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公共政策模型公共政策模型20171第一节模型及其认识论意义第一节模型及其认识论意义l什么是模型？什么是模型？l模型是对原型的抽象与模拟（仿真）。它是模型是对原型的抽象与模拟（仿真）。它是认识论主体为着一定的目的，依据相似性原认识论主体为着一定的目的，依据相似性原则而构造出来的一种理念系统，以代表作为则而构造出来的一种理念系统，以代表作为研究对象的真实系统即实际存在的事物。研究对象的真实系统即实际存在的事物。l模型有实物模型和理论模型之分。模型有实物模型和理论模型之分。2模型的认识论意义模型的认识论意义l模型与原型具有相似性l模型是进行科学抽象的重要工具l模型是研究过程中资料搜集和经验观察的指南3公共政策分析模型必备的条件公共政策分析模型必备的条件u必须明确把握社会的发展方向必须明确把握社会的发展方向u必须与宏观政策密切相关必须与宏观政策密切相关u建立在注重人文特点的行为科学与注重科学建立在注重人文特点的行为科学与注重科学程序和方法的管理科学二者相互交融的基础程序和方法的管理科学二者相互交融的基础上上u必须对宗教、意识形态等大量非理性因素持必须对宗教、意识形态等大量非理性因素持客观态度客观态度u须对时间非常敏感须对时间非常敏感4第二节经验性政策过程模型第二节经验性政策过程模型n一、提示认识论本质的政策模型一、提示认识论本质的政策模型n（一）理性主义模型（一）理性主义模型n 决策者依据完整而综合的信息做出的决策者依据完整而综合的信息做出的理性决策，即遵循以最小的投入获得理性决策，即遵循以最小的投入获得最大的产出的原则，选择最优方案，最大的产出的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当的手段，达到最大使用最佳、最适当的手段，达到最大的政策结果。的政策结果。5l理性人的特征：理性人的特征：l当面对多种选择时，他会做出一个决定。当面对多种选择时，他会做出一个决定。l他会依据其价值偏好，在各种可能的选他会依据其价值偏好，在各种可能的选择中排列出优先次序。择中排列出优先次序。l他的价值偏好会随着时空的变化而转移他的价值偏好会随着时空的变化而转移l他通常从所有方案中，择定偏好等级最他通常从所有方案中，择定偏好等级最高者。高者。l面对同样的选择他会做出相同的决定。面对同样的选择他会做出相同的决定。6n n决策的理性主义模型决策的理性主义模型n n决策面临的是一个既定的问题，这一问决策面临的是一个既定的问题，这一问题可以和其他问题相区别，或至少于其题可以和其他问题相区别，或至少于其他问题相比显得更重要。他问题相比显得更重要。n n引导决策者各种目的、价值、目标是明引导决策者各种目的、价值、目标是明确的，而且可以按其重要性不同依次排确的，而且可以按其重要性不同依次排列。列。n n对解决问题的各种可供选择的方案可能对解决问题的各种可供选择的方案可能出现的结果（代价与收益）都进行了调出现的结果（代价与收益）都进行了调查研究。查研究。n n每一个选择方案及其可能出现的结果都每一个选择方案及其可能出现的结果都与其他选择方案具有可比性。与其他选择方案具有可比性。n n决策者最后采用的那个方案，是所有可决策者最后采用的那个方案，是所有可供选择的方案中能够最大限度地实现其供选择的方案中能够最大限度地实现其目的、价值或目标的方案。目的、价值或目标的方案。7MM批评：批评：MM这个模型设定决策者为理性人，这这个模型设定决策者为理性人，这个假设是缺乏经验支持的。个假设是缺乏经验支持的。MM这个模型假定决策者是公正、客观、这个模型假定决策者是公正、客观、理智的，而在实践中决策者的公正、理智的，而在实践中决策者的公正、客观、理智却常常是非常有限的。客观、理智却常常是非常有限的。MM这个模型过高的估计了逻辑推理和这个模型过高的估计了逻辑推理和数学模型作为政策分析工具所起的数学模型作为政策分析工具所起的作用，因为在实践中这两种分析工作用，因为在实践中这两种分析工具面对社会性、政治性、文化性公具面对社会性、政治性、文化性公共政策问题时却束手无策。共政策问题时却束手无策。MM这个模型假定决策者全智能。这个模型假定决策者全智能。8（二）渐进主义模型（二）渐进主义模型渐进主义模型是由美国学者林德布洛姆（C.E.Lindblom)1决策所选择方案与现实状况相差不大，可以预测。