上海城市管理综合执法现状分析和对策研究应用.doc

上海城市管理综合执法现实状况分析和对策研究

行政综合执法是指在行政执法过程中，当行政事态所归属行政主体不明或需要调整管理关系含有职能交叉情况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新有机执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整执法活动。城市管理综合执法是现行行政综合执法中最经典，最成熟一个执法模式，也是提升城市管理法制化水平、构建城市管理长久有效机制一个新型行政执法模式。上海自1997年起，对街道层面进行城市管理综合执法探索和实践，以后又逐步提升到区县和市层面，取得了一定成效，但也产生了部分问题。笔者拟对上海城市管理综合执法现实状况作一分析，并对推进其发展作初步对策研究。
一、城市管理综合执法发展历程
上世纪80年代初，为满足上海城市建设和管剪发展需要，上海行政管理机构从70年代3个猛增到10个以上。对应地，行政执法队伍也大量涌现。有一个时期，几乎每立一部法就要建一支执法队伍。到上世纪90年代末，仅城建系统就有专业执法队伍6支。
为克服专业执法不足，上海逐步推进行政执法体制改革。1993年，在静安区试行综合执法试点基础上，借鉴香港和部分发达国家“一警多能”城市管理经验，依据《上海市人民警察巡察条例》授权，实施了巡警综合执法。
自1997年始，市委确立了综合执法体制“三步走”工作方针。据此，同年市人大常委会修订了《上海市街道办事处条例》，在全市99个街道分别组建了街道监察队，实施简易程序综合执法，为构筑基层综合执法为主城市行政执法体系打下了基础。
7月13日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议经过了《上海市人民代表大会常务委员会相关同意在本市进行城市管理综合执法试点工作决定》，同意在本市部分区进行以市容市貌管理为关键内容综合执法试点。同年9月20日上海市人民政府公布第88号令《上海市城市管理综合执法暂行要求》，明确试点区设置区城市管理监察大队，并具体要求了区城市管理监察大队职责和处罚权限等。同年12月1日，上海在黄浦、徐汇、普陀和浦东新区等区进行城市管理综合执法试点。
为深入推进城市管理综合执法，在试点基础上，上海市人民政府于1月5日公布沪府发［］3号文件《上海市人民政府相关本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作决定》，明确了区县城市管理相对集中行政处罚权工作指导思想、基础标准、职权范围、实施机构、协调机构、工作要求、实施时间等。同日，上海市人民政府还公布了第17号令《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行措施》，深入具体要求了区城市管理监察大队职责和处罚权限等。这标志着上海市城市管理综合执法工作在全市各区县全方面展开。
6月上海市人民政府公布沪府发［］20号文件《上海市人民政府相关本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作决定》，要求了市级层面城市管理相对集中行政处罚权范围，并决定在市市容环卫局增挂上海市城市管理行政执法局(简称市城管执法局)牌子，实施“两块牌子，一套班子”。市城管执法局是负责全市城市管理相对集中行政处罚权工作行政机关，含有独立行政执法主体资格。市城管执法局下设上海市城市管理综合执法总队，受市城管执法局委托，负担相对集中行政处罚权工作具体事务。至此，上海市已在全市各个层面上基础形成城市管理综合执法格局。
二、城市管理综合执法综合优势
自起城市管理综合执法，至今已经有近5年历史。经过5年实践，城市管理综合执法已显示出其优势，笔者将其归纳为五个性：
1.综合性。城市管理综合执法范围相当广，已经涵盖了市容环境卫生、市政工程、绿化、水务、环境保护、公共交通、工商行政、城市建设、城市计划、房地产等十项管理中违章行为行政检验、行政处罚，基础包含了城市管理各个方面。
2.长久有效性。城市管理综合执法含有较为完整执法体系，权利清楚、综合执法。它追求是长久有效管理而不是短期效应。尤其是，多年来部分区城市管理监察大队(如，普陀区城市管理监察大队)在城市管理综合执法小区网格化管理、相关部门信息共享机制等方面作了有益探索和实践，有效地巩固了城市管理综合执法结果，提升了综合执法长久有效性。
