河师大新时期农村土地流转问题及其对策专项研究.docx

河南师范大学
本科毕业论文

学号：

新时期农村土地流转问题及其对策研究

学院名称： 政治和公共管理学院
专业名称： 行政管理
年级班别： 级
姓 名： 黄俊红

4月
新时期农村土地流转及其对策研究
摘要 伴随社会发展和中国农村改变，家庭联产承包责任制已逐步显示出其弊端。农村人员越来越倾向于选择外出务工，也就意味着越来越多土地面临着疏于管理或闲置浪费。但中国是农业大国，农业是中国基础，农民致富能够有很多条路，农地闲置浪费却不可取，所以，新时期农村需要新土地使用方法来填补这一缺点。农村土地流转在新时期再一次得到政府和社会关注，担负着处理家庭联产承包责任制留下难题使命。不过从现在情况来看，农村土地流转在实施过程中并不是一帆风顺，在复杂国情面前，暴露出了很多未被决议者考虑到问题。论文揭示了土地流转对农民生活带来主动影响，但详述了其对农民生活不利影响。同时，经过对新时期土地流转实施过程中很多问题剖析，着重从政府、社会、和农民三个层面提出对应意见和提议。
关键词 农村土地流转 现实状况 问题 对策

The Present Rural Land Circulation and Its Strategies Research
Abstract   With the developments and changes of the countries and society of China, Rural household contract responsibility system has been gradually shows its drawbacks. More and more of the peasants select to working outside, which means that more and more land face with being not managed or wasted. But for China, agricultural is the basic business because China is a large agricultural country. People of farmers can get to rich from many ways, but it is not an smart deal to waste rural land. So, rural need a new policy to meet this fault in new period. Rural Land Circulation is respected again by government and society, with the mission of addressing difficulties left by the old policy. But, from the present situation, we know that it is not easy to carry out the new policy. In front of the complicated situation of China, Rural Land Circulation explored many unconsidered problems. The thesis reveals some positive aspects of the new policy, but gives much more words on its inferior influences. Meanwhile, it gives some useful advises and suggests from administration, society and peasants themselves through analysis many of the new coming problems.

Keywords Rural Land Circulation; peasants; current situation; influences; strategies

