水库ppp项目-实施方案.doc

云南省临沧市沧源佤族自治县芒回水库政企合作模式（PPP）实施方案编制单位：沧源佤族自治县水务局咨询单位：XXXXXXXXXXXXXXX事务所二一六年五月目 录 1 项目概况11.1 工程概况11.1.1 行政区划11.1.2 自然、地理情况31.1.3 水资源情况及水利现状31.2 项目建设必要性和任务41.2.1 项目建设的必要性41.2.2 项目建设的任务61.2.3 工程设计概况71.3 芒回水库工程估算71.4 国家投融资政策81.4.1 顶层设计新政81.4.2 国家加强地方政府性债务管理91.4.3 国家推广政府与社会资本合作模式92 PPP模式的必要性和可行性152.1 必要性152.2 可行性163 方案目的、思路及依据173.1 编制目的173.2 研究思路173.3 工作依据183.3.1 法律法规及政策依据183.3.2 相关规程规范依据203.3.3 报告及相关批复依据204 财务测算214.1 财务测算条件214.1.1 流动资金214.1.2 计算期214.1.3 供水成本和费用214.1.4 税金224.1.5 其他边界条件235 合作模式分析245.1 运作方式245.2 交易结构245.2.1 融资方式245.2.2 回报机制255.2.3 配套安排255.3 操作模式265.4 重点条件分析265.4.1 特许经营权265.4.2 潜在投资人要求265.4.3 土地政策275.4.4 税收优惠276 风险分析286.1 风险因素286.1.1 融资风险286.1.2 建设运营风险286.1.3 不可抗力风险286.2 风险应对296.2.1 风险共担296.2.2 收益共享296.2.3 监管体系297 合同框架草案308 招投标草案368.1 投资人资格条件368.2 招标方式选择368.2.1 合同签署36云南省临沧市沧源佤族自治县芒回水库工程政企合作（PPP模式）实施方案1 项目概况1.1 工程概况1.1.1 行政区划芒回水库位于沧源佤族自治县勐角乡勐卡村，距沧源佤族自治县城50km，距勐角乡35km。水库径流区属于怒江流域三级支流勐卡河中游，主坝址地理位置：东经99748.8，北纬231453.0，副坝址地理位置：东经99744.6，北纬231440.9。灌区分布于南滚河右岸和富公河、小黑河两岸，涉及班洪乡和芒卡镇两个乡镇。0.1.1.1. 社会经济状况沧源佤族自治县位于云南省临沧市西南部，位于东经98529943、北纬23042330之间。北与耿马县接壤，东北与双江县隔江相望，东南与澜沧县毗连，西南和缅甸山水相连，边境线长150.287 km，是通往缅甸和东南亚各国主要门户之一。总面积2445km，其中山区面积占99.2%。县城勐董镇海拔1270m，距省会昆明785km，距市政府所在地206km。全县地势呈北、中部高，东、西、南三面低，属沟谷纵横的河谷相间地貌，境内最高海拔为窝坎大山山峰2605m，最低海拔为南汀河出境处460m。境内有84条大小河流横穿全境，分属澜沧江和怒江的重要支流，水资源总量24.53亿m，水能理论蕴藏量31.7万KW。沧源地处低纬度区，北回归线从北部穿过，形成热带、亚热带气候类型和立体气候特征，境内气候温和，雨量充沛，日照充足，冬无严寒，夏无酷暑，年平均气温17.4，年平均日照1876.7h，年均降水量1763.5mm，全年无霜期长达317d。全县植被覆盖率达62.6%，森林覆盖率24.6%，南滚河国家级自然保护区被誉为北回归线上的“最后一片绿洲”。境内矿藏有煤、铁、铅、银等。沧源佤族自治县辖6乡4镇，总人口18.56万人，其中农业人口12.80万人。沧源佤族自治县是全国仅有的两个佤族自治县之一，佤族人口占全县总人口的85.2，是一个以佤族为主体，傣、汉、拉祜、彝等20多种民族杂居的边疆民族自治县。沧源佤族自治县是一个集“老、少、边、穷”于一体的典型的山区农业县，是全省兴边富民县和73个重点贫困县之一，也是国家扶贫攻坚的重点县。根据国民经济统计资料，2014年全县实现地区生产总值327083万元，人均GDP为17675元/人，实现工业增加值109912万元，农业总产值93297万元；地方财政总收入33048万元，财政预算支出192529万元，城镇居民人均可支配收入19026元，农民人均纯收入7046元；粮食总产量76007吨，农民人均占有粮食593.8kg。全县有耕地面积45.00万亩，其中水田9.17万亩，旱地35.83万亩，农民人均耕地2.43亩。