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公共服务视野下学前教育的发展问题与对策探析杨庆毅（布里斯托大学社会与法学院，布里斯托 ）摘要：近十年，我国学前教育在党和国家方针政策指导下得到迅速发展。但地区之间、城乡之间、校际之间发展不充分、不均衡问题仍然存在。从社会公共服务的研究视角看，需要通过学前教育立法，明确财政供给主体并完善监督激励机制，来解决学前教育作为准公共产品的供给主体模糊、监督制度缺位等根本问题，从而逐步实现新时代学前教育充分均衡发展。关键词：学前教育；发展不充分、不均衡；学前教育立法；监督激励机制中图分类号：文献标识码：文章编号：（）收稿日期：作者简介：杨庆毅（），男，山东聊城人，硕士研究生，主要从事企业管理方面的研究。学前教育在我国国民教育序列中处于基础地位，不仅对个人成长、家庭幸福有重要意义，也能为国家和谐、社会稳定创造巨大效益。党的二十大报告中指出“教育是国之大计、党之大计”“要坚持以人民为中心发展教育，加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平”，“强化学前教育普惠发展”。以此观之，我国学前教育还存在一系列问题，本文拟对此加以分析并提出对策。一、我国学前教育在实现高质量发展进程中存在的问题 年国务院出台了 国务院关于当前发展学前教育的若干意见，指出要“把发展学前教育摆在更加重要的位置”“多种形式扩大学前教育资源”。社会资本开始进入学前教育，幼儿园的数量越来越多，办学 的 质 量、层 次 都 有 较 大 程 度 的 提 高。据 年全国教育事业统计结果显示，我国普惠性幼儿园覆盖率达到 ，学前三年毛入园率达到，经过 年至 年的 年快速发展，学前教育实现了基本普及目标。但学前教育的快速发展也伴随着许多全新问题的产生，制约了学前教育的高质量发展。（一）学前教育发展不充分我国学前教育机构总量持续增加，学前教育毛入园率持续提高，年全国学前教育毛入学率为，全国共有幼儿园 万所，其中普惠性幼儿园 万所，年全国幼儿园增加到 万所，在园幼儿达到 万人，学前三年毛入园率达到，但仍有 左右的幼儿没有入园。再与同期全国小学学龄人口近乎百分百的净入学率相比，可见供需之间仍有较大缺口，因此学前教育仍是国民教育体系中的薄弱环节，特别是在农村地区。学前教育“城挤、乡弱、村空”的现象较为严重，农村有相当数量的幼儿园底子差，办园条件有限。不仅如此，农村园的学前教师数量也不足。（二）学前教育发展不均衡不均衡问题更加突出。场地、设施、师资、经费、教学理念、管理等等方面的不均衡在城乡之间、民办园与公办园之间，新旧小区之前、东西部之间均有所体现，尤 其 是 农 村 园。据 中 国 教 育 统 计 年 鉴（年）数据显示，到 年底，乡村幼儿园仅占全国幼儿园总数的，乡村幼儿园教师仅占全国教师总数的。城市持高中及以下学 历 的 幼 儿 园 教 师 占 城 市 幼 儿 园 教 师 总 数 的 ，而乡村持高中及以下学历的幼儿园教师占乡村幼儿园教师总数的。可见，城乡之间在园所数量、教师数量和学历水平上存在较大差距，农村“依然是当前教育发展最大的短板”。农村园学前教育“教师现有素质状况不能适应学前教育发展新要求”。除此之外，政府履职在不同地区尤其是经济发展状况不同的地区之间也存在明显不均衡，农村学前教育不同程度存在“组织人员、经费投入、基本条件保障失衡的问题”，致使“教师显性流失和隐性流失”，一起流失的还有那些有条件的学生，造成在部分农村地区部分幼儿无园可上，部分幼儿辗转离家较远的园所入园，以及部分园所荒废。（三）学前教育质量参差不齐由于经费不同、师资不同（数量和质量）、获得的政府支持不同，那些资源优厚、待遇良好的幼儿园不仅拥有较好的园舍、精良的教具和设施，还有理念科学、数量适当、精力充沛的老师，这些老师既能保障入园的幼儿得到妥善照拂，也能得到科学、合理的养育。