前 言
改革开放以来，中国实施了新农村土地使用政策，即家庭联产承包责任制。这一政策实施，基础上处理了广大农民吃大锅饭贫困问题,在很大程度上推进了农村经济甚至是国家总体经济发展。然而，新世纪来临和社会飞速发展，给这一政策带来了极大挑战。土地后继者越来越失去对土地爱好，她们既不愿意也没有经验和能力去种地。伴随农村工业化和城镇化进程加紧，大批青年农民选择在城市生活，而不愿再固守着农村。首先土地荒废现象日益严峻，其次部分致力于农业发展人却没有足够土地可用。农业发展急需规模化和机械化，但受家庭联产承包责任制传统影响，土地分散在农户手中，无法聚集[1]。在这种情况下，中央领导人为健全土地市场，再次许可土地使用权进行流转。
一 农村土地流转内涵界定及现实意义
（一）农村土地流转内涵界定
现在，中国相关农村土地流转见解关键有四种。一是农地使用权在农民相互之间进行流转；二是农地产权在不一样经济实体之间进行流转；三是农村土地使用权在农民和经济组织之间进行流转；四是农地流转既包含农村集体土地向国有土地转移[2]。尽管这四种说法不尽相同，但它们全部包含了土地流转相同内容。据此，本文认为农村土地流转是在确保农民土地承包权前提下，在法律要求范围内将农民手中土地经营权或使用权流转出去。现实中，常见土地流转方法，有以下多个：土地交换、土地出租、土地转让、土地转包、土地入股和土地抵押等。在土地进行流转过程中，即使流转方法是多样，但必需在一定标准下进行。首先，农村土地流转要确保农民对土地全部权，，稳定承包权，搞活使用权。其次，农村土地流转 要坚持“自愿、有偿、依法”标准，同时维护农民利益。第三，坚持优化土地资源使用，做好土地资源和其它要素配合。第四，坚持关键保护耕地，不许可改变耕地用途。
（二）加强农村土地流转含有现实意义及初衷
农村土地流转出台不是对传统家庭联产承包责任制否定，而是在对其进行补充，它是为了使农村发展愈加有序，使农村土地利用方法愈加合理。所以，本文认为土地承包经营权流转是符合现实情况，而且含有现实意义。
首先，农村土地流转政策实施，是为了克服小规模家庭化生产局限，处理人多地少矛盾。家庭小规模经营以家庭联产承包责任制为代表，中国农民尤其是上世纪五六十年代农民对科学知识，农业种植技术了解甚少，在农业种植过程中，基础上全部依靠经验。这么小规模经营不仅效率低下，更使中国农业远远落后于西方发达国家。农地流转能够让有经验且富有知识和技术人发挥她们优点，实施规模经营能够让农业愈加好发展，填补家庭小规模生产缺点。
其次，实施农村土地流转是为了提升农村土地利用效率。农地流转会使土地渐具规模化经营，而土地规模化经营则有利于集聚农民手中闲散土地，能够依据农民需要重新分配农地资源，实现土地资源充足利用，更大程度地发挥农地潜能。
第三，实施农村土地流转是为了更新农民观念，调整农业结构，促进农民增收。土地流转政策实施，能够有效规避农民亦工亦农，鱼和熊掌不可兼得情况。农民以某种形式在正当情况下将土地使用权转给她人，即能够取得一定利益，又能够给自己充足时间向城镇发展。使得她们不再为农地所牵制，思想观念上能够深入得到更新，从而在规模化经营同时能够逐步调整农业结构，从而促进农民增收。
第四，农村土地流转也是为了壮大集体经济实力[3]。农村能够以农地流转相关形式集中连片招商引资等，不仅能够提升土地利用率，同时还能够增加集体经济组织收入，壮大集体经济实力。
二 新时期农村土地流转发展历程和特征
（一）新时期农村土地流转发展历程
农村土地流转并未从一开始就得到激励和支持，在改革开放早期，国家明令严禁农村土地使用权流转，致使土地流转进入冰封期；1984年中央一号文件首次为农村土地流转打开了政策之门，1988年七届全国人大第一次会议对宪法进行修改，认可土地流转正当性，不过却明确要求只能是经营权转包，而对其它方法明令严禁，直到十六大汇报指出“在有条件地方，农民能够自愿、有偿、依法进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”，农村土地流转基础得到党和政府认可，从冰封期走向解冻期[4]；不过农村土地流转真正迎来政策春天是在以后《农村土地承包法》实施，法律明确要求了“经过家庭承包取得土地承包经营权能够依法采取转包、出租、交换转让或其它方法流转” [5]。这标志着中国土地承包经营流转正式确立，和实施细则一起，将中国农村土地流转推到了党和政府，社会和农民面前。
二）农村土地流转在新时期特征
十年新时期发展历程，农村土地流转已经远远超出改革早期设想，至今，展现出以下多个发展特征。
1.农村土地流转数量逐步增多，规模有所扩大
自从20世纪80年代起，农村就开始了小范围土地流转，当初，从沿海向内陆扩展过程中基础是稳定，但多年来却展现出加速趋势。中国农村土地流转总面积达6372万亩，达成1.06亿亩，而底，中国农村土地流转总量达成3.8亿亩[5]。
2.农村土地流转关键是以农村中建设用地和耕地流转为主
农村建设用地是指依据法律程序申请，由国土资源部同意农村非农建设用地，关键包含农民住宅用地，乡镇企业建设用地，乡镇或村级公共设施及公益化事业用地。伴随新农村建设发展，农村面貌日益改变，住房更新需要建设用地越来越多，小区建设也需要土地规模化，打破原有各家各户独自安家局面，土地在建设用地方面需要一定程度集中供给。另外一个是耕地流转，受外出务工农民鱼和熊掌兼得影响，不少农民愈加愿意选择将耕地承包权流转出去，多年来耕地流转数量显著增加。
3.农村土地流转关键形式仍然是转包和出租
农地流转是在实践中产生，不一样地域有不一样形式，据农业部调查显示，转包和出租在各类流转形式总面积占比中达成78%，伴随最近几年发展，这个数据还在上升，可见，现在流转形式仍然以转包和出租为主。转包和出租到底哪一个更适合流转，现在没有明确区分，二者只是将土地承包经营权进行了分离，但全部没有改变土地流转实质。
4.流转主体不再局限于农民和农民之间，而是多元化流转
多年来，伴随部分工业、商业、农业产业化龙头企业等组织进入农村市场，农地流转主体也展现出了多元化趋势。调查显示，现在农户之间土地流转占土地流转总面积63.9%，而农民和企业等组织之间土地流转面积占流转总面积36.1%[7]，这也说明土地流转即使以农民之间进行为主，但这种形式已经不是唯一。
三 新时期农村土地流转过程中存在关键问题
多年来中国农村土地流转正在逐步展开，作为农村土地改革重大举措，实施过程中，在总体情况良好同时，也有部分令人担忧问题。
（一）农村土地流转过程中，土地产权不明确情况常在
现在，有益于法律和制度一些疏漏，部分土地处于使用权不明确状态。关键表现在以下多个方面，首先，农村土地产权主体不清。国家要求农村土地归集体全部，不过从现在情况来看，农村集体关键有三种形式，乡集体，村集体和村民小组集体，而现实中，乡集体并不存在，所以对于土地代表全具体归谁还极难把握。其次，国家土地和集体土地界限不清[8]。现在法律并没有明确条文要求哪些土地属于国家，哪些土地属于集体。除此之外，农民对于自己承包范围内土地并没有足够处理权，她们只能使用土地。
（二）土地流转中农用土地在部分地域用于了非农建设
依据农业部数据显示，全国农民土地承包经营权流转总面积已达2.78亿亩，但种庄稼而只有156亿亩，仅占55.8%，其它基础上全部用在了农业转型，调整[9]。比如用于经营大棚蔬菜，这种方法投资少，见效快，收益高；有地方将在靠近山区或城市郊区原农用土地改种植花卉或药材等。更有甚者，她们非但不向政府部门申请农用地转用审批手续，而且私自将农用地变成建设用地，企业厂房，停车场等。
（三）流转出土地被闲置或荒废
因为受让方资金运转困难等原因，部分被流转出土地面临着经营困难困境，投资方资金困难，造成农地难以进行转型，而农民已经临时失去了对农地使用权，造成农地难以发挥其应该发挥作用，只能被闲置在投资方手中。另外，部分大面积承包土地受让者，尤其是农村中收粮户，仅是用这些土地来套取政府地亩补助，而并非是对农用地进行经营，这么便出现了大面积承包地疏于管理，闲置浪费现象。