全境适宜种植多种农作物和经济作物，粮食作物适宜种植水稻、旱谷、玉米、荞子等，经济作物适宜种植橡胶、茶叶、甘蔗、水果及热带经济林果。勐角乡地处云贵高原西南端，沧源佤族自治县中部，西与班洪乡接壤，南领勐懂镇，北连勐来乡，东接糯良乡，地理坐标位于东经99059918，北纬23102319之间，辖区总面积216.75km，耕地面积34991亩，其中水田13742亩，旱地21249亩；全乡林地面积共234548亩，其中国有林面积83116亩，乡村组林地面积151432亩，森林覆盖率为71%。距省政府驻地780km，距临沧市政府所在地203km，距沧源佤族自治县城勐董15km，是澜沧江和怒江水系支流的分水岭，地势中北部高，东西南面低，山脉由北向南延伸，最高峰为窝坎大山，海拔2605m，最低海拔新牙河与班洪接壤处，海拔641m。受印度洋暖湿气流和西南季风的影响，气候温和。历年最高气温33.7，最低气温零下4.3，平均气温17.4。常年日照数1900.5小时。平均霜期50天。年均雾日达147天。境内地形复杂，海拔高差悬殊大，立体气候突出，有“一山分四季，十里不同天”的气候特点，主要气候灾难是洪涝，其余为霜冻、寒害、冰雹和泥石流等。勐角乡下辖勐角、莲花塘、控角、糯掌、控井、勐甘、芒公、勐卡、翁丁9个村民委员会，51个自然村寨，60个村民小组。辖区内居住傣族、彝族、拉祜族、佤族等12个少数民族，有3503户，总人口14028，其中少数民族有13016人，农村人口3145户，农村人口有13139人；勐角乡人口自然增长率为3.43。是沧源佤族自治县唯一的一个以傣、彝、佤、拉祜为主体的少数民族贫困乡。2014年，勐角乡农村经济总收入7425.75万元。其中：第一产业6892.52万元，第二产业71.51万元、第三产业451.72万元。农民人均纯收入5449元。大小春播种面积469.78亩，粮食总产量11850吨，商品粮出售2930吨，人均纯有粮食498公斤。大牲畜年末实际存栏3282头，出栏795头实现产值168.89万元；家禽养殖存栏4.39万羽，出栏1.94万羽，实现产值63.41万元。全乡畜牧渔业总收入830.03万元。全乡经济作物种植情况：油菜种植面积3.644万亩，产量595吨，实现产值461.5万元；烤烟种植面积1680亩，产量194吨，实现产值493.19万元；甘蔗种植面积1933亩，产量7732吨，实现产值325.64万元；茶叶面积6273亩，产量113吨，实现产值2206.03万元，蔬菜种植面积4317亩，产量1281.65吨，实现产值384.27万元。1.1.2 自然、地理情况芒回水库径流区属怒江流域三级支流勐卡河。发源于沧源佤族自治县勐角乡翁丁后山，源地高程2124.70m。流域面积26.9km，多年平均径流量3888.7万m，流域多年平均降水量2405.3mm，P=80%时设计年径流量3157.8万m。区域内出露的地层以侏罗系、三叠系、二叠系、奥陶系、寒武系为主，岩性以粉砂质泥岩、泥岩、复岩屑砾岩、砂砾岩、白云岩、白云质灰岩夹灰岩、变质绢英砂岩及屑石英砂岩、粉砂质板岩、泥板岩、绿泥绢云微晶片岩夹板岩、千枚岩、绢云石英微晶片等为主，基岩祼露率为30%35%，上伏第三系和第四系地层。工程区位于沧源西盟褶皱束之间，构造发育；区内共发育断层十余条，均属小型构造，走向多为北东向，东西向较少，属经向构造体系，倾角在5060之间，平面上分布纵横交错，相互切割，属多期构造运动的结果，压性逆断层较多。岩层走向多为北东向和北西向，局部地区褶皱较发育；但总体受区域地质构造南汀河断裂、澜沧耿马地震带所控制。1.1.3 水资源情况及水利现状沧源佤族自治县河流分属澜沧江流域和怒江流域，水资源丰富，共有大小河流84条，其中径流面积在100km以上的河流有南滚河、拉勐河、南碧河、那底河、贺勐河、南令河、勐董河等7条。水资源总量达24.53亿m，水能理论蕴藏量为31.7万kw，可开发利用18万kw。降雨量充沛，平均年降雨总量43.29亿m，年均降雨量1780.8mm。干季11月至次年4月降雨量占全年降雨量的12.8%，其中510月降雨量占年降雨量的87.2%。沧源佤族自治县是典型的山区农业县，县域山峦起伏、谷地相间，大部分村寨散居山区，耕地零星散布，水利建设以蓄、引、提等小型工程为主。迄今为止，全县已建成蓄水工程65座，其中：中型水库1座、小（1）型水库9座、小（2）型水库20座、小水塘35座，总库容4172万m，实际年供水量4378万m，灌溉面积5.94万亩；建成引水工程3058件，长11020km，实际年供水5438万m，灌溉面积7.74万亩。