我国广播电视立法问题研究-毕业论文.doc

XXXX省委党校研究生毕业论文论文题目：我国广播电视立法问题研究班级形式：XXXX级在职大集中法学理论专业（二班）学员姓名：学科专业：行政法导师姓名、职称：论文工作起止时间： 【内容摘要】通过比较中外广播电视法的基本知识、基本情况和基本规律，力求论述广播电视法律制度在法学上根据法律所调整的广播电视活动和社会关系形成的法律体系以及我国广播电视立法的重要性。我国的广播电视法律体系多是从行政法的层面予以研究，在管理中还有以政策代替法规的现象存在，而少有从法律角度来看待和探讨广播电视立法问题的研究，这都为我国广播电视立法问题提出了新课题。本文是在这一背景下展开了我国广播电视立法问题的研究，即通过对广播电视立法问题的基本理论的研究和我国广播电视立法现状的考察，来探讨如何制定我国的广播电视法以及涉及的相关问题，使之发挥应有的功能。【关 键 词】 广播电视 立法 研究【Abstract】By comparing Chinese foreign radio and television law ,the basic knowledge, basic and fundamental law of the case to the law on radio and television broadcasting system in accordance with the law by the Law on radio and television adjust activities and social relations, as well as the formation of the legal system of our country the importance of radio and television legislation. Chinas radio and television legal system are from many aspects of administrative law to be examined, in management have a policy in place of the situation and regulations exist, but rarely from a legal perspective and investigate the radio and television research legislative issues, which are for our country radio and television legislation proposed new topics. This article is in this context that our country launched a radio and television research legislative issues, that is through radio and television legislation question the basic theory research and the status quo of Chinas radio and television legislation study to explore the development of our countrys radio and television law, as well as involved related issues, to make it play its proper function.【keywords】 Radio and Television Legislative Studies目 录前言（1）一、我国广播电视立法现状（1）（一）广播电视现行的法规和规章1、国务院制定颁布的行政法规2、广电总局制定的主要规章3、省、自治区、直辖市出台的主要地方性法规（二）、广播电视法立法缺陷分析1、立法工作严重滞后2、立法体系不健全3、立法层次不高二、制定我国广播电视法的必要性及可行性（一）广播电视立法的必要性1、广播电视立法是保障和实现公民有关宪法权利的基本要求。