3.简易性。城市管理综合执法中包含到大量在一定区域内存在、情节较轻、查处难度不大违法行为，但往往是一个违法行为包含多个专业执法部门。过去，处罚这类违法行为因为包含处罚部门多，往往是“七八顶大盖帽、管不住一顶破草帽”，执法程序比较复杂。综合执法很好地处理了这个问题。大全部可采取通常程序和简易程序方法来处理这些违法行为。从而简化了执法程序、降低了执法成本。
4.独立性。城市管理综合执法主体是以自己名义行使专属权力(其权力自专业执法部门移交后，原专业执法部门不再行使这些权力。当然，交叉情况除外。)，并独自负担对应法律责任，是独立行使法律给予职责执法主体，含有行政执法主体资格。这和以前联合执法是完全不一样，独立性尤其显著。
5.高效性。城市管理综合执法将原来分散专业执法有机地组合起来，形成一个全新综合执法，有效地提升了执法效能。城市管理综合执法程序是实体法正确实施确保，处理问题多是紧迫事件。在坚持公正、公平、公开标准下，能做到快速、简便、快捷。
总而言之，城市管理综合执法实施时间不长，但已初步显现出其在对促进城市管理规范化、法治化，保护广大市民正当权益，促进城市建设发展，提升行政执法工作效率和公正等方面作用。
三、城市管理综合执法矛盾分析
当然，在城市管理综合执法实施过程中也存在着部分矛盾和问题，关键表现：
1.城市管理综合执法和专业执法关系
城市管理综合执法部门执法职能是从各专业执法部门中分离出来，但不根本。各专业执法部门仍存在，而且还含有一部分执法职能。这就在根本上造成综合执法和专业执法之间矛盾存在。伴随社会发展、改革开放深入，这些矛盾显得越来越突出。比如，城市管理执法部门和计划局、房地局在拆除违法建筑上矛盾。即使各部门全部有明确法律要求。但在实际实施中仍然存在很多矛盾，难以划分清楚界限。按法律要求，计划局负责对私房地域违法建筑执法，新开楼盘私自加层、扩建等执法，单位内违法建筑整改；房地局负责对建筑物内违法建筑执法；城市管理执法部门负责对建筑物外违法建筑和包含四个妨碍(即，私自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通和市容景观)建筑物、构筑物违法行为执法。不过，对私房地域界定极难确定。如，商品房、售后公房是否属私房。再如，建筑物内和外划分、四个妨碍确实定全部存在类似问题。这些执法对象全部不能确定，又怎么确定执法主体。
2.城市管理综合执法和基础管理关系
当初成立城市管理综合执法部门指导思想是管理和执法分离。但实践中出现了较为严重执法和管理矛盾。关键表现为，重执法轻管理，执法替换管理。不少管理部门忽略了日常管理，把管理责任推向执法部门。社会舆论也把管理上部分问题归咎于执法部门。这些全部加重了城市管理综合执法部门执法难度。
最近，笔者对城市管理综合执法部门日常工作进行了调查。城市管理综合执法部门有百分之八十至九十精力用在对跨门营业、乱设摊等执法上。所采取关键手段是一个字“赶”，于是“猫捉老鼠”式游击战就常常出现在街头巷尾。把乱设摊人员从大马路赶到小马路，再从小马路赶到住宅小区，又从住宅小区赶到大马路上。或把乱设摊人员从这个区赶到另一个区。这么赶来赶去，治标不治本。同时，现在各区县城市管理综合执法部门人员配置严重不足，就是“赶”也只能抓好关键地域、关键地段。况且，这还是城市管理综合执法部门无奈措施，也有损城市管理综合执法部门形象。假如城市管理各部门加强基础管理，就能在根本上处理这类问题，从而大大减轻城市管理综合执法部门压力，也能提升城市管理和执法整体水平。
城市管理和执法是一个综合系统，管理是执法基础，执法是管理最终一道防线。加强基础管理、提升基础管理水平和质量直接影响着执法工作。因为忽略基础管理而出现执法替换管理趋势，应该引发相关方面重视。
3.城市管理综合执法和区域管理关系
对一个区县而言，区(县)级层面城市管理综合执法部门要对全区(县)进行执法离不开和各街镇配合。区城管大队作为区城市管理综合执法部门对全区进行综合执法。

各街镇在对本区域进行城市管理过程中，也常常需要区城管大队介入，经过执法来促进管理、提升管理水平和质量。在实际工作中，因为区城管大队和街镇全部是相对独立主体。
所以各自为政现象较为突出，条块矛盾较为严重。街镇反应“叫不动”城管大队，城管大队反应街镇不配合。如此相互埋怨，影响了城市管理综合执法。
这几年部分区县在工作实践作了有益探索。如，普陀区城市管理监察大队和区域内曹杨新村街道、甘泉路街道等街镇开展了城市管理小区综合执法网格化管理探索。综合执法网格化实现了对全区城市管理综合执法全覆盖和全方位。全覆盖是指空间上，或说地域上全覆盖。把一个街镇划分成若干个块、片等更小区域，明确岗位职责和责任人，使条——区城管大队和块——街镇在这些区域有机地联合起来执法，整个综合执法覆盖全区。全方位是指执法内容全方位，包含城市管理综合执法工商、公安、市容、城管等部门在街镇区域内，经过“主动(各相关部门主动参与)、联动、互动”形式全方位地综合执法。但这是在少数街镇进行探索，要处理全市层面上问题还需市相关部门采取必需方法。