渠系以土渠为主，有三面光衬砌防渗段仅有201.63km。按实际供水量计算，现状水资源开发利用程度为4.2%，远低于全省水资源开发利用率6.9%的平均水平，各类水利工程总供水量9816万m，有效灌溉面积13.68万亩，有效灌溉率31.6%，低于全省37%的平均水平。工程性缺水严重，兴建水源工程，破解供水不足对国民经济和社会发展的“瓶颈”制约，是促进全县工农业生产发展，保持国民经济持续、稳定发展的根本出路。全县已建成水电站15座，总装机容量4.556万kW，2009年完成发电量2614万kWh。建有1座110kV变电站，变电容量16000kVA，架通了沧源大石桥至县城的110kV输电线路117.4km，实现了保山、永德、沧源的联网，为沧源佤族自治县的矿电结合提供了保障。已建有5座35kV变电站，变电容量8500 kVA，完成架设35kV高压输电线路161km和10kV输电线路872km。1.2 项目建设必要性和任务1.2.1 项目建设的必要性芒回水库位于怒江流域三级支流勐卡河中游，是南滚河流域唯一可建的骨干中型蓄水工程。芒回水库已列为沧源佤族自治县水利发展“十二五”规划、临沧市水利发展“十二五”规划和西南五省(自治区、直辖市)重点水源工程近期建设规划的骨干水源工程项目。项目的建设符合国家有关产业政策及水资源的综合利用规划、配置和管理。水利工程的建设对地方经济、社会发展发挥了显著作用，当地党委、政府及项目区人民都积极支持兴建水利工程，为项目建设奠定了坚实基础，并对项目的推进创造了条件。早在八、九十年代，沧源佤族自治县党委、政府和相关职能部门就开始酝酿建设芒回水库工程，以解决班洪乡和芒卡镇农业灌溉缺水问题，但由于南滚河国家自然保护区在1995年扩大保护范围（保护区于1980年成立之初，仅包含目前沧源片区的西半部的班洪乡和班老乡两个乡镇的部分区域，面积为7082.5hm，1995年保护区升格为国家级自然保护区，并于2003年得到扩建，扩建后地跨沧源和耿马2县，其中沧源片区面积扩大为27649.5hm）。建设灌溉输水建筑物将破坏部分南滚河国家自然保护区，沧源佤族自治县党委、政府为了保护大自然，舍小家为大家，因此项目被搁置下来。但由于近年来当地居民生活水平逐年提高，在南滚河自然保护区以外新开垦的耕地面积逐年增加，自然灾害频率也逐年增加，而灌区内没有骨干水源工程，造成班洪乡和芒卡镇缺水严重。班洪乡和芒卡镇地域虽然水资源丰富，但由于两乡镇地形较陡，没有修建水库的地形地质条件，只能舍近求远，跨小流域进行调水，在勐角乡勐卡村具有修建芒回水库条件，且水资源较丰富，可以满足班洪乡和芒卡镇两个乡镇的农业灌溉和农村人畜用水问题。在布置输水建筑物时，设计充分考虑设计布置尽量避让了南滚河自然保护区，并采取工程措施减少对自然保护区的破坏，在保护自然生态环境的前提下充分利用水资源；经过布置，芒回灌溉输水建筑物占用南滚河自然保护区（试验区）1.63km，面积24.4亩，占整个自然保护区0.027%，相对面积较小，后期可以通过后期水保措施修复。故修建芒回水库是项目区广大人民群众多年的夙愿，水库建成后，可很好的解决灌区耕地和人畜用水水源问题，可扩大下游受益区灌溉面积，提高灌区有效灌溉率，同时芒回水库输水灌溉渠道布置可考虑利用现状沟渠做支渠，减少项目建设征占地补偿及对生态环境的水土流失破坏，节省工程投资。芒回水库规划灌区位于南滚河右岸及富公河、小黑河两岸，上起班洪乡班洪村，下至南令河与小黑河交汇口，总耕地面积约5.48万亩（新增灌溉面积4.75万亩，改善灌溉面积0.73万亩）。主要种植水稻、玉米、麦类等粮食作物及蔬菜、橡胶、木薯、茶叶等经济作物，是沧源佤族自治县的粮食主产区之一，在沧源佤族自治县经济社会发展中占有举足轻重的地位。灌区地处怒江水系，水资源虽然较为丰富，但洪枯变化较大，降雨与径流时空分布不均，加之区内地形条件复杂，山高坡陡，水低田高，水资源利用难度较大。据调查，区内没有可调节水库，目前区内农业灌溉主要靠土渠引水为主，现状灌溉沟渠主要有二胶队沟、让亚沟和供电站沟等12条设计流量大于0.1m/s，年供水量为250.14万m，有效灌溉面积0.73万亩，有效灌溉率13.3%，亩均可供水量45.7万m/亩，灌溉保证率较低；受水资源时空分布不均的影响，枯期水量不足，尤其是在用水高峰期5、6月份缺水尤为严重，属于典型的工程性缺水。