2、我国国家最高立法机关尚未专门针对广播电视活动制定法律。3、广播广播电视立法是时代发展的迫切需要。（二）广播电视立法的可行性1、我国广播电视立法不会与事先审查许可制发生冲突2、我国广播电视立法积累了较为充分的立法经验3、我国行政理念和制度上的进步为广播电视立法提供了十分重要的外部环境。三、我国广播电视法立法体系的构想（一）广播电视立法模式的选择比较（二）广播电视立法的指导原则1、与我国政治制度的基本属性相协调2、实行全面、系统的法律调整3、鼓励和规范广播电视媒体之间的良性竞争4、坚持审批制度，改革政府管理的方式和程序5、高度重视人权保障问题，建立有效的权利保护机制6、推动和指导广播电视媒体建立行之有效的自律机制7、借鉴国外经验，限制或禁止外国广播电视媒体进入（三）广播电视法的制定及立法问题的建议1、关于广播电视管制方式与程序的革新2、关于鼓励和保障公平竞争3、关于申请设立广播电台、电视台的条件4、关于设立和经营广播电台、电视台的许可证5、关于公共利益和消费者权益的保护6、关于新闻特权与媒体的保护7、关于有线电视系统的管理和服务8、关于自律机制的建立与运作9、关于罚则10、关于权利救济结语注 释1 转引自：美T巴顿卡特等著，黄列译：大众传播法概要（美国法学精选丛书），第4页，北京，中国社会科学出版社，1997。2 现为国家广播电影电视总局。3 广播电视管理条例第42条。4 广播电视管理条例第45条。5 广播电视管理条例第6条。6 参见：美T巴顿卡特等著，黄列译：大众传播法概要（美国法学精选丛书），第226页、第306页，北京，中国社会科学出版社，1997。7 美国通讯法第307条第（1）款和第309条第（4）款第（2）项。8 广播电视条例第10条。9 广播电视条例第11条。10 有线电视管理规定第4条。参考文献（一）专著类1国家广播电影电视总局法规司编：广播电影电视法规汇编，中国广播电视出版社2007年版。 2广播电影电视部政策研究室编：各国广播电影电视法规选辑，中国广播电视出版社1988年版。3 T.巴顿卡特等著，黄列泽：大众传播法概要，中国社会科学出版社1997处版。4 徐耀魁主编：世界传媒概览，重庆出版社2000年版。5程宏、王建宏主编：中国电视观众现状报告，中国广播电视出版社2003年版。 6 陈晓宁主编：广播电视新媒体政策法规研究，中国法制出版社2001年版。7马庆平主编：中外广播电视法规比较，经济管理出版社2005年版。8徐光春主编：中华人民共和国广播电视简史，中国广播电视出版社2003年版。9 马庆平著：外国广播电视史，北京广播学院出版社1997年版。10国家广电总局发展改革研究中心：发达国家广播影视管理体制和管理手段研究（内部资料）2006年版。11张振华主编：中国广播电视概要，北京广播学院出版社2003年版。12刘迪著：现代西方新闻法制概述，中国法制出版社1998年版。13涂昌波著：广播电视法律制度概论，中国传媒大学出版社2007年版。（二）论文类1西冰：世界电视市场强者雄霸天下，载世界广播电视参考2000年第12期。2吴飞：西方传播法的立法基石“思想市场”理论评析，载中国人民大学学报2003年第6期。3中国广播电视香港记者站：香港广播电视概况，载中国广播电视年鉴（2006）（三）网络类1肖燕雄：传播科技发展对西方新闻之法律政策影响，载中国新闻研究中心WWW2北京市第一中级人民法院民事判决书（2006）中民终字第13332号（审理中国教育电视台与电影频道中心著作权纠纷上诉案）。后 记【正 文】许多国家可以没有新闻法、出版法、却不能没广播电视法，这些法律的内容不仅要维护公民通过广播载体的表达、传播、知情等基本权利，还要较多地考虑到保障广播电视活动中国家和社会的公共利益。从多个国家的实践来看，广播电视越发达，法律制度越完善；法律制度越完善，广播电视越发达。近年来，我国从中央到地方各级广电部门都加快了立法步伐，相继出台了一系列法规、规章制度和规范性文件，为广播影视事业和产业发展提供有力的法制保障。但另一方面我们也应看到在我国广播电视法规体系上仍有很多问题，行政许可项目过多，法律层级效力低，管理薄弱、立法滞后。