“一村（格）一警”社区综合...探索与思考——以濮阳市为例_董姜颖.pdf

55【社会治安】2023 年 5 月第 3 期May 2023 No.3北京警察学院学报Journal of Beijing Police College“一村（格）一警”社区综合治理模式的探索与思考以濮阳市为例董姜颖1，李永俊2（1.中国刑事警察学院，沈阳 110854；2.濮阳市公安局，河南 濮阳 457500）摘 要：城乡社区警务是公安基层基础工作的基石，亦是城乡社区治理现代化的重要组成部分。随着改革的深入，基层面临的经济基础、社会结构、组织形式均发生了重大变化，基层的治理任务日益繁重，推动治理改革创新成为破解基层治理难题的必然要求。濮阳市坚持运用发展新时代“枫桥经验”,不断创新警务模式，持续推进公安基层基础建设，以“一村(格)一警”工作为有效抓手，全面推进城乡社区警务，积极构建平安社区、法治社区、智慧社区、惠民社区，有效提升了基层社区治理能力。关键词：社区治理；公共安全；现代警务模式中图分类号：D631.4；D422.6；D669.3 文献标识码：A 文章编号：2095-5758（2023）03-0055-06DOI：10.16478/ki.jbjpc.20230322.001城乡社区是社会治理的基本单元。改革开放以来，基层面临的经济基础、社会结构、组织形式都已发生深刻变化，基层的治理任务日益繁重，推动治理改革创新成为破解基层治理难题的必然要求。中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见(以下简称“意见”）指出：推进国家治理体系和治理能力现代化，需要抓好基层治理现代化这项基础性工作，着力提升城乡社区治理现代化水平1。要增强乡镇（街道）平安建设能力，就要坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强乡镇（街道）综治中心规范化建设，发挥其整合社会治理资源、创新社会治理方式的平台作用2。为应对城乡社会治安多重风险和问题，河南公安提出了“一村（格）一警”警务战略，旨在补齐基础工作短板，巩固社会稳定根基，全面提升全省城乡社区警务工作水平3。近年来，濮阳市公安局积极实践探索，不断丰富“一村（格）一警”工作内涵，改进完善工作机制，取得了实际工作成效，积累了丰富的实战工作经验，对城乡社区治安稳定发挥了重要作用。一、“一村（格）一警”社区治理模式的基本内涵“一村（格）一警”，指的是从公安队伍中选拔综合素质高、熟悉当地情况的民警入驻每一个基层行政区域（村或社区），把警力下沉到基层一线4，协同安全、公安、消防、司法等涉公共安全服务的政府部门，针对城乡社区产生的公共安全事务，协同创新，服务群众，从而实现有效管控社区安全稳定的治理目标。“一村（格）一警”是新时期“枫桥经验”的河南范本，其内涵主要包含以下三个方面：收稿日期：2022-05-21作者简介：董姜颖（1987），女，中国刑事警察学院党政办公室讲师，研究方向为公共安全；李永俊（1978），男，濮阳市公安局治安管理支队副大队长，研究方向为派出所基础防控。基金项目：辽宁省社会科学规划基金青年项目“新行政处罚法背景下行政处罚责任主义的理论与实践问题研究”（项目编号：L21CFX008）56（一）坚持思想引领，大力弘扬和发展新时代的“枫桥经验”习近平总书记关于新时代“枫桥经验”的重要论述，是新时代公安工作的根本遵循和行动指南，也是引领警务工作高质量发展的理论灯塔。公安机关必须打牢思想基础，学习掌握新时代“枫桥经验”，并在警务工作中践行新时代“枫桥经验”。要充分利用先进典型开展宣传教育工作，在工作中激励民警敢为人先、勇于拼搏，认同并在工作中践行以民为本的和合精神，勇于担当就地解决实际问题的精神，切实担负起坚持和发展新时代“枫桥经验”的历史使命。（二）坚持以人民为中心，树牢大抓基层大抓基础的工作导向公安民警要在“一村（格）一警”工作中始终把人民满意作为价值追求，扛起使命、带着感情深入大街小巷，走进田间地头，主动问需于民。要密切联系当地干部群众，确保平安无事、服务到位，矛盾就地化解。