项目区现有水利基础设施薄弱，而沧源佤族自治县又位于南汀河断裂、澜沧耿马地震带，地震使原有薄弱的水利设施遭受了较大破坏。综上分析，灌区目前缺少骨干蓄水工程，水资源丰、枯调节能力较差，供需矛盾较为突出，迫切需要修建具有一定调节性能的高标准水利工程解决本区域的农业灌溉用水问题，为该区域粮食及经济作物的高产提供灌溉水源保障。芒回水库受益区班洪乡和芒卡镇因受灌区自然地理、环境条件的影响制约，部分区域群众居住分散，交通不便，人畜饮水主要靠就近引取小河或箐沟水、以及靠小水窖（池）供水，供水的水量无法满足需要；目前，项目区还有农村人口2.53万人、城镇人口0.27万人、大牲畜1.45万头、小牲畜3.42万头缺水，缺水量为135.20万m。水质均无法得以保障，长期以来饮水安全不达标，群众饮水困难，反应强烈，迫切需要改善或解决人畜饮水安全问题。地震也造成乡(镇)村供水设施损坏，群众饮水出现困难。为解决班洪乡和芒卡镇片区的供水安全问题，增加供水量、改善水质和提高供水保障率，云南省临沧市沧源佤族自治县水利发展“十二五”规划报告提出兴建芒回水库，芒回水库坝址位置较高，下游控制面积较大，可通过布置在南滚河右岸和富公河、小黑河两岸的灌溉渠道为班洪乡和芒卡镇灌区农村人畜提供生活用水。规划水平年2030年水库可提供农村生活水量约272.56万m，可解决水库下游班洪乡和芒卡镇乡镇农村人口2.81万人、城镇人口0.30万人、大牲畜1.99万头、小牲畜4.69万头饮水困难问题。因此，兴建芒回水库是彻底解决班洪乡和芒卡镇农业生产用水及农村人畜饮水安全的需要，是改善当地人民生活质量，建设社会主义新农村的重要水源保障。芒回水库位于沧源佤族自治县勐角乡勐卡村，库区周边主要有勐卡村和芒公村两个村，这两个村主要为傣族、拉祜族、佤族等少数民族聚居村，其中主要以傣族为主。我国境内傣族主要分布在伊洛瓦底江上游的支流域、怒江流域、澜沧江流域、红河流域、金沙江流域等几大江河流域的热带河谷及高原盆地中，傣族世代居住在河流沿岸及水资源较丰富的“坝子”地区。傣族居住和饮食都离不开水，菜肴以鱼、虾、螃蟹、青蛙、螺蛳、黄鳝和青苔等水生动植物为主。修建芒回水库后，当地居民可以滨水而居，下网捕鱼，更符合傣族世代居住方式。芒回水库位于怒江流域三级支流勐卡河中游，是南滚河流域规划唯一骨干中型蓄水工程。项目区水利基础设施薄弱，水资源供需矛盾突出，严重制约了当地社会经济发展和人民生活水平提高，芒回水库工程的建设对于发展南滚河右岸和富公河、小黑河两岸边远山区农业生产，解决班洪乡和芒卡镇两个乡镇的生产生活用水，提高灌区有效灌溉率，促进当地增产增收、改善当地居民生产生活条件有积极的作用；同时对下游保护农田、巩固当地退耕还林和减少水土流失，加快当地社会经济发展步伐有着重要的意义。芒回水库已列为沧源佤族自治县水利发展“十二五”规划、临沧市水利发展“十二五”规划和西南五省(自治区、直辖市)重点水源工程近期建设规划的骨干水源工程项目。项目的建设符合国家有关产业政策及水资源的综合利用规划、配置和管理。工程的建设对沧源佤族自治县的经济发展、社会稳定、民族团结、边疆安定都具有着重要意义，兴建芒回水库工程必要性强，紧迫性明显。1.2.2 项目建设的任务芒回水库开发建设的主要任务是以农业生产灌溉和农村人畜供水为主，并具有改善生态环境和水利旅游的功能。解决水库下游班洪乡和芒卡镇两个乡镇所辖区域的5.48万亩耕地灌溉要求，解决3.11万人、6.68万头牲畜饮水问题。芒回水库设计灌溉面积5.48万亩，灌区由总灌片、左灌片和右灌片组成，其中总灌片0.07万亩、左灌片3.23万亩、右灌片2.18万亩。1.2.3 工程设计概况芒回水库总库容1944.86万m，兴利库容1461.61万m。项目区总需水量2257.62万m，水库供水量2008.70万m，区间利用水量248.92万m，可解决5.48万亩灌面的灌溉用水及水库下游3.11万人及6.68万头牲畜的饮水问题。芒回水库枢纽建筑物由主坝、副坝、溢洪道、导流放空隧洞、导流连通明渠和输水隧洞组成。拦河坝为粘土心墙风化料坝，坝顶高程1302.8m，坝顶宽10m，主坝最大坝高47.0m，副坝最大坝高43.0m；溢洪道进口底板高程1299.0m，最大下泄流量37.73m/s，全长261.5m。导流放空隧洞全长349.5m，进口底板高程1268.0m，最大下泄流量为10.28m/s。导流连通明渠全长488.0m，进口底板高程1281.30m，最大下泄流量为49.10m/s。输水隧洞全长2100.0m，进口底板高程1277.30m，设计输水流量为3.58m/s。