我国的广播电视法律体系多是从行政法的层面予以研究，在管理中还有以政策代替法规的现象存在，而少有从法律的角度来看待和探讨广播电视立法问题的研究,这都为我国广播电视立法问题提出了新课题。本文是在这一背景下展开了我国广播电视立法问题的研究，即通过对广播电视立法问题的基本理论的研究和我国广播电视法立法现状的考察，来探讨如何制定我国的广播电视法以及涉及的相关问题，使之发挥应有的功能。一、 我国广播电视立法现状我国广播电视立法现状的法规体系包括：一是中华人民共和国宪法的有关部分，如第22条、第35条、第51条、第53条、涉及新闻工作的基本原则及尊重公民的权利义务等方面。如宪法总纲第22条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”二是中华人民共和国法律，如民法、刑法、行政法、著作权法、广告法、保密法等法律中相关条款，对广播电视业起规范、调节作用。（一）广播电视现行的法规和规章1、国务院制定颁布的行政法规：广播电视设施保护条例（2000年11月5日国务院令第295号）、电影管理条例（2001年12月25日国务院令342号）、卫星电视广播地面接收设施管理规定（1993年10月5日国务院令第129号）、广播电视管理条例（1997年8月11日国务院令第228号）。2、广电总局制定的主要规章：进口影片管理办法（1981年10月31日）、有线电视管理暂行办法实施细则（1991年4月20日广电部令第5号）、音像制品管理条例（1996年12月24日广电部令21号）、卫星电视广播地面接收设施管理规定实施细则（1994年2月3日广电部令11号）、广播电影电视行政处罚程序暂行规定（1996年12月19日国家广电总局令20号）等。3、省、自治区、直辖市出台的主要地方性法规：山东省人民代表大会常务委员会制定的山东省电视管理暂行条例（1994）、浙江省人民代表大会常务委员会制定的浙江省广播电视管理条例（1997）、山西省人民代表大会常务委员会制定的山西省广播电视管理条例（1997）、安徽省人民代表大会常务委员会制定的安徽省有线电视管理条例（1997）、四川省人民代表大会常务委员会制定的四川省广播电视管理条例（1999）、湖北省人民政府制定的湖北省广播电视管理办法（1999）、吉林省广播电视设施保护条例（2006年）、甘肃省广播电视管理条例（2007年）等。（二）广播电视法立法缺陷分析近年来我国广播电视行业进行了一系列改革，广播电视也相应地出台了一系列法规、规章制度和规范性文件，初步形成了广播电视法律体系的新格局。但从整体来看，广播电视立法的规模不大，规格不高，法制化程度太低，尚不能给国家解决广播电视面临的复杂问题提供充分有效的法律依据，远远不能满足市场经济和广播电视事业发展的需求。1、 立法工作严重滞后。立法的落后现状，主要表现在以下几个方面：一是我国广播影视已有法律法规的衔接性和实用性还不够强。广播影视立法过程中没有很好地体现广播影视自身特有的属性，某些法律法规条文过于原则、宏观，缺少针对性，致使地方在执法实践中面临法律法规可操作性不够强的问题。地方法规和规章与国家法律法规衔接性不强。国家法律法规在确定有关行业准入条件时缺少选择性条款，与经济社会发展的状况不相适应，制约了相关行业的发展。二是法规、规章的法律效力等级较低。目前，我国广播影视制定的高等级法规大部分是国务院发布的管理条例。各省在广播电视也相应出台了一系列法规、规章和规范性文件，但其法律效力的等级普遍较低，执法效果不好。纵观世界各国广播电视法的建立和发展的历史，无一不是立法在先。比如开创广播电视立法先河的美国，就是在1912年诞生了世界上第一部广播法。1924年北洋政府交通部颁布了我国广播史上的第一步法规关于装用广播无线电接收机的暂行规则，然而中国直到目前为止尚无一部综合性广播电视法律。1986年，广播电影电视部开始调研起草广播电视法，1987年以来，全国人大代表多次提出制定广播电视法的议案，但由于诸多方面的原因，广播电视法没有出台。三是广播影视立法相对较少且过于滞后，立法步伐与广播影视事业发展不相适应的矛盾比较突出，广播影视法制建设中长期规划还没有形成，一些急需的法律法规尚未列入规划，已列入规划的尚未制定，广播影视法律体系一时难以健全。