型管控模式。财务型管控是指集团对各分支机构的管控以财务手段为主，该模式表现为对分支机构的日常运营和战略不做过多的干涉，要求集团关注对分支机构的财务目标达成情况，并合理调节对各分支机构的资本投入，包括增持股份或退出。这一管控模式能够充分发挥资本的优势，降低投资的风险，形成以财务为导向的管控机制。财务型的管控模式中，财务管理、投资决策等实施集中管控，以保障集团整体的工作目标顺利实现。通过在总部设置投资决策中心，实现对工作的控制。集团管控模式的优势在于集团负责统筹整体的投资决策、资本运作、财务工作，各分支机构在集团下达的工作任务目标下，对各项财务指标予以高度关注，确保财务工作的目标顺利达成。二是战略型管控模式。战略型管控模式下，集团主要承担资产管理与战略协调等方面工作，集团公司不对各分支机构的日常运营做过多监管，但是要求各分支机构在战略控制等方面与集团实现联动。该模式最普遍的特点是集团管控主要是思考如何平衡各成员之间的关系，以提高集团整体的综合效益。战略型管控的最大优势在于各分支机构是自下而上拟定各自的发展战略，并以此确定各分支机构所需要投入的资源，集团总部根据各分支机构所提出的战略规划及资源投入需求，根据集团的实际情况选择最为有利的资源配置规划，最大限度利用各类资源。三是运营型管控模式。运营型管控模式是集团直接监管各分支机构日常的运营，该模式强调对各分支机构日常的管理，对其业务流程进行统一协调管理与集中监控。在该模式管控下，最大的特点在于集团总部有强悍的管理体系，要求建立完善的管理职能。集团深入到各企业管理 JAN.2024 CHINA GLOBAL BUSINESS 201 Jan 1 2024CHINA GLOBAL BUSINESS分支机构日常运营的活动中，实现对分支机构日常管理工作全过程的控制。通过穿透式管理，自上而下制定战略，实施业务运行以及业绩评价等全环节管理，确保集团总体的目标顺利实现。集团化管控常见问题一是管控机制缺失。当前部分城投公司在集团化管控的过程中，存在的常见问题是没有结合城投公司的发展与内外部影响因素形成科学的管控机制。由于管控的模式选择不恰当，管控流程中部分应该使用强管控模式的架构却选择了财务型管控，部分应选择财务型管控的模式却选择了运营型管控，导致无法实现集团整体战略目标。二是管控能力薄弱。部分集团在实施对分支机构的管控过程中，未形成有效的管控体系，主要原因是没有明确具体的管控要求。集团的管控能力相对较薄弱，体现在没有结合集团运营情况及各分支机构的实际状态，合理选择 U 型、H 型、M 型的管控架构，管控体系无法适应集团自身发展的实际情况。三是流程制度难以落地。虽然很多城投公司在集团化管控过程中形成了完善的流程制度体系，但是流程制度难以落实到具体的工作环节，主要原因是城投公司没有结合集团发展的实际情况，对各分支机构形成强有力的约束措施，无论是采用财务型管控、战略型管控，还是运营型管控，都没有制定完善的管控制度和执行体系。管控模式选择影响因素一是内部影响因素。第一，符合集团化程度。在集团化管控模式中，要充分考虑不同管控模式下权责体系及管控程度，合理分析集权与分权之间的关系，关注集权与分权下组织架构的特点，结合集团与分支机构之间的关系，按照全面性、系统性的原则协调权责体系。通过建立完善的权责管控机制，让集团化管控模式在分支机构中能够实现全面推行，以确保集团化管控能够适应集团发展的实际情况。第二，适应战略发展的要求。集团化管控的目标是实现预期的战略，实现对工作流程的合理引导。在实施集团化管控过程中，要结合集团整体的战略目标，明确选择何种方式能够达成预期的战略目标。第三，符合集团的多元化程度。随着城投公司集团化发展，集团所涉足的行业也会不断增加，会涉及跨地区经营，不同行业以及跨地区经营的模式下管控要求不同。二是外部影响因素。第一，外部经济因素影响。外部经济影响主要是包括消费类指标、投资类指标、金融类指标等相关指标，各类因素都会给城投公司的发展战略、人才管理、产品策略等方面带来一定影响。城投公司在集团化管控过程中，要充分考虑各项指标情况，分析外部宏观环境是否可能给集团公司相关分支机构的发展带来影响。第二，政策环境。在政策环境的影响下，部分特殊行业政策起到了对行业的主导性作用。城投公司在选择管控模式时，要充分考虑其不同业务板块的政策环境。若城投公司的集团化、多元化程度较高，应优先考虑主营业务的政策环境，并以此选择管控模式。集团化管控体系构建思路一是打造完善的战略管理体系。集团化管控过程中，要形成城投公司统一的发展战略目标，确保战略切实可行。在形成了战略之后，要明确具体的集中化管控措施，各项工作制度都要以集团整体的战略目标为核心。无论选择何种管控模式，都要充分关注战略的要求，并且让各分支机构通过合理的措施优化工作流程。二是优化组织架构。在城投公司集团化管控模式下，不同管控模式会呈现出不同的组织形态。为确保管理流程更加规范，集团要从整体发展方向出发，结合组织架构和管控模式特点，充分关注集团整体战略目标实现所需要的组织架构。组织形态包括 U 型、H 型、M 型。其中 U 型架构是最基本的架构，在该架构下每个岗位绝对服从上级的命令，并且还要向上级每个职能部门服务。该模式下能够做到自上而下统一指挥，充分发挥各部门的专业优势。H 型适用于城投公司多元化经营的管控模式，是以产权为纽带形成的集团化管理模式。在该模式下，分支机构拥有独立的法人资格，业务独立运作，分别成为独立的利润中心，有较强的自主权。M 型是从 U 型和H 型两种组织架构演变而来的，强调分权和集权之间的均衡，其具体表现为事业部制以及矩阵制，公司可以根据不同行业、地区、产品功能灵活组建相关的事业部。本文通过研究城投公司集团化管控体系的构建思路，结合城投公司实际特点论述了具体的措施，认为城投公司要结合自身实际形成科学的措施，确保城投公司能够实现发展，保障城投公司在激烈的竞争中赢得优势并获得转型。在城投公司发展过程中，除了本文所探讨的相关要点，还应该进一步结合自身实际情况优化集团化管控模式，以确保城投公司实现有序发展的目标。（作者单位：宁波市江北区城市建设投资发展有限公司）