相反，很多处于不充分、不均衡“洼地”的幼儿园还停留在看孩子或提前小学化的阶段，致使有的幼儿不仅得不到合理的照顾，还受到慢怠甚至虐待。近些年爆出的幼儿在幼儿园被虐待事件多发生在政府投入少甚至不投入、监管稀疏，师资水平差、收入低的民办幼儿园，如温州蓝孔雀幼儿园、上海携程亲子园以及北京红黄蓝幼儿园等。这些问题的存在不仅影响了幼儿接受学前教育，制约了学前教育的高质量发展，而且也影响了家庭和谐、社会稳定，必须予以正视并得到根本解决。二、我国学前教育在实现高质量发展进程中存在问题的原因分析学前教育出现的各种问题，固然与我国尚处于社会主义初级阶段、生产力发展不完善，城乡、区域发展不平衡有关。但作为处于国民教育体系基础性地位，具有受教育群体普遍化、幼儿化特点的普惠性公共产品，更应该从制度性供给的角度出发，探讨其出现问题的原因。现有的学界研究多将缘由归结为学前教育的师资、财政、管理体制等，实质上学前教育的资源、制度性供给以及相应的监管，属于地方政府行使公共职能的范围，因而当前学前教育存在的问题应从中央与地方职能与权限关系的角度去分析。一般而言，中央与地方政府在职能、权限等方面的联系与区别，既涉及静态政府机构、职能的上下同构设置，也包含资源分配、政策执行、人事任免等一系列的动态关系。王浦劬认为中央与地方政府的关系指的是“国家的中央权力机关和地方权力机关、整体与局部之间关系的构成方式，它是中央权力与地方权力在国家组织结构形式和原则上的体系”。周雪光认为中央与地方政府之间存在体制与有效治理的张力，“集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容”。由此，中央与地方政府的关系并不仅仅简单地表现为公权力的划分与运作，更隐含着中央与地方政府之间财权、事权等职责权限的科学协调和有效运行。在职责权力运行的实际过程中，中央与地方政府的关系并不简单地表现为静态权力清单，而是以过程的形式始终呈现出动态的互动模式，互动的核心指向则是更好地满足人民群众日益增长的物质文化需要，就学前教育发展而言，是更好地实现学前教育的普惠性。学前教育是介于公共物品与私人物品的的准公共物品。根据公共产品定义，只有具有非竞争性与非排他性的产品，才能严格地称之为公共产品。学前教育，作为社会劳动力再生产的基础性资源，每个适龄儿童都可以从中获益，看似具有非竞争性与非排他性，但受制于幼儿园、班级的容量以及老师保教能力的局限，受教育者一旦过多，势必会导致幼儿的受教育质量降低。也就是说，幼儿接受教育的边际效益随着受教育者的增多而降低，由此可见，学前教育具有一定的内在竞争性；再者，学前教育也不具备纯粹的非排他性。由于学前教育并没有纳入国家的义务教育序列，导致学前教育的教育质量、教育水平以及教育环境存在很大差异。尤其是民办幼儿园因其配套设施、师资、育人环境不同而收费不同，无形中给学前教育设置了一定的经济门槛，使学前教育区别于公共产品，具有一定的排他性。按照公共物品理论，“不同的公共产品在竞争性与排他性两种属性方面具有不同组合状况，使得社会、市场、政府三方在供给公共产品方面有着不同程度的结合，进而形成公共产品的不同提供模式。”准公共产品，介于公共产品与私人产品之间，在供给形式上往往采用政府、市场或者二者的混合形式，无疑，这三种供给模式是符合公共管理原则的。但我们必须意识到学前教育与一般的准公共产品又具有明显的不同，它更具有教育的基础性与公平性，是个体人格完善、心智培养的起步阶段。更重要的是，学前教育具有强烈的正外部性，它连接着个体与家庭、社会以及国家，既是个体完善心智、塑造理性个体的起步，家庭维系亲密关系的纽带与桥梁，也肩负着个体社会化，从私人领域走向公共领域，并进而形成公共理性与公共精神的使命。“学前期是人格形成的关键期，是培养公民的开端，是每个个体公共理性与公共精神塑造的关键”。