（四）土地流转程序缺乏正当性界定
这种情况关键是发生在农户和农户之间，农户之间土地流转多是基于熟人关系而并非是法律协议，她们在自愿基础上进行口头协议。在正常耕种期间，通常不会发生纠纷，但一旦出现一方违约，或出现了其它异常情况，农户之间便会有口舌之争，而这种争论最终往往全部会上升到地方法院，不过因为她们没有任何证据证实双方，案件最终无从处理。
（五）土地流转给农民生活带来了困扰
家庭组员分散。对于通常家庭而言，农村土地流转使她们有了更多机会和路径取得收入，农民们收入水平有了一定程度提升。不过也因为农村土地流转发展，很多家庭组员被分散了。大批青壮年进城务工，或落户城市，农村中家庭组员越来越少，很多农村现在基础全部成了留守老人和儿童生活之地，农村中空巢现象愈加显著，家族观念也不停地被减弱着。
就业不容乐观。伴随土地流转加紧，非农业用地日益增加，失地农民也随之增加，农村中富余劳动力越来越多，本身她们需要经过就业来满足自己生活，然而在公民教育水平普遍提升压力下，农民工就业形势严峻程度和日俱增，失业成了普遍现象。
养老难度增加。土地是农民生存发展根本，农民养儿防老，世代守护土地传统观念根深蒂固。伴随社会发展，这种思想越来越淡化；加之土地流转背景下，土地养老保障功效显著减弱，农民流动性增强，在现有养老模式和传统观念仍然成为主流情况下，农民养老问题越来越成为社会和政府压力。
社保无路可走。社会保障是一个国家或地域在发展过程中为改善和提升人民物质和精神生活水平而提供社会服务及其方法，是社会文明和进步关键标志[10]。不过农民失去土地后因还未转变身份，同时受中国城镇二元体制影响，却被排斥在“社会保障”公共产品之外。她们唯一土地保障也因土地流转而面临着威胁，很多农民被迫面临着“种田无地，社保无份，创业无钱”境地。
四 土地流转问题成因探究
土地流转初衷是向着为社会谋利方向发展，不过在发展过程中，因为种种原因，出现了很多伤害农民权益现象，必需找到问题根源，才能找到对应对策。现在农村土地流转问题成因能够从以下多个层面探究：
（一）政府层面
首先，土地流转法律不完善，流转机制不健全，政府部门管理不规范。即使中国现在法律体系已基础形成，但在具体实施中还存在部分缺点，如土地产权不清楚，以致最终出现了“有些人无地，有地无人”现象。中国是人多地少国家，寸土寸金理念不仅在城市中适用，对于农村也一样适用，但因土地流转机制不健全，致使很多土地流转行为不规范，严重损害了农民土地权益。中国土地流转至今，基础是农民一个自发行为，缺乏政府部门监管，流转后土地面临着被更改成非农用地威胁。另外，在土地流转程序上也缺乏一套合理程序，造成农地流转过程中伤害农民事情数次发生。除此之外，土地流转缺乏正当确实定方法[11]。农民之间土地流转多是以农民自愿达成口头协议，一旦发生纠纷，就没有正当证据来证实这些流转土地有效性。
其次，政府部门职能错位或权力滥用造成土地流转流转步骤出现了问题。政府部门及其工作人员是中国权力实施者，不过受到多个原因影响，部分官员在行使权力过程中，总是抵挡不住利益诱惑，在没有权利处理部分事务情况下，假借她人之手做出违法违纪之事，和民争利；在权力范围内，更视农民利益伟囊中之物。还有中饱私囊者，趁此机会，从农民手中大发土地之财。这些全部是现在土地流转出现问题不可忽略原因。
最终，农村土地流转宣传不到位，农民没有真正了解到土地流转这一政策和制度。中国是一个含有浓厚封建传统国家，农民小农意识浓厚，在长久小农意识影响下，她们产生了对土地依靠心理。面对象征她们永久财富土地，不少人全部持有宁荒不舍情怀[12]。在她们看来，土地是她们不动产，不管政策怎样改变，农民种地是不会改变。有了土地，她们就有了基础生活保障，失去土地，对她们而言，就如同工人失业一样。所以，在新政策开始实施时，假如政府宣传不到位，造成农民对土地流转有误解，或不了解，一定会有大家表现出抵制情绪。

