基于国家治理视角的审计法制研究_郑国洪.pdf

会 计 之 友 2023 年 第 14 期FRIENDS OF ACCOUNTING封面专题基于国家治理视角的审计法制研究郑国洪1，21.西南政法大学商学院2.西南政法大学审计与法治研究中心【基金项目】重庆市社科重大项目“成渝双城经济圈高竹新区跨区域人才协同管理政策落实与机制优化研究”（2022ZDSC12）【作者简介】郑国洪（1968），男，贵州安顺人，博士，西南政法大学商学院副院长、教授、博士生导师，西南政法大学审计与法治研究中心主任，研究方向：审计与法治1982 年 12 月 4 日，第五届全国人大五次会议审议通过了全面修改后的宪法，通称“八二宪法”，这是新中国的第四部宪法。“八二宪法”正式确立在我国实行审计监督制度，在第八十条中，“审计长”同国务院“各部部长、各委员会主任”一样，列为“中华人民共和国主席”任免的行政领导职务；在第八十六条中，“审计长”列为国务院组成人员，并单列一条；在第九十一条中，对审计机关的设立及其职权作出规定“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。【摘要】国家审计基于经济社会发展的现实需要产生并不断演变，是国家治理的一项重要制度安排，同时也是一项需要持续加以完善的法制实践。以宪法确立审计法律地位为标志性起点，我国国家审计立法的历史变迁历经起步、发展、不断完善三大阶段。现阶段，我国审计法律制度已成体系化且趋向成熟，但仍存在不足之处。从国家治理出发，国家审计法制化是其内生需求。审计立法不仅组成了维系国家有效治理的实现机制，而且促使国家治理良性曲线不断延伸。基于此，文章在全面总结审计立法进程和工作实践的基础上，通过规范分析与理论分析相结合，深入探寻国家审计法制化发展的原因，并提出了完善审计法律规范的几点建议，以助力实现国家审计及其立法工作的高质量发展。【关键词】国家审计；国家治理；审计立法；审计法制【中图分类号】F235.99；F239【文献标识码】A【文章编号】1004-5937（2023）14-0002-08一、国家审计：一项需要持续完善的法律制度安排国家审计是基于经济社会发展的现实需要而产生的，在不同的经济社会发展阶段，国家审计活动本身会根据发展状况变化而进行调整与适应。我国的国家审计制度有着长达三千余年的历史，西周宰夫职位是最早萌芽1，可以说，它的产生远远早于民间审计（或称社会审计）。我国有审计一词的机构最早是宋代设立的审计司（公元992年）。辛亥革命后，北洋政府和国民党政府先后成立了审计院，并颁布审计法。新中国成立后实行计划经济期间，独立的国家审计机构并未设立，其监督职能蕴含于财政、财务和监察工作中，主要由财政和监察等部门负责。改革开放后，为了适应发展市场经济的需要，1982 年颁布的中华人民共和国宪法规定实行独立的国家审计监督制度。次年国务院设立审计署，地方各级审计机关相继组建。与其他国家治理制度一样，审计同样需要法律支撑。应当看到，伴随国家审计的成长与发展，专门性的审计立法活动也经历了初创阶段、发展阶段及成熟阶段，包括从最初暂行规定的发布到审计法规的制定，再到国家性审计法律的出台。目前来看，审计立法已经形成了包括宪法、审计法、审计法实施条例以及其他审计法规、审计准则规章在内的全方位系统的审计法律体系。审计立法的完善与发展为国家审计工作提供了相应的法律支撑与保障，极大规范了审计行为，同时也强化了审计监督的法制力度2-3，使得国家审计在推动国家治理体系和治理能力现代化中发挥了越来越重要的作用。从政治学意义上讲，国家治理本质是与国家公共事务管理相关的政治活动。作为国家政治制度重要组成部分的国家审计，实际上也是国家治理的监督控制系统之一。在新形势下，从国家治理层面对国家审计的本质和定位展开剖析尤其必要。