四、城市管理综合执法对策方法
针对现在城市管理综合执法存在矛盾和问题，笔者提出以下对策方法：
1.理顺执法体制
从长远着眼，要深入解放思想，转变观念，结合政府职能转变，理顺城市管理执法体制，打破原有执法机构设置格局，根本处理执法职能交叉顽症，依据社会改革发展需要区分行政审批权和执法权，使权力主体、监督执法主体相分离，从体制上形成一个行政处罚相对集中、执法机构相对独立、权力主体相互制约格局。
从目前着手，可关键处理第一次专业执法移交后遗留下问题。比如，将房地产、城市计划等管理中行政处罚部分根本剥离给城市管理综合执法部门。房地产、城市计划等部门只进行行政许可、行政审批，不实施行政处罚。加强城市管理综合执法部门队伍建设，扩大其编制(可将其它专业执法部门编制随执法职能移交，同时转移给综合执法部门)，深入强化城市管理综合执法部门职能，将全部城市管理中包含到行政处罚事项移交城市管理综合执法部门。
2.健全运作机制
要系统研究、潜心探索和建立健全城市管理综合执法运作机制。要不停提升城市管理综合执法效率、巩固执法结果、实现长久有效管理，必需建立必需运作机制。
建立城市管理综合执法和基础管理、行业管理之间有效互动机制。城市管理综合执法和基础管理、行业管理有着天然联络，而且相互影响、相互制约。所以，建立执法和管理互动机制十分关键。要理顺和确定管理、执法各自职责，既要杜绝以执法替换管理、也要避免以管理替换执法。要侧重于处理问题产生根源，并在严格管理、严格执法上下功夫。
在此基础上，建立管理和执法定时研究、沟通制度，不停改善各自工作，不停协调管理和执法矛盾，不停提升管理和执法水平。
建立城市管理综合执法和街道镇区域管理(小区管理)之间有效互动机制。小区是城市管理综合执法主阵地。小区管理成效直接影响着城市管理综合执法成效。所以，要亲密小区管理和综合执法联络，建立有效互动机制。普陀区甘泉路街道、曹杨新村街道探索“小区综合执法网格化管理”是一个很好互动机制。小区综合执法网格化管理基础组织机构是，建立一个街道相关领导、相关科室领导和区相关部门派驻街道机构(如，房地办、交警支队、市容所、绿化所等)组成小区综合执法网格化管理联合性组织。同时，将小区道路和住宅小区划分成相互沟通、相互联络网格，在网格内实施定路段、定时间、定责任、定人员运作模式。在综合执法时，采取联动方法，优势互补，资源共享，在管理区域内不留空白点。同时，在小区建立各专业执法部门间双向、多向通知制度，利用网络、电话等工具相互进行信息传输。
另外，还应建立城市管理综合执法评定机制、监督机制和反馈机制；执法队员能进能出、干部能上能下人才流动机制等。
3.加强法制保障
现在，区县城管大队执法依据全部是从其它专业执法法律中分离出来、移交过来、拼凑起来，还没有一部相关城市管理综合性法律，能依据法规也不健全，所以执法过程中执法“武器”或缺、执法没有权威性。城管执法只有罚款、暂扣物品等简单手段，起不到威慑作用，象乱停乱倒、乱贴乱画之类城市“牛皮癣”等现象，屡禁不止，就是没有根治措施。笔者认为，执法权威性起源于法律权威性，执法有效性信赖于执法正当性。所以，要立即改变现实状况，以确立综合执法法律地位为关键，以取得强有力综合执法手段为抓手，以清理修订相关地方性法规、规章为基础，建立一套科学可行综合执法法制保障机制。要对现有包含市容市貌相关专业执法依据进行整体清理。在条件成熟时候，立即制订一部城市管理综合执法方面地方性法规，深入确立综合执法队伍法律地位、执法手段和执法程序等。
4.提升现代化程度
城市管理综合执法要紧跟现代化建设步伐，用现代化、科技化武装城市管理综合执法。比如，将现代信息技术利用到城市管理中来，建立城市管理监察信息系统，强化信息搜集、整合、利用，提升城市管理综合执法有效性，提升城市管理综合执法水平。
充足利用电子政务系统，建立相关信息联络制度，实施集中行政处罚权相关部门要立即将审批许可事项、管理中需城市管理综合执法部门行使行政处罚事项等通知综合执法部门，综合执法部门做出行政处罚决定也应该立即通知城市管理相关部门。再比如，加强城市管理综合执法中央指挥、通信联络、现场取证、机动应变等方面技术装备，提升综合执法机动能力、应变能力、快速反应能力。
另外，要呼吁全社会了解支持城市管理综合执法工作。要提倡全体市民牢靠树立现代城市文明观念，提升市民参与城市管理主动性，把政府导向性变为市民自觉性。同时，要经过一定路径和机制建立促进市民在城市管理上知情权、参与权和管理权，广泛吸引市民参与现代城市管理。