要当好“六大员”，设身处地为人民群众解决急事、难事、烦心事，提高人民群众的幸福感5。要坚持以大抓基层大抓基础为导向，持续推动工作重心和警力下沉，警务保障下倾，不断增强基层社区治理能力。（三）坚持德治、自治、法治相结合，主动融入基层社会治理要在“一村（格）一警”工作中充分发挥人民群众在基层治理中的主体作用6。加强社会、职业、家庭、个人多层面道德文明建设，提高社区居民道德素养。建立与完善基层自治的体制机制，提高基层公安在群众工作中的主动性。完善公共法律服务体系建设，培育良好的法治环境。发挥好智治的支撑作用，提升基层警务工作的数字化、智能化、智慧化水平。基层公安要在工作中主动参与基层组织建设，充分挖掘和整合各种社会资源，最大限度激发社会组织活力，找准服务社区的切入点、着力点，从而成为维护社会稳定、保障地区经济社会高质量发展的安全基石。二、濮阳市全面提升社区治理水平的动因分析随着我国经济社会的发展以及新时代对建设平安和谐社区的要求，濮阳市基层社区安全治理面临着多种制约和挑战，迫切需要提升基层社区治理水平。（一）警力不足客观制约濮阳市基层派出所人员存在着长期借调、学习培训、病事假、公休假等隐形流失和无形损耗，实际在岗民警数量大打折扣，现有警力远不能满足辖区实际需求。社区民警往往由年纪较大的民警担任，虽然其中不乏群众工作经验丰富、资历深威望高的优秀民警，但年龄结构老龄化在智慧安防建设、数据分析应用、创新管理手段等方面形成了明显短板，从而难以适应新的形势和技术要求。（二）身心压力有待缓解濮阳市公安警力万人比仅 6.9，远低于全省平均水准，其各县比例更低。可谓“上面千条线，下面一根针”，派出所常年维持超负荷运转。社区民警除了接处警、刑事、治安案件查处，还需承担其他非警务工作安排。职责外警务活动过多、工作任务超负荷、工作生活作息无规律等因素导致社区民警身心疲惫，多数民警身心处于亚健康状态，也导致民警真正深入自己“责任田”开展社区警务工作的时间、精力得不到有效保障。（三）社区警务没有形成有效合力社区综合治理的根本目的决定了社区警务必须依靠地方政府、社区、公安机关等部门协同开展工作，而在实际解决问题环节，公安机关却处在有责无权、独自奋战的尴尬位置。尤其是在处理涉及征地拆迁、房产物业、食品安全、消费权益、劳动争议等的矛盾纠纷时，相关政府职能部门的后续措施跟进不及时，造成防范、治理、打击衔接不够紧密，从而难以形成齐抓共管抓防范的局面。（四）社区警务考核不够科学警务工作评价体系是社区警务工作的指挥棒。由于各个社区在人口结构、经济发展水平、治安复杂情况等方面的差异，现有考核办法明显存在不够完善和适应性不够的问题，尤其是缺乏解决社区突出治安问题，打造“本地特色”社区警务工作的激励导向，因而难以充分调动民警工作积极性。此外，基层基础工作是慢工细活，工作量大、周期长，短时间内往往无法显示成效，这就造成部分社区民警盲目追求高分亮点工作，忽视防控等基础工作，致使基础工作弱化和工作被动。三、“一村（格）一警”社区治理模式的濮阳实践以“一村（格）一警”警务创新为动力，濮阳市各级公安机关主要领导牵头负责本地“一村（格）一警”工作，建立了市县两级党委班子成员分包联董姜颖，李永俊：“一村（格）一警”社区综合治理模式的探索与思考以濮阳市为例 57 系派出所制度。积极向当地党委政府汇报，主动协调解决困难问题；公安机关各警种充分发挥职能作用，责任到位，目标明确，共同推进派出所基础攻坚和“一村（格）一警”工作。（一）强化社区警务保障，实现村格警务全覆盖积极争取党委政府重视支持，加大人、财、物等方面投入，为社区警务工作开展提供有力保障。一是倡导警力下沉，警务前移。为实现派出所警力占县级公安机关总警力 40%以上的整体目标，调整县级机关警力向派出所倾斜,从而夯实了基层基础，做实了村（格）警务。积极探索建立以社区民警为主责、以包村（格）民警和社区辅警为补充的社区警务队伍，织密网格管理体系。每个警务室至少配备 1 名专职社区民警，每个警务工作站配备 1 名专职辅警，确保动态保持“一室一民警”“一站一辅警”的配置。二是大力加强社区警务专职化、精细化、信息化、社会化、便民化建设，全域范围内已实现警务室、工作站数量达标和警务力量全覆盖。