十八大期间，时任审计长刘家义聚2FRIENDS OF ACCOUNTING封面专题焦国家治理和国家审计的关系，提出了国家审计的“免疫系统”理论，即国家审计是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，能够发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。类似免疫维持人体健康的形象比喻，国家审计的建设和发展会反作用于国家治理，是通过特有的独立监督活动来服务于国家治理的。由此看来，国家审计与国家治理是相互依存的，审计的国家治理作用是国家审计存在的基本前提。已有文献对国家审计与国家治理之间的关系进行了相应研究。蔡春等4基于受托经济责任视角，从创新审计对象载体、推进政府绩效审计、深化经济责任审计等方面详细阐释了国家审计服务于国家治理的实现路径。谭劲松和宋顺林5探讨了实现路径的具体做法，指出国家审计应坚持以提升人民幸福为中心，围绕建立善治政府这一基本目标，充分发挥监督、评价和鉴证职能，同时要抓住国家审计参与国家治理的监督政府责任、评价政府效率、提高政府透明度和促进民主法治四个具体方面。此外，还有学者从文化与结构、政权合法性基础、政治体系设计以及组织设计管理四个影响国家体制的因素来分析国家治理与国家审计的关系及其互动机制，他们认为正是这些因素才使得国家治理与国家审计的互动关系得以实现与展开6。基于上述分析不难发现，文献更多是基于经济和政治视角讨论国家审计与国家治理的关系，却往往忽视了法律视角下的相关研究。需要重申的是，对国家审计而言，遵循全面依法治国是国家审计活动的保障和指引。正因如此，审计法制才使得国家审计有章可循、有法可依，从而使其可以更好地服务于国家治理。所以本文将基于法律视角，研究国家审计与国家治理之间的关系。二、审计立法：历史变迁与现状新中国成立初期，审计理论思想带有浓厚的苏联模式。在宪法层面，1954 年宪法颁布，以及 1975 年、1978年两次修宪都没有涉及国家审计制度。随着十一届三中全会后的改革开放，民主法治成为国家治理方略，而审计法律法规作为中国特色社会主义法制的重要组成部分之一，必将伴随民主法治社会的全面建设而逐步发展。笔者以为，我国国家审计立法历史变迁大体可以划分为起步、发展、不断完善三大阶段。（一）19821988 年：我国审计立法的起步阶段“八二宪法”对国家审计制度有着重要意义，是我国现代审计监督制度确立的起点。这是新中国宪法中第一次对国家审计作出明确规定，为审计工作奠定了坚实的法制基础，成为审计立法持续发展的根本性依据。1985年国务院颁布了新中国成立以来的首个审计法规国务院关于审计工作的暂行规定（以下简称 审计暂行规定），拉开了审计专门性立法的序幕。早期的审计立法主要围绕国家审计的性质定位、组织架构以及审计机关的职能职权、业务活动等进行界定与规范。应当指出的是，虽然 审计暂行规定 在当时审计立法中具有许多突破性的规定，但同时存在局限性，主要表现为：（1）立法层级较低，处于行政法规层次，未形成正式意义上的法律规范；（2）立法体例的条理性与系统性欠缺，且结构形式上并不完善；（3）立法内容过于简单，难以妥适化解大部分审计工作所面临的现实问题。（二）19881994 年：我国审计立法的发展阶段在 审计暂行规定 的基础上，国务院于 1988 年制定颁布了 中华人民共和国审计条例（以下简称 审计条例）。相比 审计暂行规定，审计条例 宏观上结合了政治经济体制改革，以及考虑到对外开放中出现的相应问题与现实状况，在内容上进行了较大幅度修改。具体来说，其大体上由总则、审计机关和审计工作人员、审计机关的主要任务、审计机关的职权、内部审计、社会审计、审计程序、法律责任、附则等内容构成。而且，与 审计暂行规定相比，审计条例 更加符合法律规范性文本之特征，明确指出了具体审计工作中应当遵守的行为规范。