行政诉讼被告举证时限的制度价值样本.doc

试论行政诉讼被告举证时限制度
［内容摘要］
行政诉讼证据制度，是行政诉讼制度关键组成部分。完善证据制度，包含证据有效搜集正确判定，充足适用和有序运行。举证时限制度，是人类在诉讼法领域关键结果，有着不可替换制度价值，因为中国三大诉讼中唯有行政诉讼设置了被告举证时限制度，并明确要求法律后果，更值得理论界和实务界给充足关注。但该制度不管是在立法还是理论研究方面，仍存在不少缺点和误区，造成审判实践中，法官自由裁量权过大，缺乏适使用方法律制度应有统一性，亟需在证据失权法定化和自由裁量之间确定一个科学合理边界。能够说，对被告举证时限制度能否正确了解和适用，在一定程度上影响着行政案件审判质量和效率，同时还从另一个侧面反应了行政审判能否实现司法公正。
本文经过对行政诉讼被告举证时限制度含义及被告举证时限法律后果辨析，行政诉讼被告举证时限制度价值，中国行政诉讼中被告举证时限制度缺失，来具体叙述被告举证时限制度价值及在审判中适用，并就审判中所碰到实际问题提出了若干提议。

专题词：行政诉讼　被告 举证时限

一、行政诉讼被告举证时限制度含义及被告举证时限法律后果辨析。
行政诉讼被告举证时限，是指负有举证责任被告应该在法律要求或法院依法指定，就其作出具体行政行为提出对应证据期限。而完整行政诉讼被告举证时限制度应该包含以下两方面内容：一是期限，即法律要求和法院指定诉讼法上期间，被告应该在此期间尽最大能力提供支持其主张证据。二是后果，被告若在此期间不提供或不能提供对应证据，逾期提供又无正当理由，则产生诉讼程序上法律后果，即该证据不为法院所采纳，被告将所以负担不利法律后果。被告举证时限制度作为一项完整诉讼制度，期间和后果两方面内容必需同时含有，不可或缺，不然其制度存在便失去了意义。
尽管理论界和实务界在举证时限制度很多方面取得了共识，但笔者同时注意到，相关被告举证时限法律后果，这是行政诉讼被告举证时限制度关键。一些见解却值得商榷，其经典见解是证据失效论。该见解认为：“被告举证时限制度，是指逾期举证则负担证据失效法律后果一项行政诉讼举证期限制度。”这种见解把违反举证时限制度法律后果定在证据失去其证实效力。另一个见解是“证据失权论”。张卫平教授指出：“证据失权，有称为举证时效、举证时限等，证据失权即当事人丧失提出证据权利，实质是丧失证实权”。①“从时间角度看，失权又被认为是诉讼权利时效。法律上相关诉讼权利在何种情形下丧失要求称为失权制度。”笔者认为，“失权论”比较“失效论”而言，其在行政诉讼中更具科学性和合理性，应作为认识和了解被告举证时限法律后果法理基础：
1、行政诉讼法要求，被告对其作出被诉具体行政行为负担举证责任，这是法律为被告预设举证责任。而证实权是当事人在行政诉讼中享受一项基础诉讼权利，它隶属于当事人所享受最基础诉讼权利之一主张权和陈说权。当事人对自己提出权利主张和事实主张全部有权利加以证实，以维护自己权益。假如当事人没有证实权，则当事人主张权和陈说权就没有实际意义，离开了证实主张和陈说就成了无本之木，无源之水。而当事人证实权又表现为有权向法院提出证据，法院对提出证据，认为只要是正当有效，就应该作为裁判依据，所以，证实权实现又依靠于证据提出权。
2、从举证时限制度诉讼功效而言，因其是法院审理准备阶段中证据整理重

注释：①张卫平：《民事诉讼法审理结构基础法理》载《司法现代化和民事诉讼制度建构》，法律出版社第1版，第509页

要保障方法，它设置关键为预防诉讼中证据随时提出主义，保障程序公正，提升庭审效率，故违反举证时限制度，只能产生当事人丧失提出证据权利之功效，并不包含当事人提供证据本身效力评判。
3、“未经法庭质证证据不能作为人民法院裁判依据”，这是最高人民法院《关