与经济立法相比，我国的广播影视立法数量偏少，立法工作过于滞后，制约了广播影视的发展与繁荣。2、立法体系不健全。广播电视法没有出台，我国广播电视业立法体系尚有不完备、不严谨之处，大量由部门规章和规范性文件组成的法规体系呈散点分布，相互缺乏有机的必然联系，甚至出现相互抵触的情况。广播影视立法尚存在一些空白点，在国家层面上，没有制定和出台新闻法、记者法等，在记者权益保护和责任认定方面缺少法律依据。在广播电视行政管理中出现令多门或无法可依的状况，而需要不断清理、修正。此外在管理中还有以政策代替法规的现象存在，长期以来我国广播电视关了党政机关化的体制和模式占重要地位，大量规范化法规是由中央机关与行政部门联合发文的形式出台。这种联合发文的方式虽行之有效，但法律地位任值得商榷。在依法治国的今天，提倡政策与法规分离，并不是政策对广电管理的正面积极作用，而是要求两者各司其职，互为配合。3、立法层次不高。广播电视法是中国市场经济法律体系的独立的法律部门，同其他部门法一样，其效力应该仅仅低于宪法，在立法层次上按理应该由全国人民代表大会制定，但现实是人大立法少，行政法规多，立法层次低。广播电视行政法规大多数以“规定”、“试行”、“决定”、“意见”、“通知”的形式出现，他们是解决广播电视工作所面临问题的主要法律依据。这种现状显然与广播电视法的地位不相符合，它带来的结果是广播电视立法严重缺乏权威性和稳定性。二、制定我国广播电视法的必要性及可行性发展广播电视事业，是贯彻实施宪法有关规定，保障和实现公民有关宪法权利的基本要求，也是加强和促进社会精神文明和物质文明建设的重要方面。制定广播电视法就是要规范广播电视活动，最大限度解放和发展广播电视生产力，最大满足公民群众的精神文化和资讯信息需求。（一）广播电视立法的必要性1、广播电视立法是保障和实现公民有关宪法权利的基本要求。我国现行宪法第22条规定：国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。依据宪法的这一规定，发展新闻广播电视事业是国家的基本任务之一。在现代法治社会，实现这一基本任务离不开法律手段。宪法第35条规定：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，而广播电视活动与宪法规定的言论出版自由能否实现密切相关，因而国外许多国家制定广播法或广播电视法的直接动因之一就是为了在广播电视活动中保障宪法所规定的言论自由或表达自由。当然，保障言论自由或出版自由不是制定广播法或广播电视法的唯一目的，促进广播电视事业的发展，建立和维护广播电视行业的竞争秩序，保护国家安全和社会公共利益，保护消费者在广播电视活动中的合法权益，保护公民的隐私权、名誉权等也是广播法或广播电视法的立法目的，但由于言论自由或表达自由属于各国宪法以及国际人权公约所规定和保障的基本人权，在利益衡量和价值判断体系，尤其是在西方国家的利益衡量和价值判断体系中具有很高的地位，如美国宪法第1条修正案就明确规定国会不得制定法律剥夺言论自由或出版自由；而美国电子新闻业巨头爱德华R默罗曾经指出只有独立的司法和自由的出版才是识别真正的自由社会和所有其他社会的标准，1这一观点将言论和出版自由提高到决定一个社会是否是自由社会的根本标准的地位，并且在西方国家很有代表性，因此，广播法或广播电视法不得违反宪法所规定的言论自由或表达自由是立法最重要的基本原则之一，如果违反，不管立法的目的如何，都将因违宪而被撤销。2、我国国家最高立法机关尚未专门针对广播电视活动制定法律。 迄今为止，我国国家最高立法机关尚未专门针对广播电视活动制定法律。1997年8月1日国务院为加强广播电视管理，发展广播电视事业，促进社会主义精神文明和物质文明建设，制定了广播电视管理条例（以下简称条例），并于同年9月1日施行，目前这是我国管理广播电视活动的基本法律依据。条例的颁行对于规范广播电视活动的秩序，促进广播电视事业的发展，加强广播电视领域的法治建设发挥了积极的作用，在尚不具备制定广播电视法的条件下，填补了法律的空白，以行政法规的形式为国家管理广播电视活动提供了法律依据。