这一阶段审计条例 在立法层面的主要特点：（1）强调审计的独立性和权威性，在组织体制和领导关系上保证审计机关能够依法独立行使职权；（2）扩大审计对象和范围，进一步明确了审计机关的主要任务以及应审的单位和应审的事项；（3）审计程序和法律责任更加完善，不仅对审计单位的法律责任进行了规定，而且规定了审计工作人员的法律责任。王道通，略论国家审计与国家治理关系中的几个关系，https:/ 计 之 友 2023 年 第 14 期FRIENDS OF ACCOUNTING封面专题（三）1994 年至今：我国审计立法的不断完善阶段在已有审计立法的基础上，1994 年 8 月，第八届全国人大常委会第九次会议审议通过了中华人民共和国审计法（以下简称 审计法），并于 1995 年 1 月 1 日正式实施（审计条例 同时废止）。此外，国务院又于 1997年 10 月颁布了 中人民共和国审计法实施条例（以下简称 审计法实施条例）。审计法 是审计领域的基础性法律，它的实施标志着我国审计法制体系日趋成熟和完善，是我国审计法制建设的一个重要里程碑。与之前的审计法制形式相比，作为法律的 审计法 在审计立法中的最主要特点是法律位阶显著提高，即在立法层级与法律效力上均高于先前的审计法规与规章。据此，国家审计的法律文本经历了从 审计暂行规定 到 审计条例 再到审计法 的一个演进过程，相应地，我国审计立法也经历了起步阶段、发展阶段与成熟阶段。更进一步看，审计立法的发展趋势总体上呈现正态分布的特征：在起步阶段，由于审计工作处于初步探索环节且审计覆盖范围较窄，审计法律法规制定颁布较少；在发展阶段，审计工作逐步复杂且深化，审计范围日益扩大，需要制定大量的法律法规予以保障支持，因而此阶段审计立法文件增长较快；在成熟阶段，由于前期已有大量的审计法律法规作为铺垫，新增审计立法文件明显较少。（四）现阶段审计法制的基本样态呈现在我国现今的审计法制体系内部的位阶秩序中，虽然 审计法 居于最高层次，但并不意味着 审计法 可以涵盖和代替其他所有审计法制形式。事实上，在审计法制发展的进程中，审计法 并非是孤立地发挥作用，而是与其他审计法律规范共同发挥作用7。从体系结构的视角切入分析，审计法在我国审计监督法律制度体系中具备最高的效力，而效力相对较低的 审计法实施条例 国家审计准则 以及其他审计规范性文件的配套实施，能够与审计法 合力发挥更大效用，增强审计立法的系统性和可操作性。为了更清晰地认识我国现行审计法制的框架结构，本文在“北大法宝”法律法规数据库中以“审计”为关键词（标题）进行检索（截至 2023 年 1 月），拟从审计立法文本实证分析角度来考察我国国家审计的立法形式。根据表 1，从效力位阶的层级来看，和其他领域的法律大体一致，审计立法文件总体上呈现出“金字塔形”的特征。其中，行政法规和部门规章的数量远超审计法律，原因在于行政法规和部门规章会涉及国家审计的具体工作细节，需要保持在一定的数量水平以满足具体审计工作的需要。可以看出，地方性法规和地方政府规章的文件数量较多，也就是说，审计工作除了需要以 审计法 作为宏观上的规范依据外，在微观上也同样需要相应的法律依据支撑。在司法解释方面，最主要的是两高工作文件，如 最高人民检察院、审计署关于进一步加强检察机关与审计机关在反腐败工作中协作配合的通知。从现实情况出发，经济发达地区的审计立法文件数量较多，典型的如广东、山东和浙江，不仅有省级的审计法律法规，而且部分计划单列市和省辖市也制定了审计法规，如深圳、青岛和湖州，这些非省会城市结合自身工作需要，通过审计立法来规范指导地方审计工作。具体到部门规章这一层面，包括国资委、卫生部、教育部和国税总局在内的多个部门也发布了不少审计规定或实施办法，有效继承衔接了审计法及其实施条例中的有关规定。