于实施＜中国行政诉讼法＞若干问题解释（以下简称《解释》）第三十一条第一款所确立一项行政诉讼证据规则。换言之，诉讼中向法院提交一切证据也包含法院依职权调取证据非经法庭质证，均不得确定其证实效力。而被告一旦违反举证时限制度，逾期提交又无正当理由，其提交证据将不被许可在法庭上出示，那么，径行确定这些证据失效岂不和法相悖。而最高人民法院《解释》第二十六条第二款也仅就被告违反举证时限制度确定了“应该认定该具体行政行为没有证据依据”法律后果，并未包含这些证据效力怎样评判。
二、被告举证时限制度价值
举证时限制度是证据制度中一项不可或缺内容，建立和完善举证时限制度，对于实现程序公正和提升诉讼效益含相关键意义，其制度价值表现在以下三个方面：
（一）被告举证时限制度有利于程序公正实现
任何一项诉讼制度真正永恒生命基础在于它公正性，公正是诉讼程序所追求第一价值。能够说，公正在诉讼领域意义一直含有根本性。而“程序公正实现全部是经过具体诉讼实践行为表现出来。”程序公正针对诉讼主体表现为：双方当事人平等诉讼地位平等诉讼权利和确保诉讼主体行使其诉讼权利平等境况。行政诉讼功效在于平衡性，经过行政诉讼制度，既控制行政权，又保障行政权，既保护诉权，又预防滥用诉权，以平衡双方权利义务。因为行政权力行使决定了行政机关在执法活动中一直处于优势地位并缺乏强力监督，使得行政相对人身陷弱者地位，故行政相对方受侵害，需借司法审查给予救助。而行政诉讼法确定正当性审查和被告负举证责任标准，从诉讼机制上将行政机关和相对人原先不对等法律地位给予易位。举证期间内被告依法提供作出具体行政行为时证据和依据，从根本上确保了行政相对方能够进行充足准备，预防了法庭审理中出现突袭而造成己方处于不利诉讼境地。因为被告举证时限制度要求被告在举证期间内充足提出证据，并要求了证据失权后果，举证时限内未提出，逾期提供又无正当理由，法院不予采纳。从其次看，举证制度能有效预防那些有意不提出证据，滥用其权利随时提出新证据以拖延诉讼行为。法律保护是正当权利，严禁权利滥用。法律只给涉诉双方以公正诉讼机会，而不能为确保一方诉讼权利完全行使而许可其随时提出证据引发本可避免再次开庭或二审及再审来拖延诉讼。不然，将使本就处于弱势行政相对方雪上加霜，这显然和行政诉讼制度功效背道而驰。
举证时限制度是否有悖于“人民法院审理行政案件，以事实为依据”标准不可否认，程序公正首要原因是经过程序行为使案件事实真实再现，但实体公正和程序公正又各有独立评判标准。程序公正，着眼于诉讼过程公正性，是一个过程公正。因为实体公正实现是以查明案件事实真实情况为其前提条件，所以很大程度上，实体公正能够和实体真实划等号，实体公正和程序公正关系可转化为证实活动中实体真实和程序公正关系，但实体公正和程序公正高度统一证据制度只存在于大家理想之中，它们之间有时会发生不可调和冲突。从哲学认识论角度来说，真理总能被发觉，而其前提是人类认识时间、空间及手段全部是无限，可是从法律层面而言，对个案事实发觉，又不含有这种前提。诉讼不可能永远拖延，程序公正要求表现到行政诉讼被告举证时限中，是给被告一个合理举证期间，逾期提供又有“正当理由”给予救助，这就实现了程序公正，因为法律无法确保实际上绝对公正。另外，举证时限制度在一定程度上排除了法院依职权主动调取证据行为，法院确定证据通常只能依据当事人所提供证据来评判。就诉讼机制而言，当事人权利制衡法官权力使法官处于中立地位，有利于实现行政诉讼程序公正。
（二）被告举证时限制度有利于诉讼效益提升
诉讼制度设计，首先要考虑其是否有利于实现程序公正，其次，其效益价值也不容忽略。是否有利于降低当事人和国家诉讼成本，一样是需要考虑一个问题。程序效益价值要求“程序安排能使阻碍和浪费最小化，效果和支持最大化。” ①从经济学角度看，行政诉讼过程实质是一个投入和产出经济运作过程。当事人和

