我国应急行政组织机构的建立与完善.doc

应急行政组织机构建立和完善
中国应急管理组织机构特点和关键问题
现在，中国已经逐步形成并建立了一套应急管理机构，为维护公共安全，预防和降低突发性公共危机事件提供对应组织保障。
1. 中国应急管理组织发展及关键特点
在应对SARS疫情过程中，中国危机管理体系曝露出体制不够健全,法律规范零碎，机构组织不完善等缺点所以党和政府提出建立突发事件应急反应机制，政府部署应急预案编制工作，提出要建立全社会应急预警机制，末在国务院办公厅内设置了国务院应急管理办公室，对应各级人民政府，各公共事业企业单位也建立了应急管理办公室，至此，中国应急管理组织机构初步建立起来。
中国应急管理组织机构含有以下特点，第一，条块管理，分类设置。国务院应急管理办公室基础职能是负责全国危机管理方面值班，进行信息总汇，综合协调各部门，地方政府及和中央政府之间危机管理工作。地方各级政府作为当地域危机管理工作行政领导机关负责当地域危机管理工作，地方政府在国务院领导下具体实施危机管理工作领导，负担管理责任，并参与国务院办公厅做法，在政府办公厅内成立政府应急办公室，确定并落实危机管理职能。在此基础上，中国危机管理机构是依据各类突发性公共危机事件分类，设置对应应急机构，既是对不一样类型公共危机事件又对应政府职能部分别管理。以充足发挥如防汛防火指挥部，抗震救灾指挥部，全国突发公共卫生应急指挥部等指挥机构在相关领域应对突发性公共危机事件中作用。这种就行业，分部门，确专业危机管理体制优点是：第一，有针对性，应对立即，有利于发挥专业优势，做到各司其职。第二，机智灵活，全方面统筹。应急预案是应急管理机构健康运行基础，依据应急管理机构设置特点，中国已形成微观灵活，宏观统筹应急管理运行机制。一旦在社会某个方面发生应急事件，对应应急机制立即开启，相当高效灵活。假如发生较大规模应急事件，则视应急事件规模统筹开启不一样应急预案，直至开启全社会应急预案（如SARS。甲流等事件出现。）现在，中国应经初步形成政府危机管理应急预案体系，包含四大类灾难（安全事件。自然灾难。公共卫生事件，事故灾难）国家总体应急预案，25个国家专题，80个左右国务院专门应急预案和100个以上各省（自治区，直辖市）总体应急预案，外加省和省以下各级，各行业及各部门其它应急预案，形成一个宝塔型应急预案体系。应急预案体系建立和不停完善。有利于形成统一指挥，高效运转应急机制，从而提升了应对突发事件，保障公共安全能力。第三，有法可依。不停完善。多年来，中国加强了应急法制建设步伐，制订了一系列应急法律制度规范。据不完全统计，中国已相继颁布了相关危机管理法律35件，行政法规36件，部门规章55件。8月30日出台《突发事件应对法》标志着突发性公共危机事件治理工作全方面纳入法制化轨道，也标志着中国危机管理机构组织结束了法制零碎，缺乏母法状态。
2.中国应急管理组织关键问题及原因
中国应急管理机构仍然有着不足之处。首先，其相对独立性不够。应急管理办公室非独立机构，而是内设机构，人员大多数是兼职，在这么情况下，肯定有主副业之分，应急事件应含有突发事特点市应急工作含有非常常性质，这也使应急工作在工作人员职责范围内地位较低，甚至非其关键工作，这么状态降低了应急管理工作关键性，甚至会引发管理人员思想麻痹，最终影响应急管理工作有效性。其次，机构设置分散性，中国应急管理机构是根据现行机构模式进行设置，分条条块块进行管理。不过突发应急时间并非是根据这些区域发生，常常是跨区域或连区域，一旦发生区域应急事件，相互之间协调统筹衔接，甚至责任划分就不能立即跟进