但是，条例不能完全代替广播电视法的作用。在一个民主和法治的社会，立法不仅在内容上要体现权利保护的基本价值，而且在外观和程序上还要让人感觉到它是具有权利保护的内在精神的，而条例在这两个方面都有所欠缺。条例作为国务院的行政法规虽然地位和效力仅次于法律，但它毕竟是一种行政行为，无论其公众在其立法过程中的参与程度如何，都改变不了它由行政官员制定，并遵循行政首长负责制原则的性质，与民选代表制定的法律有明显的区别。政府为其管理活动自定其法，在涉及公民基本宪法权利和自由时，因其既当裁判员，又当运动员的角色，很难避免损害或侵犯公民权利和自由的嫌疑；另一方面，从条例的立法目的和内容上看，它实际上是从着眼于加强政府管理的角度（在条例的名称上已有明确反映）制定的，在保障相对人合法权益方面有所欠缺，不能充分和有效保障公民的有关宪法权利和自由。3、 广播广播电视立法是时代发展的迫切需要。将条例上升为正式的法律不仅是民主、法治和人权保障的要求，而且也是时代发展的迫切需要。自条例颁布以来，我国改革开放无论在广度还是在深度上都取得了前所未有的进展，社会生活的各个方面都发生了深刻的变化。随着2001年底我国加入世界贸易组织，我国与世界的联系将更加密切，在入世的推动下，我国法制现代化的步伐将明显加快。在这样的时代背景下，条例的修改问题已无法回避。现行条例所确立的广播电视管理体制实际上仍然是20多年前计划经济时代的旧体制，在这种体制下，广播电视是党和国家的喉舌，是重要的宣传工具，完全没有商业上的功能。改革开放以来，特别是上个世纪90年代后期以来，包括广播电视在内的所有新闻媒体都发展和强化了它们的商业功能，媒体产业化已不再是一种理论上的构想和期盼，而成为无可争议的现实。传媒市场以及媒体之间的竞争已经形成，入世以后国内广播电视业以及其他媒体还将面临境外媒体的挑战和竞争。过去，广播电视是宣传和推行国家任务的手段和工具，而今，广播电视在其传统的工具性功能之外，又发展出了新的自主性和竞争性功能，正是这部分功能的存在使得广播电视单位在相应范围内自主经营以及与国际接轨成为可能，同样，也正是因为这部分功能的发展才带来了我国广播电视业的繁荣。广播电视单位功能的这种变化，在条例制定时已经发生，但当时尚不明显，并且由于思想和观念上问题，立法机关主观上也无有意培育和促进广播电视单位自主性和竞争性功能的愿望。现在，在经过多年的发展以后，广播电视单位的自主性和竞争性功能已不可忽视，广播电视行业在竞争中发生的种种问题需要在法律上给予回答；而入世后广播电视行业应如何面对国际竞争的挑战，更需要未雨绸缪，早作打算，在立法上采取适当的应对措施。这些问题都是条例所没有涉及的。 因此，有必要在总结条例经验教训的基础上，由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定广播电视法，取代现行广播电视管理条例，以适应时代要求，进一步完善广播电视领域内的法治建设，促进广播电视事业的不断繁荣和发展。 （二）广播电视立法的可行性由于体制上的一些原因，我国关于新闻媒体的立法一直处于相对落后的状态。新闻法的研究起草工作虽然在十多年前就已开始，但始终没有实质性的进展，实际上处于停滞状态，就目前的情况看，短期内制定和颁布新闻法的条件和时机很难完全具备和成熟。通过制定综合性新闻法为各类新闻媒介提供一部单行法律，从而带动新闻传播领域法治建设全面突破的思路未必可行，但是，从广播电视领域入手，先行制定一部单行广播电视法却是可行的。1、我国广播电视立法不会与事先审查许可制发生冲突。首先，要不要改变我国在媒体管理方面长期采行的事先审查许可制一直是困扰新闻法起草工作的关键问题之一。对于传统的印刷媒体，如各种报刊、杂志等，按照西方国家通行的观点，事先审查许可制绝对是违反言论或表达自由的。倘若放弃事先审查许可制，则国内很难取得一致意见；而坚持这一管理体制，又将使我国在国际上陷入被动。然而，制定广播电视法却基本上不会发生同样的问题。因为，对广播电视活动实行事先审查和许可是国际上的通例，如美国通讯法第301条规定：除经联邦电讯委员会批准持有经营广播的许可征外，任何人不得使用或操作任何无线电传递的设备装置。