注释：①季卫东：《程序比较论》，载《比较法研究》1993年第25期
国家全部期望经过较少成本投入使诉讼得以公正快速地处理。所以，效益问题不可避免地被纳入诉讼法范围。当然，这里讲诉讼效益是指在确保诉讼公正前提下，经过程序优化尽可能地提升诉讼效率，降低诉讼成本，争取最大化诉讼效益。
行政诉讼被告举证时限制度效益价值表现之一，是能够显著地降低诉讼成本：
1、国家成本投入显著降低。首先，被告举证时限制度强调是被告举证，一定程度上排除了法院调查取证工作，法院只负责审核证据，认定事实，节省了调查取证这部分诉讼成本投入。其次，举证时限制度设置，使被告提供证据集中于一段时间，如无法定情形发生，开庭前证据已加以固定，便于一次开庭审结，避免了因证据随时提出主义那种反复开庭诉讼成本投入。
2、从当事人角度而言，举证时限制度要求当事人集中于一段时间内提供证据，其时间花费和物质花费相对较少。比之证据随时提出主义，行政相对方因准备充足，可避免反复数次开庭，开庭费用及诉讼成本要少多。
举证时限制度效益价值表现之二是诉讼效率提升。诉讼效益和诉讼效率是两个不一样概念。提升诉讼效率有利于实现诉讼效益最大化，所以，诉讼效益问题肯定包含诉讼效率高低。举证时限制度证据失权效果，一定程度上限制了被告开庭后新证据提出，有利于一次开庭集中审理，预防了随时提出证据而造成诉讼拖延。
（三）被告举证时限制度有利于行政诉讼法制度体系完善
首先，举证时限制度有利于行政诉讼法和最高人民法院《解释》中要求，被告对其作出具体行政行为负担举证责任制度落到实处并得以完善。行政诉讼被告举证时限制度是针对负有举证责任被告而设置，若被告在法定时间内无正当理由完不成举证，将负担不利法律后果。同时，该制度设置，一定程度上排除了法院调查取证。因为法院依职权主动参与搜集证据，则举证时限存在便失去了意义，且有以司法权替换行政权之嫌，从诉讼机制上是不科学。被告举证时限制度使搜集提供证据完全成为被告自己事，被告逾期不举证，即负担不利法律后果，如此，举证责任败诉风险切实得以实现。
其次，被告举证时限制度设置有利于督促被告主动举证。举证时限要求被告必需在要求时限内完成举证，不然将负担不利法律后果。这么，被告便有了时间和不利法律后果双重压力，为了寻求胜诉，必需会主动提供证据。针对现在乃至以后相当长时期内中国司法体制及司法环境境况，该制度甚至还含有了强化司法权威附加功效。
再次，举证时限制度和审判期限相配套，有利于加紧案件审理。行政诉讼法及最高法院相关司法解释为预防法院拖延诉讼，要求了审理案件期限和对应延期审理审批程序，但并未就当事人诉讼行为期限给予明文要求。实践中，当事人能够随时提出证据来拖延诉讼，甚至利用多种方法向法院“合理”施压，迫使法院长久难以结案，而被告举证时限和审判实践相结合，使被告举证活动和法院审判活动全部有了明确时间约束，肯定有利于案件得以快速处理。
三、中国行政诉讼被告举证时限制度缺失
伴随中国法治进程加紧，诉讼法领域部分优异制度理念正当理论逐步反应到立法中。尽管在中国三大诉讼中，行政诉讼起步最晚，但中国行政诉讼法却在一些制度设计上较刑事诉讼法和民事诉讼法先行了一步。其中，被告举证时限制度便由行政诉讼法给予确定。该法第四十三条要求：“被告应该在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为相关材料，并提出答辩状。”但最高人民法院在《相关落实实施＜中国行政诉讼法＞若干问题意见（试行）＝中却将被告举证时限延长到“第一审庭审结束前”。