（二）社会层面
第一，社会缺乏土地流转大环境。现在，即使农村土地流转正在快速进行，不过很多农村并没有实施，而且部分农村即使开始了土地流转，也只是农民自发进行，并未形成规模化土地流转。
第二，对于失去土地农民，社会上还没有形成能够让她们用新方法生存足够空间。很多失地农民怀着梦想进入城市，想开始另外一个生活，不过却在就业严峻形势面前失去了立足勇气，迫使她们不得不重新回归农田，愈加不愿意将土地流转离手。
第三，在当今社会，农民社会保障体系尚不健全。很多农民历经艰苦在城市谋得了一席之地，不过在她们本身权利受到侵害时，却不能享受任何社会保障。她们既没有城市户口，不能享受城市社保，也因为失去了土地，而失去了农村部分保障，陷入这种尴尬和两难境地，所以愈加会思索土地对于她们关键性。
（三）农民本身
农民对于土地情结，和多年来小农思想致使她们将土地视为生命之本。土地承载着农民太多希冀，被农民视为“命根子”，使得土地不易从农民手里转移出来[13]。她们不愿意接收新政策，担心新政策会让她们永久性地失去土地，失去生活保障起源，所以在土地流转新形势面前，她们不愿意跟随社会步伐，而且仍然坚持固有思想和模式。
另外，农民文化素质水平普遍较低，她们往往没有意向主动了解政策改变，也没有能力掌握市场改变，本身永远处于被动地位。这就会造成农民在面临新和自己利益相关政策时，缺乏专业知识对接性。
五 农村土地流转问题之对策研究
新时期，农村土地流转已成为中国土地政策当务之急。我们在看到其潜在优势同时，也不能忽略土地流转本身存在问题。从这些问题出发，对处理土地流转政策实施过程中所存在问题尝试性探究，将有利于发展和完善这一政策，从而为中国现代化建设有所贡献。所以，对于农村土地流转过程中问题，本文将从以下多个方面研究对策。