而欧洲人权公约第10条更是明确规定：本公约关于表达自由的规定不得妨碍各成员国规定对广播、电视和电影业实行许可制度。可见，如果我国在起草广播电视法时坚持原有的管理模式，原则上不会与言论或表达自由的原则发生冲突，也不与入世后的新形势相背离。2、我国广播电视立法积累了较为充分的立法经验。我国在制定和颁行广播电视条例后，陆续颁布了一系列配套法规，建立了较为完整的广播电视法规体系，如制定广播电视法积累了较为充分的立法经验。目前我国的广播电视法规体系包含中央和地方两个层次。在中央一级，主要是国务院的行政法规，以及国务院广播电视主管部门和其他相关职能部门所颁布的行政规章，前者如：电信条例（2000）、广播电视设施保护条例（2000）等；后者如：广播电影电视部2颁布的有线电视管理规定（1994）、卫星电视广播地面接收设施管理规定实施细则（1994）广播电台电视台设立审批管理办法（1996）、音像资料管理规定（1996）；中共中央宣传部与广播电影电视部联合发布的关于禁止有偿新闻的若干规定（1997）；国家工商管理局、广播电视部、文化部联合发布的关于报纸、书刊、电台、电视台经营、刊播广告有关问题的通知（1985）；信息产业部与国家广播电影电视总局联合发布的关于加强广播电视有线网络建设管理的意见（1999）等。在地方一级，主要是省一级地方人民代表大会常务委员会制定的地方性法规，以及省一级人民政府制定的地方规章，前者如：山东省人民代表大会常务委员会制定的山东省电视管理暂行条例（1994）、浙江省人民代表大会常务委员会制定的浙江省广播电视管理条例（1997）、山西省人民代表大会常务委员会制定的山西省广播电视管理条例（1997）、安徽省人民代表大会常务委员会制定的安徽省有线电视管理条例（1997）、四川省人民代表大会常务委员会制定的四川省广播电视管理条例（1999）、甘肃省人民代表大会常务委员会制定的甘肃省广播电视管理条例（2007）等。未来广播电视法的制定不可能脱离现有的立法基础，完全另起炉灶，目前我国有关广播电视的法律规范在条例的统领下，已初步形成体系，在立法过程中也积累了许多经验，这就为我国广播电视法的起草奠定了良好的基础。3、我国行政理念和制度上的进步为广播电视立法提供了十分重要的外部环境。除了上述直接与广播电视活动有关的立法外，近年来我国行政理念和制度上的进步，其中最突出的就是在行政公开和增加透明度上取得的成就（在入世的推定下，行政的公开性和透明度将有大幅提高，如何保障和增加行政的公开性和透明度，将是任何与政府管理有关的立法都必须考虑的问题），以及近期为适应入世需要进行的行政审批制度改革，均有利于破除广播电视法制建设中的一些陈旧观念，从而为广播电视法的制定提供了十分重要的外部环境。三、我国广播电视法立法体系的构想 纵观各国广播电视立法大致有三种立法体例：一是广播电视法，二是通讯法，三是传媒法。这三种立法体例有不同内容和适用对象。广播电视法主要规范广播电视从节目采编、制作、播放，到传输、接收各环节的活动；通讯法主要规范广播电视和通信活动；传媒法主要规范报刊杂志、广播电视、电影等大众传媒活动。这三种立法形式有各自的优势，也有各自面临的问题。随着数字、网络等信息技术的发展，广播电视与通讯、互联网业务不断融合，跨媒体行业经营日益突出，从顺应科技发展和推动市场竞争看，制定统一的通讯法比较有利，有利于推动广播电视与其他业务的融合发展，但是从维护国家文化安全和促进民族文化发展的角度看，我国制定统一的广播电视法更合适。（一） 广播电视立法模式的选择比较借鉴世界各国广播电视立法经验，选择适合我国的广播电视立法体系，最后确定我国广播电视立法模式，用法律的形式尽快将我国发展社会保障事业长期积累的成功经验固定下来，根据经济发展的需要积极主动超前地制定广播电视法律。纵观世界各国广播电视法可以从不同角度进行分类，目前一般将其归纳为两种模式：广播电视立法大致有两种模式：一是统一立法，如瑞士、澳大利亚、韩国等国家制定了统一的广播电视法，全面规范广播电视的各项活动。二是分别立法，如日本、中国、印度等国家对无线、有线、卫星广播电视分别立法，美国对商业广播电视、公共广播电视和政府的国际广播电视分别立法，将商业广播电视纳入通讯法调整。（二） 广播电视立法的指导原则按什么样的指导思想进行起草和设计，是广播电视法立法时首先应当明确的问题。