表 2 列出了我国当前地方审计的立法情况（审计工种类数量法律10法规46司法解释9行政法规地方性法规181规章部门规章1 923地方政府规章246表 1审计立法文件的效力位阶层级需要特别说明的是，在“北大法宝”法律法规库中，就以“审计”为标题而言，检索范围涵盖了国家审计、社会审计和内部审计，不仅如此，“北大法宝”中“法律法规”这一概念本身也是一种广义上的，包含了相关部门的规范性文件、工作文件等，同时包含了已经失效或已被修改的法律法规。但一般来说，相比于社会审计和内部审计，国家审计立法更具广泛性。所以，以“审计”为标题的检索结果一定程度上也能够反映出国家审计的立法状况。4华FRIENDS OF ACCOUNTING封面专题作的重点业务类型），从中可以明显看出，数量最多的是有关经济责任审计的立法文件。这是因为我国经济责任审计最初来源于厂长（经理）的离任经济责任审计，后来发展到党政领导干部和国有企业领导人员的经济责任审计，可以预见的是，未来经济责任审计将成为我国国家审计的主战场8。从此角度分析，经济责任审计系我国社会主义审计制度的创新探索，国外鲜有可借鉴的经验；加之经济责任审计涉及事项多、范围大，且不同工作性质的责任人员所承担的经济责任会有所区别，因此相应的立法文件也较多。从上文分析可知，当前我国的审计立法已经形成涵盖多层次、多内容、不同地区、不同部门的综合体，但是，仍存在进一步改进的空间。比如，有相当一部分审计下位法存在因对上位法简单照抄而出现内容高度重复之积弊。又如，审计法律体系在回应供给侧改革、生态环境保护、循环与低碳经济、城乡统筹发展，以及绩效审计、大数据审计、重大事项跟踪审计等方面还需要根据新发展理念和审计活动的法治思维与时俱进地加以调整。三、国家审计法制化：国家治理的内生需求审计立法与国家治理关系的建立需要一个媒介，这个媒介就是国家审计。审计立法与国家审计是相辅相成的审计立法为国家审计提供法律支撑，有利于国家审计服务国家治理；国家治理内容的丰富和范围的扩展使得国家审计职能发生相应的变化，国家治理的目标和重点往往决定了国家审计的发展方向。显然，国家审计的媒介作用会对国家治理产生积极影响。基于此，本文以国家审计为媒介，分别从法律供给与法律环境的视角分析审计立法与国家治理间的内在关系。（一）基于法律供给视角：审计立法与国家治理水平之间的正相关性基于法律供给的视角，本文将审计立法、国家审计与国家治理间的关系表现为图 1。从图 1 表现的内容来看，国家审计为纵轴，纵轴左边为审计立法与国家审计间的关系，右边为国家治理与国家审计间的关系。对审计立法与国家审计而言，法律的需求是刚性的，这是因为一方面审计立法相对于实践探索具有一定的滞后性，在国家审计实践表现出一定的需求后，审计立法才能有的放矢进行补充。另一方面审计立法可以满足不同层次的审计需要，如审计法律法规既可以满足国家层面的审计需要，又可以兼顾地方层面的个性需求。审计的供给曲线表现为向左上方倾斜的趋势，这是因为当审计立法的水平提升时，国家审计的质量通常也会有所提升，也就是说审计立法水平与国家审计质量存在一种正向关系。而法律的需求曲线与供给曲线的交叉点便是审计立法水平与国家审计质量的均衡点，在该点上代表着审计立法为国家审计所提供的最优法制水平。比较而言，在纵轴右边，国家审计与国家治理的关系表现为向右上方倾斜的曲线，即“治理良性曲线”。不难发现，国家审计质量与国家治理水平之间也保持了正向关系，国家审计质量的提高能够极大内容数量金融审计3投资审计63经济责任审计434离任审计68国有企业审计6预算执行审计20表 2审计重点工作的地方立法情况图 1基于法律供给视角的审计立法与国家治理关系5会 计 之 友 2023 年 第 14 期FRIENDS OF ACCOUNTING提升国家治理效能。