水库灌区干渠控制高程为1273.00m，总体规划布置水库灌溉干渠总长58.127km，其中：总干渠长10.40km、左干渠长42.345km、右干渠长5.382km。依据中华人民共和国土地管理法、大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例有关规定，估算芒回水库淹没处理及建设征占地总投资15746.65万元，其中，水库淹没处理及移民安置12008.68万元，枢纽工程建设征占地处理以及移民投资为667.65万元，其他工程建设征占地处理以及移民投资为3070.31万元。1.3 芒回水库工程估算 总投资64615.41万元，其中工程部份投资47808.03万元，移民和环境部份投资16807.38万元。项目单位库容投资17.41 元/m，灌溉单位指标11102元/亩。1.4 国家投融资政策1.4.1 顶层设计新政党的十八大指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，其核心是处理好政府与市场的关系，发挥好市场在资源配置中的决定性作用。十八届三中全会通过了中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定，提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础社会投资和运营”。2014 年3 月，习近平总书记在视察水利部时提出新时期治水兴水管水新思路：“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”。其中“两手发力”就是要充分发挥政府和市场两方面的力量，共同推进水利事业发展。2014 年5 月21 日，国务院常务会议提出建设172 项重大水利工程，李克强总理提出：“集中力量建设重大水利工程，像推进棚户区改造、中西部铁路建设一样，把水利作为工业化、城镇化和农业现代化的重要支撑”，要求“建立政府和市场有机结合的机制，鼓励和吸引社会资本参与工程建设和管理。”2014 年11 月24 日，李克强总理在视察水利部时进一步强调指出：“加快重大水利工程建设，要用改革创新的办法。水利工程建设不能光靠政府，还要发挥市场的作用，创新投融资体制机制，调动更多社会资金的力量。”2015 年全国水利厅局长会议上陈雷部长明确要求“要敞开大门鼓励社会资本投资水利，通过投资补助、价格机制、税费优惠等政策措施，解决社会资本“进不来”和“不愿进”的问题”。1.4.2 国家加强地方政府性债务管理2014 年10 月2 日，国务院办公厅下发了国务院关于加强地方政府性债务管理意见（国发201443 号，以下简称“意见”），强调要对地方政府债务实行规模控制和预算管理的同时，加快建立规范的地方政府举债融资机制，推广使用政府和社会资本合作的模式。意见指出“要建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制；修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制”。根据意见，未来地方政府基础设施融资方式将形成以下三种主要形式：（1）地方政府债券，含一般债券和专项债券；（2）政府与社会资本合作模式（PPP）；（3）有收益的项目发行企业债券、项目收益票据等。1.4.3 国家推广政府与社会资本合作模式2014 年5 月，财政部成立政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，9 月24 日以财金201476号发文下发了关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（以下简称“通知”），要求推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），在全国范围内开展项目示范。通知中明确“重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目”。从选择项目合作伙伴来看，通知中明确“地方各级财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理”；从项目财政补贴管理来看，通知中明确“对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴”。