最高人民法院考虑到《落实意见》和法律相悖及行政诉讼法第四十三条即使要求了被告举证时限，但未同时要求被告在举证时限内不举证法律后果，未使被告举证时限落到实处之弊端，在出台《解释》给予修正和完善，其中第二十六条第二款明确要求了被告违反举证时限法律后果，即“被告应该在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时证据、依据，被告不提供或无正当理由逾期提供，应该认定该具体行政行为没有证据依据”。无疑该条证据规则制订，在中国证据法发展史中含有突破性意义。笔者欣喜之余，却对最高人民法院《解释》中第二十六条一些要求产生了迷惑，认为存在以下几方面缺失：
（一）相关被告举证时限法律后果，《解释》表述语焉不详，为具体案件处理程序方法埋下了隐患并可能引发混乱。
依前文分析，行政诉讼被告举证时限法律后果，无非是“证据失效”或“证据失权”，但《解释》中“应该认定该具体行政行为没有证据依据”表述却令人莫衷一是，难参其详。而两种认识肯定使审判实践在审理程序方法适用上出现不一样认识并造成这类案件适法混乱。
（二）《解释》不应将“依据”也要求在其中。这一点，连《解释》关键起草人甘文法官亦撰文提出异议。其理由有三：
一是行政诉讼法第三十二条要求：“被告对作出具体行政行为负有举证责任，应该提供作出该具体行政行为证据和所依据规范性文件”。可见，行政诉讼法中所说证据，并不包含行政机关作出具体行政行为所依据规范性文件。在现代证据学理论中，法律依据已不再作为证据对待。其二、行政机关作出具体行政行为所依据规范性文件内容很广泛，行政机关未必需掌握作为依据全部规范性文件。假如要求行政机关处罚时就对该规范性文件正当性进行充足论证则近似苛求，故应该许可行政机关在作出具体行政行为以后及至庭审结束前，提供规范性依据；其三、若行政机关在提交答辩状时仅提供一部分规范性依据，而在诉讼中经过律师代理而提供全部正当规范性依据，法院却对后提供规范性依据不予接纳，显然不符合行政诉讼程序要求，因为，被告应该有权在庭审中援引全部有利于证实具体行政行为正当法律依据。①
（三）对该条中“正当理由”应单列一款给予明确而严格界定。
法律或司法解释严厉性和权威性表现之一是其高度明确性。法条中一旦出现适法例外之事由，如不在法条中明确释明或界定，势将造成实践中了解不一而造成执法恣意擅断，使举证时限制度形同虚设，为执法不公埋下隐患。既然最高人民法院对这里“正当理由”倾向于界定为“被告不是因为本身原所以在法定时限内不提供证据，而是出现了不可抗力情况延误了举证”，那又为何不单列一款加以明确以防后患呢。
（四）该条对证据失权范围及对应法律后果界定粗疏。

注释：①甘文：《行政诉讼法司法解释之评论—理由、见解和问题》，中国法制出版社第1版，第88页。
从该条表述看，它未针对审判实践中可能出现具体情形而对证据失权范围及对应法律后果分别加以界定。试想，假如被告在举证期限内提供了作出具体行政行为关键证据或次要证据，而另一部分次要证据或关键证据不提供或无正当理由逾期提供，是否全部一概如该条要求那样“应该认定该具体行政行为没有证据依据”如依前者，被告在举证期间内提供了作出具体行政行为关键证据，而未提供次要证据，依据行政诉讼法第五十四条要求，就有胜诉可能。而依《解释》第二十六条要求，则必将负担败诉风险。提议在修改《解释》时应针对审判实践中可能出现情形，就证据失权范围及其对应法律后果科学地加以区分和界定。
四、行政诉讼被告举证时限制度在审判实践中具体适用