从动态上看，当审计立法水平提升，譬如审计法律法规文件数量增多、内容更趋完善，纵轴左边的供给曲线就会向上移动，于是，供给曲线与需求曲线的均衡点便由 A点上升至 B 点。这意味着，当审计立法供给能力不断提升时，其之于国家审计的最佳服务水平也会有所上升。而在引入国家审计制度这一具体媒介的基础上再进行分析可知：在审计立法供给能力未变动时，均衡点 A 对应的国家治理水平为 C 点；审计立法供给能力提升后，与均衡点 B直接对应的国家治理水平为 D 点。毫无疑问，在审计立法水平提升后，治理良性曲线得到有效延伸，反映出逐步提高的国家治理水平。（二）基于法律环境视角：审计立法维系国家有效治理的实现机制基于法律环境的视角，参考戚振东和王会金9关于国家审计治理职能定位图，本文将审计立法、国家审计与国家治理间的关系具体表现为图 2。从图 2 表现的内容整体来看，由审计立法所引发的一系列变化，最终会给国家治理带来一定程度的影响。特别地，当审计立法的数量和质量有所上升尤其是审计立法质量不断改善时，国家审计的法律环境在透明度方面会保持在一个较好的水平，从而有利于为国家审计营造出民主法治的社会环境。在此基础上，国家审计方可充分发挥其监督、鉴证及评价的作用与功能，进而可以更好地获取国家治理资源。鉴于国家审计是基于公共受托责任而建立起来的，故其在获取国家治理资源后的责任度也会大大提升。相应地，国家审计使得国家治理资源可以得到更为合理的配置，这是国家审计服务于国家治理的关键路径所在。在国家治理资源配置合理以及国家治理服务效率提高的基础上，国家审计为维系国家的有效治理注入了强大力量。总体而言，国家审计是国家治理结构的重要组成部分，也是一种保障形式，其职能定位触及国家治理的多个方面，在很大程度上架构了国家治理的作用空间。从审计法制环境建设的意义上讲，当国家审计存在于一个透明度良好、民主公正的法律环境中，就可以通过传导机制帮助提升国家治理绩效，推进国家治理体系和治理能力现代化。四、国家审计法制化发展的原因探析（一）审计实践需求是审计立法不断进步的根本原因我国自开展审计工作以来，已经取得了巨大成效。实践表明，审计工作取得的巨大进步与审计立法的不断完善密不可分。在理论上，审计工作的实施与开展需要依照相应的法律法规来进行，但在审计实践中仍存在制约审计监督能效发挥的负面因素，造成审计质量与审计独立性受损的客观事实。之所以会出现这种现象，除了审计监督体制不健全的原因外，还同审计法制体系不完备、法制化程度不高有关。应当指出的是，正是一系列的审计制度规范才构成了审计工作独立性以及审计质量提高的保障。由此可见，审计工作顺利开展的前提和基础必然在于对审计法律制度规范的严格遵循。当前我国经济发展已经进入新时代，一个典型的标志即在于经济增长方式发生了巨大变化。在这样的大背景下，作为国家机构体系的重要组成部门，审计机关理应肩负起宪法和法律所赋予的经济监督与管理责任，以此来满足国家经济形势全面改革与创新的要求。当然，这同时意味着审计工作将面临一系列新的挑战，审计实践需求亦会发生相应变化。面对新形势下的新任务与新挑战，我们需要从新的时代坐标、新的历史方位，科学认识和全面把握国家审计新的发展动向。就此而言，加强审计立法工作，进一步完善审计法律规范体系和提高审计立法质量便显得尤为重要，我国在审计法制化建设方面也需要持续秉承制度规范与实践探索相统一的基本原则。（二）法律环境的变迁是审计立法不断改进的内在动力法律环境决定了我国企业和机关事业单位等组织进行外部经济活动时应遵守的法律法规，其变迁对图 2基于法律环境视角的审计立法与国家治理关系封面专题6FRIENDS OF ACCOUNTING我国市场经济的健康发展有着至关重要的影响。审计法律环境作为审计环境的核心要素，规定了审计活动等应遵守的法律规章制度。审计行为是在一定的法律环境背景下产生并发展的，在所处的审计环境的约束下对审计质量直接产生影响。