2在一时无法搞清人们的各种需求时，渐进方案会以不断尝试的方式，找出一种满意结果。3易于协调各种相互冲突的目标，不会因远离原有目标，搞乱了原目标间的秩序。4.渐进方式可以帮助人们检验所做的抉择是否在复杂条件下，可以孤立某些因素，比较其利弊。5渐进方式比较稳妥，容易控制，能及时纠正错误，不会造成大起大落的状况。9(三三)规范最佳模型与混合扫描模型规范最佳模型与混合扫描模型德洛尔提出的综合模型叫做规范最佳模型德洛尔提出的综合模型叫做规范最佳模型（Normative Optimum model)这个模型以四个假设为基础，即最佳决策所起这个模型以四个假设为基础，即最佳决策所起的作用是至关重要的；可通过多种途径和方法的作用是至关重要的；可通过多种途径和方法使认同理性增加理性过程得以实现；现代政府使认同理性增加理性过程得以实现；现代政府同时面对要求稳定的政治诉求与要求变革的政同时面对要求稳定的政治诉求与要求变革的政策诉求，而在一定时期内则以其中的一种诉求策诉求，而在一定时期内则以其中的一种诉求为主。规范最佳模型把政策过程分为三大阶段为主。规范最佳模型把政策过程分为三大阶段和和17个小阶段。个小阶段。10第一阶段第一阶段Z决策前：决策前：Z1、处理价值问题：确认重要的政策目的、决策标准和、处理价值问题：确认重要的政策目的、决策标准和基本的价值判断标准基本的价值判断标准Z2、认识基本现实环境、认识基本现实环境Z3、认识问题、认识问题Z4、调查、处理与开发资源、调查、处理与开发资源Z5、设计、评估与重新设计决策系统：切实改进政策制、设计、评估与重新设计决策系统：切实改进政策制定系统定系统Z6、分配问题、价值与资源、分配问题、价值与资源Z7、确定决策战略：决策者可首先应用渐进主义模型检、确定决策战略：决策者可首先应用渐进主义模型检验现行政策，再应用多种相关知识、理论分析技术检验现行政策，再应用多种相关知识、理论分析技术检验现行政策的可能后果并确定主要的政策期望，然后验现行政策的可能后果并确定主要的政策期望，然后确定是否有必要制定新政策确定是否有必要制定新政策11第二阶段第二阶段决策中决策中1、细分资源、细分资源2、建立配合优先顺序的动作目标、建立配合优先顺序的动作目标3、建立一套配合优先顺序的其他重大价值、建立一套配合优先顺序的其他重大价值4、准备一套主要的政策方案，尤其是要探讨具有创新意、准备一套主要的政策方案，尤其是要探讨具有创新意义的新方案义的新方案5、对于各种方案利益与成本进行可靠的预测，选择风险、对于各种方案利益与成本进行可靠的预测，选择风险最小、效果最佳的政策方案最小、效果最佳的政策方案6、在比较预测的结果后，建立各种不同方案所可能得到、在比较预测的结果后，建立各种不同方案所可能得到的利益所需要的成本，并择定最佳方案的利益所需要的成本，并择定最佳方案7、估定最佳方案的成本与收益、估定最佳方案的成本与收益12第三阶段第三阶段决策后：决策后：激励政策的执行激励政策的执行执行政策执行政策政策执行后的评估政策执行后的评估13混合扫描模型混合扫描模型埃齐奥尼（埃齐奥尼（A.Etzioni)提出的综合模型叫做混合扫描提出的综合模型叫做混合扫描模型（模型（Mixed-Scanning Model)。它试图保留理性主义模型和渐进主义模型各自的优它试图保留理性主义模型和渐进主义模型各自的优势并弥补其缺陷。势并弥补其缺陷。第一种是多角度摄像机，它能观察全部空间，只是第一种是多角度摄像机，它能观察全部空间，只是观察不了细节。观察不了细节。第二种摄像机对空间作深入、细致的观察，但不观第二种摄像机对空间作深入、细致的观察，但不观察以多角度摄像机所观察的地区。混合扫描模型要察以多角度摄像机所观察的地区。混合扫描模型要求决策将这求决策将这“两种摄像机两种摄像机”结合起来使用。结合起来使用。批评：价值取向模棱两可。批评：价值取向模棱两可。14政治系统模型政治系统模型M这一分析框架适用于全部政治生活，而当这一分析框架适用于全部政治生活，而当它被应用于公共政策学时就被称作决策的它被应用于公共政策学时就被称作决策的政治系统模型（政治系统模型（Political system Model),这个模型把政策主体假定为政治这个模型把政策主体假定为政治系统，它由一个社会中那些可以识别同时系统，它由一个社会中那些可以识别同时又是相互关联的机构和活动组成。