对一项法律制度而言，不管其设计理念多么优异，但假如制订粗疏不周密，往往会给审判实践造成梗阻，发生了解不一，践行有别，甚至造成混乱。如前文所论，中国现行行政诉讼被告举证时限制度因为设置很快，加之具体制度设计粗疏，肯定会给审判实践带来一系列迷惑和混乱。其次，中国行政诉讼制度受民事诉讼相关制度影响，行政审判法官耳濡目染，民事诉讼中很多观念审判经验在很大程度上影响着她们。令人遗憾是，中国现行民事诉讼制度偏偏又没有举证时限制度，更使得行政审判无先例可循，无经验可资借鉴。现在客观情况是，行政诉讼被告举证时限制度不管理论还是实务，开掘深度和实践要求差距较大，造成审判实践中对该制度了解和认识不一，审理中具体适用程序和方法多个多样，一定程度上动摇了被告举证时限制度价值根基，也有损于司法统一和公正。
笔者认为，当一项法律制度存在缺失和轻易引发了解歧义时，法官必需利用释明权，依据相关法理，结合立法原意加以释明和正确适用。下面，笔者试图依据前文所述来探讨审判实践中怎样正确适用被告举证时限制度。
审判实务中，一个见解认为：假如被告违反举证时限制度，逾期提供又无正当理由，人民法院应该拒绝接收和认可，不须进行开庭审理即宣告被告败诉。其法理依据是违反被告举证时限制度法律后果“证据失权论”。她们认为被告违反举证时限制度，其法律后果必将造成被告在行政诉讼中丧失提出作出被诉具体行政行为时证据权利。既然被告已丧失了提出证据权利，《解释》第二十六条又明确要求此种情形下人民法院“应该认定作出该具体行政行为没有证据”，所以没有必需开庭审理，而应径行判决被告败诉。
另一个见解则认为，人民法院审理行政诉讼案件时，其作出任何裁判均须有对应依据。《解释》第三十一条第一款明确要求：“未经法庭质证证据不能作为人民法院裁判依据”。假如不许可被告开庭时提出证据（指未在法定时限内提供证据）并经法庭质证后确定其所举证据失效，岂不有违上述司法解释要求。所以，即使被告违反举证时限制度，人民法院也应该根据通常程序开庭审理，只须在法院认证时对被告所举证据效力给予否定，判决被告败诉。
笔者对上述两种见解圴不敢苟同。第一个见解之误在于，它将举证时限制度孤立于整个行政诉讼程序制度之外，片面夸大了举证时限制度诉讼价值，曲解了证据失权理论含义，其作法经不起推敲。应该明确：“诉讼言词标准、直接标准和公开审判标准是审理结构所必需遵照标准，假如离开这些标准，就无法满足程序正义基础要求，在三个基础标准基础上所搭建诉讼审理结构，一定是以庭审事实审理为中心。”第二种见解有些似是而非，实则更为不妥，理由有二：
1、该见解之法理基础是违反被告举证时限制度法律后果“证据失效论”。她们认为，既然违反举证时限法律后果不是丧失提出证据权利，被告当然有权在庭审中就这些证据进行举证。法院在庭审结束后进行认证时否认这些证据效力，不影响被告举证权利行使。笔者认为，正是因为立法粗疏及举证时限制度法律后果性质定位分歧，才使这一制度在审判实践中有遭颠覆之险。如前文所述，被告违反举证时限法律后果是证据失权而非证据失效，该见解之所以错误，就在于法理选择根本性谬误。
2、该见解机械、片面地适用了《解释》第三十一条第一款要求。一部法律或司法解释，要正确了解和适用其中某项制度，必需将其放在整部法律或司法解释中全方面参悟。仅仅抽出其中一条，而不考虑其和相关法条联络，往往会有断章取义之嫌。被告违反举证时限制度，发生证据失权法律后果，尽管被告负有举证责任，但已丧失了提出作出被诉具体行政行为时证据之权利。在此情形下，法院依据被告举证时限制度要求须作出对应判决，其裁判事实依据是什么，结合《解释》第二十六条和第三十一条第一款，笔者认为其裁判事实依据是被告未在法定时限内向法院提供作出具体行政行为时证据这一事实。庭审应该围绕被诉具体行政行为是否存在，被告是否违反举证时限制度和逾期提交有没有正当理由这些事实进行，而决非就被告出示作出具体行政行为时证据进行举证和质证。