因此，学前教育作为社会公共服务体系的重要组成部分，其发展、完善更属于政府的公共性职能，这就涉及到了普惠性准公共产品的供给问题，内含着供给、监督主体的确认以及相应的财权、激励机制。中央与地方政府有责任有义务从制度供给和激励约束上明确各自的事权、财权以及责任义务，对学前教育高质量发展进行统筹监督。总之，由于学前教育与人民群众生产生活息息相关，它既是社会再生产的基础性保证，又是人们生第期杨庆毅：公共服务视野下学前教育的发展问题与对策探析产生活的普遍性利益诉求。但学前教育处于整体教育体系根基部分，其基础性地位与外部性效果，在短时间内并不具有立竿见影的效果，而作为责任主体的地方政府，基于学期教育准公共物品的定性，以及三种供给模式的存在，如果缺乏中央政府的强激励和监督，很容易造成地方政府忽视学前教育在地方公共事物中的重要性，导致学前教育的资源、制度性供给不足，造成公立幼儿园数量短缺，私立幼儿园办学资质以及教育质量参差不齐，造成学前教育发展不充分、不均衡问题。中央与地方政府的关系，属于我国政治经济体制的纵向权力配置，其中内含着学前教育涉及的事权与财权划分。新中国成立至改革开放初期，学前教育是作为计划经济体制下的福利性配套设施，隶属于集体性单位，其财政以及人事权都具有政治保障性。在计划经济体制下，由于单位更具有明显的功能合一性，即同时具有政治功能、社会功能和自身分工的专业功能，而成为了我国社会组织普遍采取的一种组织形式。在这种情况下，为解决人民生产、工作的后顾之忧，学前教育自然而然地成为了各单位的附设福利。年，教育部等部委颁发的 关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知 指出，托儿所、幼儿园应贯彻以工厂、机关、团体、群众自办为主的方针。年国务院转发的 全国托幼工作会议纪要 以正式文件形式，赋予了国家、单位、集体、社会办园的合法性，初步形成了学前教育多元办园的格局。即那个时期，我国实际上逐步建立了以单位、集体办园为核心的学前教育体系，在这种教育体系下，学前教育的办学经费来源、师资以及质量，很大程度上都由单位所决定。“政府采用财政直接拨款或职工福利的方法来支持学前教育的发展，从而形成了政府财政补贴机关、部队、事业单位附设的幼儿园这种依附性或是从属性的学前教育财政投资体制”。改革开放后，市场开始发挥资源配置的基础性作用，单位制逐渐解体，带有计划经济时代特色的单位办园和集体办园的转型是必然趋势。那么该采取何种替代形式？在计划经济体制下，我国学前教育属于单位或者地方性福利事业，其隶属划分明确，经费来源单一，一般是中央或地方政府以教育拨款或者补贴的形式，将经费直接划拨给各单位，然后通过单位拨给自己的托幼机构。计划经济体制向市场经济体制转变的过程，也是政府不断向市场、社会放权，中央向地方放权的过程。在这个过程中，原本属于地方、单位集体性福利的学前教育，逐渐转移到地方政府。年 关于加强幼儿教育工作的意见 指出“政府负责政府部门办园的投入”“城镇街道举办的集体性质的幼儿园（班），应实行合理收费，独立核算，自负盈亏”，在此基础上，国家教委颁布的 幼儿园管理条例 确立学前教育“地方负责，分级管理，各有关部门分工负责”的管理体制。“这一规定突出体现了这一时期政府承担底线责任的基本态度，并与其他发展主体划定了较为清晰的边界”，实际上指出了在社会转型的时代背景下，学前教育作为普惠性公共产品，其供给主体将由单位转为地方政府。虽然国家以行政规定的形式明确了学前教育的供给主体，但我国的行政区划分为五级，相比于中央政府来说，任何一级都可以称之为地方政府，这就导致了地方各级政府学前教育供给主体身份的模糊，地方各级政府及各部门在学前教育中的职责没有明确的政策依据，导致交叉管理、无从问责。一方面使得筹办学前教育的政府主导事权落实不到位，另一方面也使得学前教育工作在地方政府各部门间缺乏协调性，在具体问题上没有最终负责人，对幼儿园缺乏足够的监管，学前教育公共服务的职责落实难以保障。