政治系又是相互关联的机构和活动组成。政治系统对社会做有约束力的权威决定，这就是统对社会做有约束力的权威决定，这就是公共政策。公共政策。M这个模型假定为输入决策输出反馈这个模型假定为输入决策输出反馈M是政治系统的运行周期。是政治系统的运行周期。15二、揭示社会本质的政策二、揭示社会本质的政策n（一）机构制度模型（一）机构制度模型n这个模型假定无论何种政策体系，政府权力机构这个模型假定无论何种政策体系，政府权力机构（立法机构、行政机构、司法机构、执政党领导（立法机构、行政机构、司法机构、执政党领导机构等）都是公共政策的制定者和执行者；而那机构等）都是公共政策的制定者和执行者；而那些规范着公共权力机构组织与个人的行为的各种些规范着公共权力机构组织与个人的行为的各种制度，都必然影响着公共政策的制定方式和执行制度，都必然影响着公共政策的制定方式和执行方式，影响着政策的选择、政策内容和政策结果。方式，影响着政策的选择、政策内容和政策结果。n公共权力机构赋予了公共政策三个显著的特性：公共权力机构赋予了公共政策三个显著的特性：n合法性、普遍性、强制性。合法性、普遍性、强制性。16（二）集团模型（二）集团模型美国政治学研究者莱瑟姆（美国政治学研究者莱瑟姆（Earl latham)从集从集团这一理论、这一视角去分析政府在政策形成团这一理论、这一视角去分析政府在政策形成中的作用，形成了政策分析的集团模型。中的作用，形成了政策分析的集团模型。他对公共政策的界定是指某一特定时间集团间他对公共政策的界定是指某一特定时间集团间的争斗所达到的平衡，它体现了那些试图获取的争斗所达到的平衡，它体现了那些试图获取优势的并相互竞争着的派系或团体之间出现的优势的并相互竞争着的派系或团体之间出现的均势。均势。集团模型假定：现代政治实际上是各个利益集集团模型假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而开展的一系列活动。政府团为影响公共政策而开展的一系列活动。政府的作用只在于制定各利益集团之间争斗和力量的作用只在于制定各利益集团之间争斗和力量的对比的规则。的对比的规则。17这个假定的一组命题这个假定的一组命题l1、制定政策是政治过程的决定性阶段，而政、制定政策是政治过程的决定性阶段，而政治过程则是各集团争取影响公共政策的行为过治过程则是各集团争取影响公共政策的行为过程。程。l2、公共政策的制定过程是相互竞争着的集团、公共政策的制定过程是相互竞争着的集团之间达成力量平衡的过程。之间达成力量平衡的过程。l3、在现代政治生活中，集团间获取公共资源、在现代政治生活中，集团间获取公共资源的竞争是不可避免的。的竞争是不可避免的。l4、在任何时候，公共政策都反映占支配地位、在任何时候，公共政策都反映占支配地位的集团的利益，随着各集团力量的消长，公共的集团的利益，随着各集团力量的消长，公共政策将变得有利于其影响力增加的那些团体的政策将变得有利于其影响力增加的那些团体的利益，而不利于其影响力下降的那些团体的利利益，而不利于其影响力下降的那些团体的利益。益。18 批评!第一，把注意力集中于政策形成过程中那些第一，把注意力集中于政策形成过程中那些重要的能动因素的同时，看来过分夸大了集重要的能动因素的同时，看来过分夸大了集团的重要性而低估了公共权力机构自身团的重要性而低估了公共权力机构自身“所所起的独立的又富有创造性的作用起的独立的又富有创造性的作用”。!第二，人类在政府与政治过程上的许多问题，第二，人类在政府与政治过程上的许多问题，集团决策模型无法解释。集团决策模型无法解释。!第三，它对于多元主义政治体制以外的那些第三，它对于多元主义政治体制以外的那些政治体制内的决策过程，缺乏解释力。政治体制内的决策过程，缺乏解释力。19（三）精英论模型（三）精英论模型l现代政治精英论模型肇始于意大利学者莫斯卡现代政治精英论模型肇始于意大利学者莫斯卡（Gaetano Mosca)和帕累托（和帕累托（Vifredo Pareto)l1、社会分为有权的少数和无权的多数。负责、社会分为有权的少数和无权的多数。负责社会收益的分配只是少数人，国家政策不是由社会收益的分配只是少数人，国家政策不是由民众决定的。民众决定的。l2、统治人的少数不代表被统治者的多数，精、统治人的少数不代表被统治者的多数，精英大多出自社会经济的上等阶层。英大多出自社会经济的上等阶层。