2014 年10 月8 日，国务院以国发201445 号文印发了关于深化预算管理制度改革的决定（以下简称“决定”）。决定指出“赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制”，“推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”根据相关政策的要求，采取PPP 模式有利于划分政府债务与企业债务之间的界限，解决目前政府融资平台债务与政府债务之间界限模糊的问题；采取PPP 模式成立的项目公司，其债务明确为企业债务，偿债资金来源为项目运营收益或者政府补贴。未来财政部希望通过PPP模式来逐步替代目前部分政府融资平台公益性项目的融资，PPP 将成为未来地方政府基础设施建设融资的一种重要途径。国家鼓励引导社会资本参与重大水利工程建设2014 年11 月26 日，国务院以国发201460号文印发了关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见，提出要“鼓励社会资本投资运营农业和水利工程，并从培育水利多元化投资主体、保障水利工程投资合理收益、通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护、完善水利工程水价形成机制，以及充分发挥政府投资的引导带动作用、创新融资方式、拓宽融资渠道等方面对鼓励社会资本投资运营水利工程做出政策安排”。2014 年12 月2 日，国家发展改革委以发改投资20142474 号文印发了关于开展政府和社会资本合作的指导意见（以下简称“指导意见”)，提出将水利确定为政府与社会资本合作的重点领域，并对项目的合作模式、工作机制、项目管理、政策保障等进行了规范和安排。2015 年3 月17 日，国家发改委、财政部、水利部以发改农经2015488 号文联合印发了关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见（以下简称实施意见)。实施意见重点围绕解决社会资本“进不来”、“不愿进”和“不可持续”的问题展开，推动形成利益共享、风险分担的投融资体制机制，明确除法律、法规、规章特殊规定的情形外，重大水利工程建设运营一律向社会资本开放。实施意见突出的特点主要有六个方面：一是敞开大门鼓励社会资本进入；二是明确社会资本参与方式；三是推动完善价格形成机制；四是发挥政府投资的引导带动作用；五是完善项目财政补贴管理；六是明确投资经营主体的权利义务。实施意见明确各地区和各有关部门的工作职责，要求各地结合实际，抓紧制订鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的具体实施办法和配套政策措施，加强试点示范，搞好宣传引导；发展改革、财政、水利等部门按照各自职责分工，认真做好落实工作。云南省水利投融资体制机制建设新要求“十二五”以来，云南省水利投资规模屡创新高，累计完成水利投资1106 亿元，重点水源工程建设规模空前，累计新开工两百多件重点水源工程，建成大中小型水库139座。据初步测算，“十三五”期间云南省水利建设投资需求将达到1500 亿元以上。2014 年，云南省政府出台关于深化水利改革专项方案（以下简称“专项方案”），指出靠政府及市场“两只手”共同发力，以七大举措助推深化水利投融资改革，目标直指在更大范围、更深程度吸引各类社会资金参与水利建设与管理。专项方案明确指出，“继续加大公共财政对水利的投入，严格执行按土地出让总收入的5%计提专项水利建设资金等水利投入政策”，强调了公共财政对水利的投入不能弱化；同时充分发挥市场配置水资源的作用；同时提出做实做强水利投融资平台，落实水利金融支持相关政策，建立健全水利工程市场化管养维护体制和水权交易制度，特别是拓宽水利建设项目的抵（质）押物范围和还款来源，允许以水利、水电、供排水资产及其相关收益权等作为还款来源和合法抵押担保物；出台支持民间资本参与水利建设的政策文件，因地制宜推行水利工程代建制、设计施工总承包等水利建设管理模式，积极发展新型水利项目融资模式，带动社会资本参与水利建设等创新做法，为社会资本参与水利建设管理拓宽了渠道，敞开了大门。2015 年3 月，云南省政府印发了云南省推广运用政府和社会资本合作模式实施方案，鼓励县级以上政府将交通运输、能源等城市基础设施建设和公共服务项目，以特许经营的方式实施PPP 试点，并对社会效益较好的项目给予一定的补助，以推动社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，进一步拓宽城镇化建设融资渠道，提高公共产品的供给质量和效率。