试述国有土地出让合同的性质.doc

试述国有土地出让协议的性质

国有土地出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。对国有土地使用权出让协议法律性质的不同界定，会影响到协议双方的权利义务，以及解决协议纠纷时实体和程序上的法律合用等。目前学术界关于国有土地出让协议的性质重要有民事协议说和行政协议说两种观点。我认为，国有土地出让协议是一种行政协议，理由如下：
一、国有土地出让协议的一方主体是恒定的
国有土地出让协议的双方当事人，有一方必是行政机关，即市县人民政府土地管理部门，另一方可以是公民、法人或其他组织。在国有土地使用权的出让过程中，土地管理部门，不仅作为国有土地所有者的代表，处置国有土地使用权，又代表国家行使国家国有土地管理职能，对受让方的土地使用实行管理、监督和指导，因此出让方与受让方之间存在管理与被管理的关系。
二、国家出让国有土地使用权的目的是为了管理好国有土地，合理运用土地
虽然土地管理部门和土地使用者签订国有土地出让协议，是为了追求经济利益，但土地管理部门承担着土地的规划、管理、保护与合理运用的行政管理职能。其代表国家出让国有土地使用权，签订国有土地使用权出让协议时，无疑要贯彻和贯彻这种行政管理职能。因此，土地出让协议就自然显现出公益性的色彩，政府虽然也收取土地出让金，并不单纯追求经济利益，收取土地出让金，是管理土地市场的一种手段，其目的在于通过对出让金的调整，实现对土地市场的经济调控。并且为了提高土地运用率，促进土地优化使用，防止超卖地皮等土地投机行为的出现，在土地出让协议中，一般附负有该宗地的规划、转让条件等。
三、协议双方当事人法律地位的不完全对等性
国有土地使用权出让协议的双发当事人地位具有不对等的地方。表现在，土地管理部门享有一定的行政特权，一方面，从协议的签订来看，选择主体具有不对等性，在签订协议时，土地管理部门作为出让方可以以法律或职权，根据需要通过直接磋商、招标和拍卖的方式，选择适当的当事人，而土地使用者则缺少选择权，只要拟定想使用某一块土地，只能与该块地所在土地管理部门签订土地出让协议，无权选择出让方；另一方面，从协议的内容看，协议约定的权利与义务具有不对等性，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件是由出让方决定的，受让方对此无权进行协商和异议，且受让方除应按协议规定支付土地出让金外，还应当按协议规定的土地使用条件使用土地，受让方改变土地使用条件用途的必须征得出让方批准，并征得土地管理部门和城市规划部门的批准；再次，从协议履行来看，双方的地位不对等，土地出让协议签订以后，出让方即土地管理部门，有权指挥和监督受让方履行协议，在执行过程中，出让方具有单方面变更和解除协议的权利，在受让方违反协议的情况下，可以行使制裁权。
四、从权利的救济途径来看，双方享有的权利不对等
土地出让协议的违约责任具有行政性和补偿性，出让方作为一方当事人，有权依法对土地使用者履行协议的情况进行监督检查，发现受让方未按协议规定使用土地的，有权依法对于纠正，并可以根据情节给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。在特殊情况下，还可以依照法定程序提前收回土地使用权，毫无疑问，这些处罚方式属于行政处罚手段。因此，土地出让协议中规定的违约责任，是行政责任。此外，土地出让协议与一般民事协议在权利的处分自由上有很大区别，在民事协议中，双方的权利是可以放弃的，在土地出让协议中，出让方的权利是不能随意处置和放弃的，由于这是土地管理部门的权利，更是职责。同时在协议形式上，土地出让协议具有规范性和格式性特点。
以上内容可以看出，国有土地使用权出让协议，在很多方面都表现出了行政协议的特性，它既便于实现政府的意图，同时又给对方保存了一定的自由，以激发土地使用者的积极性和积极性，土地出让协议与一般民事协议相比，最显著的特点在签订协议的目的是为了公共利益的需要，但总的来说，它属于行政协议的范畴。