从这个方面来说，法律环境的变迁对审计立法有着极其重要的影响。首先，审计立法必须以宏观层面的法律法规环境为前提和基础。法律是权力机关与立法机关的产物，它决定了所有制度的存在及地位。我国是最先通过宪法对国家审计制度加以规定的，而从根本大法的角度直接对国家审计制度进行确立，充分表明审计监督应有的地位。其次，国家审计必须是一种具有高度权威性的监督行为，它的法律地位是这种权威性的保障。国家审计制度因宪法和法律的规定而获得正当性和相应的法律地位，也正是在此意义上，我国审计监督工作才走上规范化、法制化的轨道10。随着 审计法 审计法实施条例 等法律规范的颁布实施及更新迭代，审计监督制度正在逐步完善。可以说，法律环境的变迁有助于我国审计立法不断做出改进。（三）国家治理水平提升的要求是审计立法不断完善的关键国家审计法治化是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，国家审计法治化建设水平决定着国家治理能力的高低。党的十八届三中全会首次提出“国家治理”的概念，不仅标志着国家治理体系和治理能力现代化新要求的出现，而且标志着国家审计所面临的外部治理环境已经发生了重大变化。这一定程度上说明一方面国家治理需求是国家审计发展的根本动力，另一方面国家审计也须积极回应国家治理体系和治理能力现代化所提出的新要求。侯凯审计长发表在 求是 的文章指出：“审计监督成效显著提升，在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用更加彰显。”11现实中，伴随着国家治理对国家审计要求的不断提升，后者在功能上已经实现了多维扩展，从原来单一的经济监督功能扩展至多样的服务功能、预防功能、抵御功能等。目前来说，国家审计实践已经回应了国家治理的现实需求并进行了重大改革，尤其是在党的十八大以来出现一系列治国理政的新理念新思想新战略的形势下，针对审计机关人财物管理、审计管理体制和审计监督范围等方面都进行了实践探索并取得一定成果。更为重要的是，这些审计改革成果需要以条文规定的形式及时在审计立法中体现出来。立足新的实践探索，聚焦实际工作需要，审计立法需要将党的十八大以来审计实践中的成熟做法与创新成果通过法律的形式固定下来。（四）新发展理念是审计立法不断前进的指导方向以习近平同志为核心的党中央统筹国际和国内两个格局，审时度势地提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，构建起我国发展战略的新图景。需要言明的是，服务国家的工作大局和中心任务是国家对审计工作的必然要求，也是审计事业发展的必然选择。就现阶段而言，审计监督及其相关立法工作必须紧紧围绕国家发展新战略，即以新发展理念为引领。第一，坚持创新发展。对国家审计制度而言，既要推动深化改革政策、重大创新项目落地，又要及时突破自身存在的不合时宜的条条框框，让创新贯彻审计全过程、各环节。第二，坚持协调发展。围绕这一目标，审计立法注重实现各方利益的大致均衡，通过协调社会审计力量，增强审计监督合力，致力于帮助经济社会形成一种“整体性发展”的路径和模式。第三，坚持绿色发展。即以改善生态环境为目标，大力推进环境资源审计，把环境资源审计结果纳入领导干部考核范围，不断健全自然资源资产离任审计的法律依据。第四，坚持开放发展。为了实践这一理念，需要以公共投资审计为切入点，加强政府对外投资和国际金融组织贷款审计，并关注境外国有资产保值增值情况，藉此提升公共财政投资效益，使审计立法适应于发展更高水平的开放型经济新体制。第五，坚持共享发展。审计机关以促进公平正义、增进民生福祉为导向，加强乡村振兴、农村治理、社会保障、公共服务等领域的民生专项资金审计监督力度，与此相适应，审计立法需要以维护人民群众的切身利益作为根本目标，确保各项惠民政策落到实处。