造成这么问题原因关键在于以下多个方面。第一：应急管理工作对于中国行政管理工作来说还是还是一个新生事物，很大程度上还处于探索阶段，也正是因为问题出现，才会引导应急机构组织工作深入趋向合理配置。第二：相对于其它行政工作，应急事件发生并很态，所以在日常工作地位常常较低；而且现在中国正处于转型时期，有其它大量经济社会文化等工作要进行。第三：中国现在行政机构架构是条状管理，将应急工作附着于现行行政机关进行配置，是为了便于管理，也是一个必需经济和效率考虑。

外国应急管理机构设置
1美国政府应急管理机构
美国政府应急管理机构大致分为联邦政府和地方政府应急管理两个层面。联邦政府层面应急机构又可划分为联邦政府应急管理局（FederalEmergencyManagementAgency FEMA）和10个应急管理区。FEMA是联邦政府应急管理最高管理机构，关键负责联邦政府对大型灾难和其它突发事件监测，协调和恢复工作应急事物管理区是FEMA派出机构，其职能和FEMA职能相同。在地方政府层面，各州全部有紧急事务管理部门，称为州长紧急事务办公室（OES）。在OES之下，还有更底层次管理区和互助区，如地域级应急管理机构和小区应急反应小组。美国应急管理机构全部有一个常设很关键监控，调度机构，即应急运行调度中心，应急运行调度中心日常工作是监控，汇总，分析潜在各类灾难和社会安全等信息，立即反馈应对过程中各类情况等
911事件以后，美国组建了国土安全部（DHS），，它是继美国国防部、医疗服务部以后第三大联邦机构。有22个联邦机构被归在它管理之下，其中就包含FEMA。当初建立了四个主任司，第一个主任司关键负责运输安全，“911”以后，这个司建立了一个新联邦机构:运输安全局，它关键负责机场安检。美国现在机场安检很严格，进出美国必需要接收严格检验。即使在美国进行转机也不例外。第二个主任司是危机准备和应急司。这个主任司有一个分支机构，负责协调FBI和能源部工作。第三个是科技司，负责协调农业部、国防部和能源部部分活动。最终一个司是美国基础设施保护，关键协调和美国国会部分联络。

以前各个不一样联邦机构现在被放在美国国土安全部一个机构之下，这就极大地提升了应急管理协调能力。美国国土安全部有四个关键基础任务：第一，预防美国中国可能遭受恐怖攻击;第二，降低美国遭受恐怖攻击可能性;第三，最大程度地减小可能恐怖攻击和自然灾难带来损失;第四，预防自然灾难。“9?11”之前，自然灾难是应急管理最关键任务。现在关键则集中在应对恐怖攻击相关灾难。
“1月，该部和其它部门合作制订了《国家应急反应计划》。这项计划为美国处理天灾人祸、恐怖威胁及攻击等国土安全事件确立了统一标准。
　　《国家应急反应计划》重视公民组织和团体在危机预防、应对、善后中作用。它要求由专门机构负责召集这些团体，开展公民培训等小区活动，按公民技能和实际需要组织小区应急小组、医疗预备队，提供小区守卫和志愿警察服务等。
　　美国国土安全部强调，应急不仅是国家和地方责任，也是公民个人责任，要求公民平时就做好应急准备，备好足够3天生存所需应急物品。这些物品包含换洗衣物、睡袋、食品和水、手电、半导体收音机、药品等。
2.德国政府应急管理机构

德国政府应急管理机构根据功效分为两个层面：联邦政府和地方政府。德国联邦政府关键负责特殊状态下（如战争）民事保护，16个地方州政府负责和平时期应抢救助工作。5月联邦政府设置联邦民事保护和灾难救助局（BBK），最为中央一级负责民事保护，协调统筹全部相关任务及信息机构，沟通联邦政府和各州之间信息通报，支援联邦政府及各联邦州危机管理工作，和美国一样，德国应急机构运作机制也是专业化递进式机制。突发事件发生后，第一现场所在区域消防队责任人作为临时现场指挥，当包含到跨区域联合作业时，由更高专业资质指挥官任现场指挥，发生较大范围灾难事故时州议会也能够任命现场总指挥，这种递进式，专业化直接指挥体系，有利于降低步骤，提升应急反应速度，增强第一现场处理效能。