学前教育供给主体职责的不清晰，在 年分税制改革之后，更为明显。作为一项基础性公共产品，学前教育需要持续且明确的财政支持。分税制改革，通过对财政收入和税收分配领域的重新调整，其目的是为了解决中央财政收入与地方财政收入不均衡的问题。分税制后，中央财政收入逐年增长，但中央与地方在财权、事权上再次失衡。这种事权与财权的不对等，导致地方财政收入越来越难以覆盖地方公共事务，对于学前教育的支出更是难以为继。特别指出的是，在我国的教育财政拨款项目中，学前教育并没有被单独列为拨款专项，而是被混合在中小学教育经费中。与义务教育相比，学前教育显然没有政策优势，其财政经费在教育经费中所占比例长期低于。更加不利的是这有限教育经费在学前教育领域的分配不均衡，全国共有幼儿园 万所，共有学前教育在园幼儿 万人，民办幼儿园 万所，在园幼儿 万人。但现阶段，学前教育的经费主要投入到公办幼儿园，导致民办幼儿园在办学经费和师资待遇方面均缺乏足够的保证，为了筹集办园经费以及维系正常的开销，幼儿园要么提高幼儿园收费，要么通过各种方式降低办园成本，结果导致保育质量下降。三、对我国学前教育实现高质量发展的德州学院学报 第 卷对策建议学前教育属性定位不够清晰，中央政府与多级地方政府职责权限划分不够明晰，是困扰我国学前教育事业实现高质量发展的重要原因。因此，从公共服务的理论视角看，实现我国学前教育普惠性发展，需要采取以下对策。一是构建完善的学前教育法律体系，健全学前教育政策保障体系。全面推进依法治国是党的二十大提出的重要治国方略，全国人大应尽快研究制订“学前教育法”，从法律的角度整体解决学前教育在我国国民教育体系中的定位问题，从规范化的法律关系出发，明确学前教育的投入监管机制。有学者指出，影响我国学前教育更高质量发展“最根本的原因在于我国尚未有国家层面的 学前教育法，缺乏对学前教育性质、地位，政府职责，管理体制、投入体制、办园体制，教师身份、地位、待遇政策等学前教育事业改革发展中的深层次、关键性问题的法律规定。”日前国务院原则通过了 中华人民共和国学前教育法（草案）并提请全国人大常委会审议，我国学前教育法制建设迈出了坚实的一步。相信 学前教育法 的编制和颁布实施将为学前教育事业普及普惠发展提供法制保障，进一步奠定学前教育在我国社会经济发展过程中的基石性地位。此外，我们应该意识到，学前教育的法律建设是一个系统工程。美国目前已颁布实施 提前开始法 家庭援助法 儿童保育与发展固定拨款法 早期学习机会法 儿童早期教育法 不让一个儿童落后法 儿童保育法案 等十几个法律文件，形成了学前教育法律保障综合体系。我国应借鉴世界发达国家学前教育立法经验，在颁布 学前教育法 的基础上，尽快把目前执行的 关于当前发展学前教育的若干意见（年国务院颁布）幼儿园管理条例 幼儿园工作规程 幼儿园教师专业标准 等国务院和教育部颁布的文件总结丰富和完善上升到法律层面，将学前教育的发展规划、建设标准、经费投入、质量保障、督导评估等纳入法律保障体系中去，规范学前教育的投入机制，完善学前教育的管理机制，并在此基础上深化学前教育的机制体制改革。通过法制保障，实现精准施策、改革深化、补齐短板、优化生态，加速推进学前教育高质量发展。同时要落实严格执法，保证相关法律的落实，还可以开展形式多样的学习宣传活动，积极推动法律落地生根、深入人心。二是调整学前教育财政投入政策，建立学前教育长效投入机制。发展学前教育，实现“幼有所育”的关键就是强化学前经费的财政支持，“进一步持续稳定加大对学前教育的财政性投入，把我国学前教育财政性 经费 占 比 年的 至 少 提 高 到，使学前教育财政性经费占比与当前我国学前三年教 育 的 普 及 率 以 及 年 的 目 标 相 适应”。按照“广覆盖、保基本、惠民生”的要求，推进学前教育的公共服务供给，明确地方政府是学前教育主管部门，同时在政府统筹引导下充分发挥社区和社会组织力量来发展学前教育。