五、加强当下审计法制建设的几点建议第一，根据审计实际需求变化修订审计法律法规。党的十八大以来，我国经济发展进入新阶段，党和国家对审计工作提出了更新、更多、更高的要求。在此背景下，随着经济社会不断发展，经济社会生活中各种利益关系在不断变化，审计法 在实施过程中必然会遇到一些新情况、封面专题7会 计 之 友 2023 年 第 14 期FRIENDS OF ACCOUNTING新问题，也给审计立法提出了新课题。为了紧密结合时代需求做到与时俱进，我国于 2006 年、2021 年先后对 审计法 进行了两次修订。据此，审计立法不仅应当对我国审计法治实践具有精准的解释力，而且应当对我国审计理论体系和话语体系的变革具有强大的引领力，尤其是要适应我国经济社会发展进步新需要，配合国家的战略需求。故而，审计立法要结合审计实践，着眼于当前审计需求的变化，解决审计工作中存在的常态化问题。不仅如此，从审计法律法规是涉及重大利益归属与调整的行政监督法的意义上讲，审计立法还要充分做好事前的调研工作。反之，在没有事前充分准备、缺乏认真思考与咨询调查的条件下，审计立法必然会出现条文抽象空洞、不切实际，甚至漏洞百出的现象。这不仅使得审计法律法规的实施举步维艰，而且会损害其作为强制性规范的尊严和权威。所以，本文建议审计立法的首要前提是准确了解和掌握审计实践需求，广纳谏言。一方面全面汲取各方学者、专家的意见和建议，另一方面要充分了解一线审计人员在具体工作中遇到的突出问题与诉求呼声。第二，依据审计法律环境变化提高审计立法的针对性和回应性。新 审计法 已于 2022 年 1 月 1 日起正式实施。作为标志着审计监督进入新时代的一部重要法律，从新 审计法 中可以勾画出审计立法的特点：充分彰显了新时代在审计监督制度落实上的新高度，进一步增强审计结果运用，着力打通审计整改最后“一公里”；直面新时代在审计法律实践中面临的新问题，回应了数字经济时代大数据审计带来的制度挑战和规则需求；与新时代的民法典 个人信息保护法 等法律规范相衔接，将保护个人信息作为审计机关和审计人员应当履行的职责与义务。由此可见，宏观层面上的法律环境变化是审计立法需要关注并予以回应的，唯有如此，审计立法才会逐步规范，与其他法律法规也会越来越适应。此外，应当指出的是，自现行宪法生效以来，审计立法一直未曾对审计相关内容作出修改，法学研究者也日益注意到宪法中审计规范与审计现实之间的裂隙。比如在审计全覆盖方面，审计立法应当根据党的十八大以来对审计机关的职责要求，在宪法和法律框架下对审计覆盖范围进行拓宽，减少修正后的审计法规范和宪法规范之间的张力。第三，紧跟国家治理经验及动态来推动审计法律法规的完善。党的二十大报告指出我国“全面依法治国的总体格局基本形成”，审计法律体系的完善是国家治理进程中的阶段性成果。因此，“改革先行法治附随”仍不失为一种行之有效的审计法治改革观。纵观我国审计法治四十年来的发展历程可以发现，审计法律制度不断发展、成熟的原因，主要在于审计理论研究人员和工作人员经过长期探索后的经验总结。这些经验的来源主要在于：针对国家审计制度中存在的突出问题，党中央、国务院及其有关部门，陆续出台了一系列政策性文件，持续加强审计法治建设的顶层设计；各地方结合本地审计工作的实际情况，相应出台了一大批针对性强、实效性好的地方性政策，有效解决了行政区域内出现的各类审计问题。上述政策措施的实行，不仅推动了审计监督工作的顺利开展，而且为国家审计立法积累了诸多宝贵的成功经验。在推进国家治理体系和治理能力现代化的新形势下，国家审计在国家政治体系和经济体系中将发挥越来越重要的作用，也将承载更多的功能预期和使命担当。基于这样的新定位，党中央及时对审计工作作出了一系列重大决策部署，提出了更多新要求，而审计立法也应当及时将这些决策部署要求写入其中，主动适应和跟进国家治理大环境的变化。