笔者认为，在行政诉讼中，发生被告违反举证时限制度情形时，人民法院仍应开庭审理，但须依据不一样情况适用对应审理程序。具体运作程序可作以下设计：法庭审理阶段，首先应就被诉具体行为是否存在及其内容进行审查。然后，由原告宣读起诉书，被告进行答辩，第三人进行陈说。其后，合议庭向被告核实收到起诉状副本时间及其向法院提交证据时间和证据目录。待被告回复后，合议庭再问询被告违反举证时限有没有正当理由。此时，可能出现两种情形：其一，如被告称无正当理由，审判长应直接宣告因为被告违反举证时限制度，发生证据失权，具体行政行为是否正当已经明了，可不再进入辩论阶段，直接进入最终陈说阶段。待当事人作最终陈说后，合议庭休庭进行评议，复庭后即可当庭确定以下事实：1、对被告是否实施了被诉具体行政行为及其内容事实进行确定。2、对被告违反举证时限制度又无正当理由事实给予确定。然后，依据行政诉讼法第五十四条第（二）项第1目、《解释》第二十六条要求，判决被告败诉。其二，假如被告辩称其即使违反举证时限制度但有正当理由，合议庭应令其就主张正当理由当庭举证并由原“正当理由”成立，即可按前述第一个情形审理程序和步骤进行审理。假如认为被告提交证据足以支持其主张，则应该庭对被告提交证据效力及被告主张正当理由给予认可，同时宣告被告逾期举证行为因为有正当理由而不造成证据失权。随即审理根据行政诉讼案件通常审理程序进行即可。
适用被告举证时限制度时，还应注意以下几点：
（一）行政审判人员要深刻了解举证时限制度制度价值，切实转变和现代司法理念格格不入观念。正如学者指出那样“建立失权制度要求大家在观念上改变追求绝对真实教条理念，正确处理诉讼经济和实体真实相互关系。”
（二）规范接纳被告所提交证据操作。鉴于举证时限制度法律后果对当事人权益影响重大，法院理应强化本身操作规范化，尤其是关键步骤更须严谨。如向被告送达起诉状副本时，应将被告举证时限及其法律后果写入“当事人须知”及应诉通知书中一并送达被告。开庭前，被告提交证据和依据时，应指导被告编写证据目录，并注明每份证据提升法院时间。该证据目录一式数份，法院、被告及对方当事人各一份。此举既表现了法院适用该制度公正性，又避免了可能出现扯皮和猜疑。
（三）严格掌握“正当理由”范围。对难以判定是否属于“正当理由”时，法院应从保护原告正当权益及公平标准出发，从严掌握。
（四）被告委托代理人在提供证据时，也须严格适用被告举证时限制度要求。其理在于，被告委托代理人权利乃基于被告委托，被告需遵遵法定时限，其代理人自应一样遵守。
（五）行政赔偿诉讼案件中，对被告及其诉讼代理人就和赔偿数额相关证据，不受被告举证时限限制，但也需在一审法院庭审结束前提供，其操作可参考《中国民事诉讼法》相关要求实施。但在行政赔偿诉讼案件中包含确定具体行政行为正当性证据，仍适用《中国行政诉讼法》要求被告举证时限制度。
（六）被告在法定时限内仅提供了部分证据，此情形下，法院不应武断地认定诉具体行政行为没有证据，而要把握一个标准，即只有那些在法定时限内没有提供，逾期提供又无正当理由证据才发生证据失权法律后果。对未发生失权证据，法院应指导双方当事人举证和质证。待法院认证后依法作出对应判决。

参考文件：
1、陈桂明、张锋：《民事举证时限制度初探》，载《政法论坛》1998年第3期。
2、岳志强、段小京：《行政诉讼司法解释讲座（一）》，载《行政执法和行政审判参考》，第1版，第255页，第257页 。
3、《民事证据制度改革和完善》，载《司法现代化和民事诉讼制度建构》，法律出版社第1版，第245页、第246页。
4、河南省高级人民法院〈〈行政案件第一审程序细则〉〉第二十八条。
5、张卫平：《诉讼法构架和程式——民事诉讼法理分析》，清华大学出版社第1版，第440页