理论上可以有三种选择：一是对现行的广播电视管理制度进行一场彻底的变革，以现代西方国家的广播法或广播电视法为蓝本，制定一部全新的、能与发达国家广播电视法律制度完全接轨的广播电视法；二是在现有的基础上进行改良，在与我国政治体制的基本特型相协调的前提下，大幅革除现行制度中不合时宜的部分，制定一部较为现代化、基本上能与国际接轨的广播电视法；三是对现行制度不作大的改动，在维持现状的前提下，作一些小的调整，主要是将已有的政策和措施法律化，将已有的法规、规章法典化。 在以上三种方案中，第一种方案既与我国政治制度的基本属性相抵触，又不符合我国实行渐进式改革的发展模式，严重脱离我国基本国情，因而不具有现实可能性。第二种方案坚持在遵循我国根本制度的大前提下，在总结以往经验的基础上，以改革开放、与时俱进的精神，解放思想，大胆革除现行制度的弊端，引进发达国家的有益做法，制定我国的广播电视法，因此，这一方案比较适合我国的基本国情，以及入世和签署国际人权公约后的国际环境和国内要求，是我国在制定广播电视法时应当坚持的总的指导思想和基本思路。至于第三种方案，则过于保守，过于强调了立法的政治性以及对传统的继承性，缺乏改革的精神，按照这种方案制定出来的广播电视法必然不能适应我国入世以后的形势，立法的实际意义不大。具体说来，未来制定我国的广播电视法应遵循下述几点指导思想或基本原则：1、与我国政治制度的基本属性相协调。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，社会主义制度是我国的根本政治制度，禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度（宪法第1条）。宪法序言关于中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路的阐述表明了构成了我国政治制度基本属性的四项基本原则。广播电视法以及其他任何立法都不能与宪法所确立的我国政治制度的基本属性相冲突，否则即属违宪。这一点决定了我国广播电视法与西方发达国家的广播电视法的本质区别。有鉴于此，广播电视管理条例第3条关于广播电视事业应当坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持正确的舆论导向的规定在制定广播电视法仍应予以坚持，并采取适当的措施予以保障。 2、实行全面、系统的法律调整。现行条例只有6章55条，仅对广播电视领域的各种行为进行了部分的规范和调整。也就是说，我国对广播电视活动的规范和管理实行的双轨制，即在条例覆盖的范围内，以法律的手段加以管理，而在条例所涉及的事项之外，仍按照传统的办法通过发文件，下达行政命令的方式进行管理。由于我国在广播电视领域长期实行政企不分的管理体制，因而，政府特别是党的有关主管部门管理广播电视的许多活动是在法律调整的范围之外进行的，这种情况随着我国法治建设的不断深入，以及公民法律意识的不断提高，已难以为继，在实践中已经发生了地方广播电视主管部门依据党的宣传部门下发的文件和指示进行管理，当事人不服提起行政诉讼，而广播电视主管部门无法在条例或其他配套法规、规章中找到法律依据的事例。入世以后，所有政府行政行为都将更为严格纳入法治轨道，广播电视管理中的双轨制必须打破，为了避免有关政府机关在诉讼中处于不利地位，未来广播电视法对广播电视活动的规范和调整必须是全面的和系统的，其最低要求应是一部关于广播电视活动的基本法，最理想的是制定一部广播电视法典，当然，实现后一目标的难度很大。3、鼓励和规范广播电视媒体之间的良性竞争。如前所述，关于如何规范广播电视媒体的市场行为，促进它们之间展开良性竞争的问题，条例基本上没有涉及，个别条文与广播电视媒体的自主行为与市场行为有关，如广播电台、电视台播放广告，不得超过国务院广播电视行政部门规定的时间。广播电台、电视台应当播放公益性广告。3；举办国际性、全国性的广播电视节目交流、交易活动，应当经国务院广播电视行政部门批准，并由指定的单位承办。举办区域性广播电视节目交流、交易活动，应当经举办地的省、自治区、直辖市人民政府广播电视行政部门批准，并由指定的单位承办。