3. 其它西方国家应急管理机构
澳大利亚紧急事务管理体系分为三个层面，即联邦政府，州和地方政府。以州为主体，联邦政府分为三个层面，在中央设置反危机任务组CCDTF，主席由总理和内阁任命，委员为各部门和机构代表，为决议层级，也是应急应正确最高层；联邦应急管理布署EMM具体领导和协调全国危机应对工作，为具体负责部门；在国家危机管理中心NEMCC设置危机联络官EMM，为政府各部门联络员，专门负责协调危机管理局下达跨部门任务。各州和地方政府全部有自己紧急事务部门，州为紧急事务处理主体。
俄罗斯应急机构组织也能够分为联邦和地方政府两个层面。在联邦政府以总统为关键，以负责国家安全战略联邦安全会议为最高决议中心，以紧急事务部等对应部门关键危机管理负责结构。紧急事务部诞生于1994年，属于实施机构，是俄罗斯处理突发事件组织关键。在地方政府层面，1994年俄罗斯联邦建立了由89个联邦主体组成“俄罗斯联邦紧急状态预防和响应统一国家体系（简称UEPRSS）”，这一体系包含5个层级，分别为组织层级，地方层级，区域层级，大区域层级和联邦层级，每一个层级全部有本身对应应急指责和功效，逐层负责，垂直管理。
加拿大应急事物管理体制分为联邦，省和市镇（小区）三级，实施分级管理。在联邦一级专门设置了紧急事务机构，联邦一级是一个独立机构。联邦民防组织成立于1948年，并于1988年改为应急管理局，成为了一个独立公共服务部门。省和市镇两级管理机构设置比较复杂，有地方组织是独立，有是合并，依据各地情况而定。各级应急管理事务机构负责紧急事务预防，信息汇总分析管理，应急处理，协调指挥等工作，监督并检验各部门应急管理工作。加拿大应急管理部门还组建了专门应抢救援队伍，属于国家公务员编制。
4. 外国管理应急机构特点
第一，地位通常比较独立。各国在中央政府层面通常全部有一个独立机构作为应急管理总负责机构。有是中央和地方机构全部是独立。如美国从联邦层面到地方层面全部有独立机构，保障了应急管理关键性。第二，进行功效性划分，有国家在政府层面分为决议机构和实施机构，如俄罗斯，澳大利亚等。第三，地方自主性强。各国通常全部很注意地方自主性，能动性发挥，给地方自主应对危机权利。如美国在突发事件发生时，联邦政府有FEMA作为指挥协调机构，而地方政府是应急主导力量，当地方政府应急能力和资源不足时，州政府便会向地方政府提供支持，州政府应急能力和资源不足时，由联邦政府提供支持，这么运行机制保障了应急立即性，有效性。第四，有法可依，权责明确，各国经过长久发展应景形成了一套比较完善应急管理法律体系。从综合性法律，多种单行法到直接规范运作机制应急预案和计划等，门类齐全，这些法律很有针对性，对于不一样应急状态有着不一样要求，而且全部比较具体要求了各部门在突发事件爆发时职责。
各国经验对中国启示
中国危机管理机构所存在问题关键是依靠性，分散性，效率不高，从外国经验来看，应该从以下思绪进行改革；既要有分，又要又合，合而不乱，分而不散。所需“分指是中央和地方事能分开”，在同一层级机构之中，要根据权能划分为决议机构，实施机构和信息沟通机构;“合”指是要在中央和地方之间建立一个中转信息汇总，监测，沟通机构，以协调各部门之间运转，甚至在