在财政投入上，中央政府应设立学前教育的财政项目，提高学前教育财政投入在整个国民教育体系财政投入中的比重，要落实地方政府的职责，按照省级统筹、县级负责的原则构建学前教育投入机制，避免学前教育经费供给主体缺失。同时要在公共预算的教育经费支出中明确学前教育的经费比例，建立学前教育经费增长机制，保障学前教育经费正常增长机制，确保学前教育经费投入的长期化。为防止学前教育经费的地区性分配不均，要以公平为导向，构建以落后省份地区、农村及城市低收入群体为重点的投入模式，建立困难家庭幼儿的资助体系，保障基本的入学机会公平。应当进一步支持并发挥公办幼儿园在学前教育公共服务体系方向上的主导作用，在政府财力有限的基础上更应强调学前教育的公平性，充分发挥公办幼儿园的覆盖性、普惠性功能。此外，还应在建立健全财政教育投入与 同步增长机制的基础上保证学前教育财政投入与经济增长同步提高，健全各级财政学前教育投入责任体系，完善财政教育投入指标体系，理顺各类指标间的关系定位，分类设置约束性指标和预期性指标，便于财政计划更好落实。切实把教育优先发展战略地位落实到位。三是加强行政管理层面的规范性，强化政治激励。学前教育作为公共服务体系中的重要组成部分，为改变学前教育长期发展不充分、不均衡的局面，应当强化发展、完善学前教育的激励机制。在现有的政绩考核过程中，将学前教育发展规模、质量、普及度、普惠度纳入地方政绩考核范围的重点项目，根据财政拨款和地方财政实力，确立地方学前教育建设的考核标准。为了防止学前教育地区发展的不均衡，应该以学前教育的普及率、公办幼儿园数量及分布情况作为主要评价标准，建立全面、综合、科学的幼儿园评价标准，形成以幼儿园数量、教育教学质量以及学前教育满意度为核心的对地方政府绩效考核的教育评价标准。通过将学前教育纳入地方政府绩效考核指标，并与考核、晋升机制挂钩，增强对地方政府在公共服务供给上的激励效能，可有效改变学前教育资源供给性不足的问题。在“乡村振兴”的第期杨庆毅：公共服务视野下学前教育的发展问题与对策探析新发展背景下，学前教育的普及化、均等化既肩负着实现人生起点公平的重任，又是完善乡村治理、构建农村公共服务体系的重要组成部分。因此，将学前教育的发展完善纳入到乡村振兴的国家战略实施过程中去设计，通过学前教育的全面、均衡性的供给，以点带面，助推乡村教育振兴。另一方面，则可以加大教育行政管理相关干部人才队伍建设，组织协调教育队伍，充分发挥学前教育人力、财力、物力等信息的作用，实现学前教育行政管理目标。参考文献：习近平高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十 次 全 国 代 表 大 会 上 的 报 告 （）：中华人民共和国教育部政府门户网站 ，中国教育勇毅前 行 （）：教育部：年学前三年毛入园率拟达 普惠性幼儿园覆盖率达 （）：陈坚新时代城乡学前教育均衡发展的复杂性挑战与路径优化 基于复杂性理论社会科 学战 线，（）：黄正夫，杜华明城乡学前教育发展共同体建构：意蕴、问题与建构 西南科技大学学报（哲学社会科学版），（）：王浦劬 政治学基础 北京：北京大学出版社，：周雪光中国国家治理的制度逻辑北京：生活读书新知三联出版社，：包海芹，解晓乐准公共产品视角下学前教育供给问题研究 教育评论，（）：吕苹 论学前教育的公共性 教育发展研究，（）：路风 单位：一种特殊的社会组织形式 中国社会科学，（）：庞丽娟 中国教育改革 年：幼儿教育卷 北京：北京师范大学出版社，：丁金霞，庞丽娟社会体制转型与学前教育的重新位 学前教育研究，（）：李琳改革开放 年学前教育事业发展中政府责任边界的演变与启示中国教育学刊，（）：年全国教育事业发展基本情况 （）：庞丽娟，王红蕾，贺红芳，等关于我国学前教育立法的思考教育发展研究，（）：梁惠娟改革开放 年我国学前教育事业发展的回望与前瞻学前教育研究，（）：（，）：，：；德州学院学报 第 卷