第四，进一步完善审计程序的法律规范。程序是实体的保障，是依法行政的必要条件，如果程序混乱或者违法，必将导致行政行为失效。目前我国有关法律规范确定的审计程序对保证审计的独立性和公正性起到了积极作用，但也存在一些盲区。主要是法律规定的审计程序比较单一，难以适应多种审计类型或规模不同的审计单位；审计程序与其他行政程序衔接不畅，如审计报告征求意见与行政处罚告知程序实施的差异性等。因此，建议对现行法定审计程序规范进行修改和完善：一是在审计立法中明确规定一般审计程序和简易审计程序；二是在审计法律规范中简化审计报告程序，以提高审计效率为导向；三是进一步规范审计调查取证程序。结语如今，国家审计愈发具有前瞻性、建设性及监督制衡性的功能，这些功能使得国家审计从早期单一的负有监督经济活动安全的“守护者角色”，上升到一种更高层次的封面专题8FRIENDS OF ACCOUNTING保障国家经济社会正常运行的“免疫系统”。由此可见，审计立法的不断完善以及相关领域法律法规的逐步健全，有利于夯实国家审计的功能属性，更有利于带动国家治理体系中不同组织机构间的相互关联、相互作用。与此同时，国家审计回应国家治理现实需求所做出的改革成果，需要以条文规定的形式在审计立法中体现出来，使得审计实践工作的开展于法有据。此外，在党的二十大报告中，“高质量发展”是高频词汇之一，同时，“创新”“耕地红线”“粮食安全”“防范化解风险”均是关键词。为了把党的二十大的决策部署、目标任务细化落实到审计全过程各领域，应当坚持创新审计制度，充分发挥国家审计防范化解财政、粮食、金融等领域重大风险隐患的“免疫系统”功能，聚焦国家审计事业及其立法工作的高质量发展。【参考文献】1于明涛.社会主义中国审计制度的创建 M.北京：中国审计出版社，1999.2杨肃昌，欧阳丽君，王彦平.有关立法型审计体制改革若干问题的思考 J.审计与经济研究，2006（2）：12-16.3刘家义.论国家治理与国家审计 J.中国社会科学，2012（6）：60-72.4蔡春，朱荣，蔡利.国家审计服务国家治理的理论分析与实现路径探讨：基于受托经济责任观的视角 J.审计研究，2012（1）：6-11.5谭劲松，宋顺林.国家审计与国家治理：理论基础和实现路径 J.审计研究，2012（2）：3-8.6廖义刚，陈汉文.国家治理与国家审计：基于国家建构理论的分析 J.审计研究，2012（2）：9-13.7谢冬慧.新中国七十年审计法治发展之回瞻 J.中国法律评论，2019（5）：140-155.8王羚.也辩国家审计：与杨肃昌教授商榷 J.审计研究，2012（4）：43-47.9戚振东，王会金.国家审计“免疫系统”功能实现研究：基于社会协同的视角J.南京社会科学，2011（12）：80-85.10李样举.我国宪法上的审计机关研究：以宪法第 91条为中心 J.国家行政学院学报，2011（5）：72-7611侯凯.学习贯彻落实党的二十大精神推动审计工作高质量发展 J.求是，2023（2）：46-51.郑国洪教授简介封面专题郑国洪，中共党员，教授、博士生导师。西南政法大学审计学科负责人，西南政法大学商学院（监察审计学院）副院长、审计与法治研究中心主任。兼任中国审计学会理事，重庆市审计学会副会长，全国审计专业学位研究生教育指导委员会委员，重庆市高等本科院校专业建设与指导委员会委员，国家社科基金项目及结项通讯评审专家，重庆市社科、自科项目评审专家，重庆市高级审计师评审委员会委员。在核心期刊发表论文40 余篇，出版 国有资产管理体制问题研究 国有企业绿色审计机制研究 等专著，主编 审计心理学 审计硕士案例教程 审计硕士知识点案例 等教材。先后获得审计署优秀论文二等奖、三等奖，省部级发展研究三等奖，省部级教学成果一等奖、三等奖。9