（一）政府部门是农村土地流转政策制订和实施主体，在政策制订和实施过程中，能够从制度和法律等方面加以规范。
1.建立完善法律法规制度，深入明确土地流转相关要求。现在土地流转法律相对来说是比较健全，不过在土地流转要求上还存在一定缺点，最显著就是有些土地没有明确归属范围，没有明确主人。所以要完善现行法律法规和规章制度，明确土地使用权到底归属于谁。同时，在土地使用过程中采取对应方法严禁更改农业用地用途，严禁被流转土地闲置或浪费，严惩利用承包集体土地套取国家地亩补助行为。
2.政府部门和对应工作人员应该提升本身素质。在实施公务过程中应该坚持维护社会和农民利益，时刻切记自己职责和党宗旨，全心全意为人民服务，做好人民公仆[14]。不应利用人民给予权益谋取私利，更不许可损害农民利益。
3.加强对土地流转多种政策和要求宣传，增加农民对土地流转信任度。目前农民因不了解土地流转具体情况及其对应好处，在推广土地流过程中有不少人出现了抵触情绪，我们必需加大对土地流转宣传和推广，消除农民担心情绪。让农民认识到土地流转对经济和社会发展发展关键意义是土地流转关键前提[15]，首先我们应该大力宣传《农村土地承包法》等法律法规，教育广大干部知法、懂法、使用方法，促进并维护土地流转在市场中正常运行。其次要加大经典引导力度。各乡镇要主动发挥创业成功人士带头和宣传作用，让广大农民看到土地流转事实性好处。
（二）社会是检验政府政策可行性标准容器，在处理土地流转问题时能够采取以下方法。
1.大力扶持占用流转土地经济组织，让更多农民就近从业。政府和社会全部应该主动支持新经济组织，政府能够在政策上给一定扶持力度，更多是社会群体要发挥对应作用。在经济组织占用土地，投资生产过程中，降低无须要程序，支持她们提出有利于当地域社会发展新政策，并主动地提供劳动力资源。这不仅能够处理经济组织在发展过程中劳动力问题，更能够调动农民土地流转热情。
2.增加农民社会保障路径，扩大社会保障覆盖范围，填补土地保障功效弱化不足。对于中国农民来说，土地天然有着经济功效和养老保障功效。[17]土地流转会使部分农民失去土地，失去她们生活基础保障。所以社会上应该营造出对于失地农民保护气氛，开发更多路径让她们享受处于市民和农民之间身份权益。努力促进经济发展，扩大社会保障覆盖范围，主动向社保走在世界前沿国家学习，让农民切实体会到社会关心和帮助，只有这么，才能够缓解农村土地流转压力。
（三）农民是土地流转最关键参与主体，也是和土地流转联络最亲密利益相关者，在处理问题过程中，能够从本身努力，促进问题处理。
1.主动参与到为农村土地流转建言献策活动中。当今社会，农民应该时刻谨记自己是土地流转最直接利益享受者，有权经过多种正当方法对政府建言献策。是否主动参与到政策制订过程中是衡量一个公民参政意识高低标志之一，农民是公民一部分，应该顺应新时代时尚，提升自己政治素养和意识。
2.努力学习科学文化知识，争取让自己和新时代接轨。抛弃原有对土地依恋情结，解放思想，打破传统束缚，为自己在社会上新生活方法找到一技之长。农民不能再局限于养儿防老，过分依靠土地养老保障功效思维方法上，在科技飞速发展今天，她们也需要和时俱进思想，努力学习科学文化知识，主动地顺应社会发展时尚，培养自己新时代职业农民意识[16]。

结 语
党十八大以来，中国开启了全方面深化改革新一轮改革大潮。其中之一就是深化改革农业、农村和农民等问题，而“三农”问题关键就是土地问题。在党历史上，土地政策历来全部是我们党在各个时期工作重重之重，是取得社会主义革命、建设和改革胜利关键所在。目前，中国正处于大转型、大变革、大发展历史机遇期，包含农业、农村、农民等在内“三农”问题事关中国现代化建设全局。而新时期确立农村土地流转政策顺应了中国现代化建设时尚，迎合了广大农民实际需求，是家庭联产承包责任制创新和发展，是我们党在土地问题上又一大历史性进步。
对农村土地流转政策分析和研究，有利于我们了解和明晰这一政策内涵，分析和探究其存在问题，并为这些问题处理和这一政策深入完善和发展提供必需论证和理论支撑。我们应增强对农村土地流转这一政策自觉和自信，客观对待目前所面临问题，切合实际地加以研究和处理。不可否认，想一劳永逸处理土地问题并不现实，为此我们还有很长路要走。

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