未经批准，任何单位和个人不得举办广播电视节目的交流、交易活动。4 这类规定不仅数量少，并且目的是为了限制和管住广播电视媒体的市场行为，完全没有培育相关市场，促进广播电视媒体间良性竞争的意图，而通过鼓励广播电视媒体之间的良性竞争实现我国广播电视业的繁荣，恰恰是我国广播电视业无可避免的发展方向。因此，未来在制定广播电视法时应加强这一方面的内容，以把该法制定成一部事业促进法，而不是重走条例的老路，把该法变成一部管理法。4、坚持审批制度，改革政府管理的方式和程序。对广播电视媒体实现审批和许可制度是各国的通例，因此，原则上应坚持我国业已实行多年的审批和许可制度，在这一前提下根据需要适当放宽政府管理的力度，扩大广播电视媒体的自主权。在坚持对广播电视媒体的设立和经营实行审批和许可制的同时，也应当改革现行政府管理广播电视传媒的方式和程序，尽量减少和避免事前的与微观的管理，加强事后监督，大幅提高行政管理程序的公正性和透明度。条例在这方面的规定有诸多缺失，如在审批许可征时，行政首长个人决策的色彩过于浓厚，有损程序的公正性；以及程序的开放性和透明度不够等。依照现代法治理论，政府权力是否具有合法性和正当性，并不取决于权力本身的大小，而取决于权力以何种方式取得和行使。因此，革新政府管理的方式和程序将是广播电视法的立法重点之一。5、高度重视人权保障问题，建立有效的权利保护机制。 是否从人权保障的角度入手立法，是否具有有效的权利保护机制，是衡量未来广播电视法先进还是落后的重要标准之一。现行条例从有利于政府管理的角度制定，对如何保护当事人合法权益的问题缺乏考虑，基本上没有涉及权利保护的规定。为使广播电视法经得起现代法治原则的考验，该法在起草过程中必须建立有效的权利保护机制，力求突出其重视人权保障的特点。广播电视法所要保障的人权首先是宪法所保障的言论自由权，这对于保证我们的社会是一个民主、开放、自由的社会，对于保障人民行使宪法规定的当家作主的权利，充分和有效参与和监督国家机关的活动，至关重要，因而在权利和利益的衡量中应将言论自由置于很高的位置，优先保护，非确有必要及迫不得已，不对言论自由加以限制。由于广播电视媒体是公民行使其言论自由权的重要工具和媒介，因而广播电视法在立法时要注重对广播电视单位新闻报道权的保护，尤其是要明确规定广播电视媒体在信息公开和信息自由基础上的信息获取权；此外，还要采取一定的法律措施，在合理范围内排除或减轻广播电视媒体对政府不当干预惧怕，以及对侵犯名誉权、隐私权等各类诉讼纠纷缠身的担忧，以使广播电视媒体大胆发表公众属于言论自由范围内的各种言论。人权保护的另一个重要方面是：要在广播电视法中建立保护广播电视节目消费者合法权益的有效机制，并以此确保广播电视媒体切实履行其应当承担的社会责任。6、推动和指导广播电视媒体建立行之有效的自律机制。现行条例对广播电视媒体本身的自律问题没有涉及，仅规定：全国性广播电视行业的社会团体按照其章程，实行自律管理，并在国务院广播电视行政部门的指导下开展活动。5广播电视行业社会团体的自律管理与广播电视媒体本身的自律是不同的。条例的这一规定允许广播电视行业社会团体实行自律管理，而未提及广播电视媒体本身的自律问题。表明条例的制定者认为广播电视媒体的自律问题不重要，不需要通过法律手段加以调整。而在实际生活中，有一种比较流行的观点认为媒体自律所涉及的不过是媒体的职业道德问题，基本上与法律无关。事实正相反，广播电视媒体的自律问题不仅与法律有关，而且是在制定广播电视法时必须处理好的一个重要问题，因为它与政府对广播电视媒体的行政管理密切相关，如果媒体能够很好地自律，政府就可以减少对媒体的直接管理，减弱对媒体的干预色彩，提高管制媒体的行政效率以及政治和社会效益。西方国家对包括广播电视在内的各类媒体的管制色彩是比较淡薄的，表面理由是为了尊重言论自由或表达自由的原则，实际上政府放权的部分通过加强媒体指导下的媒体自律（自我审查）得到了补偿，由此政府不露声色地实现了管制媒体的目的。尽量避免运用强制性的行政权力是当代发达国家行政管理的一种潮流，在涉及敏感问题上尤其如此。这是西方国家值得借鉴的一条有益经验。广播电视立法由于涉及言论自由等较为重要和敏感的宪法权利，不宜表现出过强的