2015 年4 月2 日，云南省水利厅与中国农业发展银行云南省分行在昆明签订了战略合作框架协议。根据协议，在加快建设重大水利工程的同时，进一步发挥好农业开发银行开发性金融的特殊优势，进行全方位战略合作，促进云南水利实现跨越式发展。一是加大水利建设政策性金融支持力度。将水源工程、调（引）水工程、江河治理、水土保持和水生态保护、农田水利建设、防洪、高效节水灌溉、饮水安全、城镇居民供排水工程、水能资源开发利用、病险水库（闸）除险加固等公益性和准公益性水利项目作为政策性金融支持重点合作领域。二是完善金融服务。省农发行将在未来三年内提供不低于300 亿元的信贷额度用以支持水利项目建设，并在水利项目的贷款条件设定、期限结构、还款来源、审批流程、贷款管理等方面，提供最优惠的贷款政策支持。三是加速推动融资模式创新。针对水利行业民生、基础、战略、微利的特点，加快研究创新水利融资模式，积极探索运用公私合作（PPP）、参股控股、特许经营等模式支持水利建设。2015年5月，云南省人民政府以云政发201531号文件发布了云南省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见，实施意见明确提出鼓励社会资本投资运营水利工程，新建水利工程项目鼓励推行政府与社会资本合作（PPP）模式建设。社会资本投资建设或运营管理农田水利、水土保持设施和节水供水重大水利工程的，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，可以依法获取供水水费等经营收益，承担公益性任务的，政府可对工程建设投资、维修养护和管护经费等给予适当补助，并落实优惠政策。社会资本投资建设或运营管理农田水利设施、重大水利工程等，可依法继承、转让、转租、抵押其有关权益，征收、征用或占用的，要按照国家有关规定给予补偿或者赔偿。鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式，优先获得新增水资源使用权。实施意见还指出通过规范合作关系保障各方利益、健全风险防范和监督机制、健全退出机制的措施来推广政府和社会资本合作（PPP）模式。2015年5月25日，云南省水利厅发布的云南省水利厅关于印发促进经济平稳健康发展十五条水利配套政策措施的通知（云水发201555号）中提出，除法律、法规、规章特殊规定的情形外，重点水利工程建设运营一律向社会资本发放；重点推进水利工程PPP模式，省级水利资金优先倾斜支持采用PPP等建设运营新模式的水利项目。随着重大水利工程项目不断开工建设，资金投入强度更高、需求量更大，云南省将引入市场、政企、银企等商业合作模式。抓住社会资本投资水利、金融机构支持水利的改革新机遇，结合云南省实际，鼓励和引导社会资本参与水利工程建设、运营管理，推动使用PPP 模式吸纳社会资本融资，是云南省水利工程建设发展的需要。工程投资芒回水库工程估算总投资64615.41万元，其中工程部份投资47808.03万元，移民和环境部份投资16807.38万元。项目单位库容投资17.41 元/m，灌溉单位指标11102元/亩。前期工作2013年啊11月15日，完成芒回水库第一次踏勘工作，确定了上、下坝址位置，布置了测量、勘察等专业的任务及工作量。2014年1月15日，完成芒回水库测量外业及资料整编工作。2014年5月12日，完成芒回水库工程地质外业勘察及内业资料整编工作。2014年6月5日，沧源傣族佤族自治县水务局委托临沧市水文局完成芒回水库水文分析报告编制。2014年10月20日，在沧源傣族佤族自治县水务局的大力支持下，我院完成了芒回水库工程项目建议书编制工作。2015年8月1213日，云南省水利水电工程技术评审中心组织专家于赴沧源芒回水库工程进行了现场查勘，专家提出了修改完善意见，我院按照规程规范和专家要求对报告进行修改完善。2015年12月28日，云南省水利水电工程技术评审中心组织专家对芒回水库项目建议书进行了评审，现修改完毕，报主管部门审批。已列入临沧市沧源佤族自治县水利发展“十二五”规划报告、临沧市水利发展“十二五”规划报告、西南五省（自治区、直辖市重点水源工程近期建设规划。