20l3、为了保持稳定避免发生革命，、为了保持稳定避免发生革命，非精英上升到精英地位的过程必须非精英上升到精英地位的过程必须缓慢而又是不间断的。缓慢而又是不间断的。l4、精英们在保持社会制度的基本、精英们在保持社会制度的基本准则和现代社会制度不变等方面的准则和现代社会制度不变等方面的意见一致，只是很少一些问题上有意见一致，只是很少一些问题上有分歧。分歧。21l5、国家政策并不反映民众的要求，而只反映、国家政策并不反映民众的要求，而只反映盛行于精英中的价值观。盛行于精英中的价值观。l6、相对来说，行动积极的精英受态度冷漠的、相对来说，行动积极的精英受态度冷漠的民众的直接影响很少。精英对民众的影响多于民众的直接影响很少。精英对民众的影响多于民众对精英的影响。民众对精英的影响。l批评：批评：l忽视了现代民主国家里公民参与政治的要求忽视了现代民主国家里公民参与政治的要求和能力以及这种参与对政策形成的影响。和能力以及这种参与对政策形成的影响。22第三节第三节“上下来去上下来去”基于中国经基于中国经验的政策过程理论模型验的政策过程理论模型n一、中国经验要求构建有中国特色的政策一、中国经验要求构建有中国特色的政策过程模型过程模型n1、港、澳、台因素论、港、澳、台因素论n2、华人经济圈论、华人经济圈论n3、儒家文化圈论、儒家文化圈论n4、伟大人物论、伟大人物论n5、政府功能论、政府功能论n6、国际形势论、国际形势论n7、政策决定论、政策决定论23二、二、“上下来去上下来去”政策过程模型的构政策过程模型的构建建l构建公共政策过程模型第一是理论，特别是认识论和历构建公共政策过程模型第一是理论，特别是认识论和历史理论，第二是公共政策的的经验认识。史理论，第二是公共政策的的经验认识。l政策的元认识过程政策的元认识过程l政策的制定过程政策的制定过程l实事求是，一切从实际出发：实事求是，一切从实际出发：l从客观到主观从客观到主观l从物质到精神，从实践到认识从物质到精神，从实践到认识l从感性认识到理性认识从感性认识到理性认识l从个别到一般从个别到一般24政策的执行过程政策的执行过程事实求是，一切从实际出发：事实求是，一切从实际出发：从主观到客观从主观到客观从精神到物质从精神到物质从认识到实践从认识到实践从理性认识到感性认识从理性认识到感性认识从一般（共性）到个别（个性）从一般（共性）到个别（个性）25政策过程的循环政策过程的循环G从相对真理到绝对真理从相对真理到绝对真理G物质精神物质物质精神物质G循环往复，以至无穷循环往复，以至无穷G实践认识实践实践认识实践G循环往复，以至无穷循环往复，以至无穷G个别一般个别个别一般个别G循环往复，以至无穷循环往复，以至无穷26政策的社会认识过程政策的社会认识过程n政策制定过程政策制定过程n从群众中来从群众中来n从群众到领导从群众到领导n从民主到集中从民主到集中n从个别到一般从个别到一般27政策执行过程政策执行过程l到群众中去到群众中去l从领导到群众从领导到群众l从集中到民主从集中到民主l从个别到一般从个别到一般28政策过程的循环政策过程的循环l群众领导群众群众领导群众l循环往复，以至无穷循环往复，以至无穷l民主集中民主民主集中民主l循环往复，以至无穷循环往复，以至无穷l个别一般个别个别一般个别l循环往复，以至无穷循环往复，以至无穷29政策的社会操作过程政策的社会操作过程A政策制定过程A调查研究：A调查研究决策A蹲点调查、解剖麻雀引出一般30政策执行过程政策执行过程%调查试验推广：调查试验推广：%追踪调查、反馈执行情况追踪调查、反馈执行情况%一切经过试验一切经过试验%一般号召与个别指导相合一般号召与个别指导相合31政策过程的循环政策过程的循环h调查研究决策调查研究决策h循环往复，以至无穷循环往复，以至无穷h个别一般个别个别一般个别h循环往复，以至无穷循环往复，以至无穷32三、三、“上下来去上下来去”政政策过程的容纳和开放策过程的容纳和开放性性l“上下来去上下来去”政策过程是一个具有鲜明政策过程是一个具有鲜明的中国化、民族特色。的中国化、民族特色。l“上下来去上下来去”政策过程是由若干个亚型政策过程是由若干个亚型组成，如决策认识的真理模型、群众组成，如决策认识的真理模型、群众领导模型、个别一般模型等。这些亚领导模型、个别一般模型等。这些亚模型在现阶段上只是一个轮廓，比较粗模型在现阶段上只是一个轮廓，比较粗放，有待于进一步开发和充实。放，有待于进一步开发和充实。3334