2 PPP模式的必要性和可行性2.1 必要性国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国发201443号（简称43号文）提出：“修明渠，堵暗道”，即通过融资平台公司为建设项目融资的暗道要被堵，政府债务将不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；所要修的两类明渠中，除了发行地方政府债券，便是推广使用政府和社会资本合作（PPP）模式。另外，PPP模式还可以给本项目带来以下优势：（1）平滑政府财政支出，增加基础公共设施供给。市政公用项目前期投入大，通过引入社会资本，可将短期建设支出转化为合作期内的分期支付可行性服务费和运营绩效服务费，有利于平滑财政支付资金压力，加快公共基础设施的建设。（2）优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高公共设施服务效率。PPP模式提倡让专业的人做专业的事，芒回水库的施工与运营管理需要的专业化程度较高，更适合引入专业化的社会资本来负责设计、投资、融资、建设和运营维护，同时，在风险最优分配的激励约束机制下，社会资本也有足够的动力来统筹和优化考虑项目的设计方案、建设质量和运营成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，提高自身效益水平。（3）有利于转变政府职能。PPP模式要求政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务，承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核体制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善，达到物有所值。2.2 可行性（1）本项目符合适用法律的规定。除了政府采购法等法规政策，2014、2015年财政部和发改委集中发布了一系列规范性文件和操作指引，包括但不限于：l 财金201476号关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知；l 财金2014113号关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知；l 发改投资20142724号关于开展政府和社会资本合作的指导意见；l 财库2014214号政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法；l 财库2014215号政府和社会资本合作项目政府采购管理办法；l 财金2014154号PPP项目合同指南（试行）；l 中华人民共和国政府采购法实施条例等。（2）符合本级政府财政可承受能力安排，通过物有所值评价（详见本报告物有所值评价章节）。2015年1月1日起施行的新修订预算法要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制，也有利于提高政府方面的财政支出履约保障能力。373 方案目的、思路及依据3.1 编制目的PPP项目操作流程中，在项目准备阶段，实施方案的编制工作相当重要，本方案旨在通过对沧源佤族自治县芒回水库PPP项目市场化的背景、项目交易结构、项目投资收益及财务测算、融资结构、风险分担等内容的研究，从沧源佤族自治县政府的角度，梳理本项目的基础数据、分析成本预测收益、探寻融资存在的主要问题，为下一步项目采购或招商引资的决策提供参考。3.2 研究思路根据国家及地方政策精神，结合沧源佤族自治县财政资金不足、水利基础设施相对滞后等实际情况，本方案主要对芒回水库工程PPP模式的交易结构、融资模式等进行研究，以达到发挥政府投资的引导带动作用，确保社会资本投资合理回报及工程良性运行的目标。研究思路如下：（2）财务测算 推荐一个典型的融资方案进行现金流量分析通过合理假设和参数取值，筛选一个典型的融资方案，结合项目公司的现金流量分析项目财务生存能力、偿债能力、盈利能力，评价项目融资方案的可行性；结合投资方现金流量分析社会资本的基本收益水平。 融资方案敏感性分析就融资方案中几个核心的可变的因素对项目收益率的敏感性进行分析。（3）合作模式及风险分析结合项目特性，以工程能够维持良性运行、项目公司具备生存能力、偿债能力，社会资本具有合理回报为基本原则，在推荐的融资方案财务测算的基础上，分析可行的PPP合作模式，交易结构及核心边界条件，分析项目存在的主要