三是完善警务室装备配备。采取改建、扩建或新建等方式，对建设简陋的室站进行完善整改，丰富其功能。有条件的社区要求建立视频监控室、生活休息区，切实为村（格）民警创造良好的工作环境。淘汰更新陈旧的装备，执法执勤车辆、单警装备等按规定配备到位。四是加强民警权益保障。加强警营文化建设，注重人文关怀，着力解决民警实际困难，充分激发和调动了民警工作积极性和主动性。探索建立民警依法执法合理免责制度，以保护民警合法权益，维护其执法权威。（二）主动融入基层社会治理，全面协同共建共治积极融入社区综合治理体系，推动完善基层社区治理机制。一是推进社区民警融入基层党组织。党员民警兼任村（居）党支部副书记，充分发挥民警的党员先进模范作用,实现基层党组织建设与警务工作有机融合。二是壮大群防群治力量。秉持警务工作要取得成效必须依靠人民群众的理念，坚持多元创新群防群治不动摇，充分发挥社区民警联系群众最直接最紧密的优势，提升公安机关在群防群治工作中的组织指导、统筹协调、发动宣传等职能作用，广泛动员发动各级平安志愿者和各系统行业人员参与社区治安治理。濮阳市群防群治组织形式多样化，诸如十户联防、治保会、治安信息员、专职巡逻队、义务巡逻队、兼职巡逻队和平安志愿者等。三是创新群防群治新模式。组建维稳信息员、治安巡逻员、矛盾调解员、交通协管员、法制宣传员为“五员一体”的群防群治工作基层队伍，由派出所民警负责培训管理，让信息触角延伸到各社区（村）；以政府名义，面向社会公开招录了一村一警网格员全部分配到各村，解决人员不足问题；鼓励社区（村）身体素质好、有责任感、正义感的老年人组建的“夕阳红”义务巡防队，为维护社会稳定、调处矛盾纠纷贡献力量。四是畅通矛盾纠纷多元化解途径。利用“两任”优势，组织全体社区民警辅警，深入村庄、社区，充分发动村（居）“两委”党员干部和群防群治力量，通过召开村组干部、党员座谈会、走访调查等形式，进行拉网式排查并及时化解小矛盾和小纠纷。加强与其他有关部门的沟通配合，坚持“下去一把抓、上来再分家”，促进警务、司法与社区调解工作衔接，全力做好基层矛盾纠纷化解。全面开展矛盾纠纷大排查集中行动，防范化解“民转刑”命案。深入开展“四抓”工作，以抓基层、抓基础、抓源头、抓预防为着力点，全面加强家庭婚恋矛盾纠纷排查调处，严防发生恶性命案，确保濮阳市社会治安大局持续稳定。（三）提升信息化应用水平，深化大数据智能应用坚持“脚板+科技”，以数据强警工程建设为契机，将“大数据”理念和“互联网+”方法融合运用到社区警务工作中。一是推进智能化社区警务平台应用。按照省厅统一部署，强力推动“一村（格）一警”智能化平台应用工作，落实社区民警人手一部移动警务终端，使智能平台应用为社区基础工作减负赋能，同时进一步明确社区民警辅警的工作任务和职责。濮阳市民警辅警通过系统平台和手机APP 开展日常走访、排查、检查、管控等工作，重点人员轨迹数据实时推送，待办事项自动提醒，使得社区民警对重点人员的管控更加精准，动态管控的响应时间明显缩短，便于开展助困扶弱、接受群众求助，拓宽了与群众沟通交流的渠道，群众需要的各类证明和通知书可以通过移动端现场查询，电脑端打印出具，实现了“让数据多走路，让群众少跑腿”的效果，使基层警务服务群众的能力进一步提升。二是构建视频打防作战体系。抓住创建全国“雪亮工程”示范城市有利契机，强力推进濮阳市视频监控建设应用，在科学设置技防设施、及时打击现行犯罪等工作中，充分调动社区民警工作积极性，逐渐形成一套打防管控工作体系。社区民警联合综治部门，在案件多发区域、人流密集区域实地董姜颖，李永俊：“一村（格）一警”社区综合治理模式的探索与思考以濮阳市为例 58 调研论证，布设人像识别采集系统、高空瞭望系统，为精准打击提供有力支撑。坚持向科技要警力，增加社区内监控覆盖率，增设人脸识别系统等技防设施，持续丰富人像比对、高清监控等一系列社区警务应用，提升了智能安全防范水平。加快推进濮阳市“智慧安防小区”建设，推进市县两级智慧安防小区数据联网平台和市级管控平台建设，借助人工智能实现对人、房、物等信息多元化、精准化采集，通过不断创新警务机制，深度挖掘智慧小区数据潜力，在基层社区网格化管理、重点人员数据化管控、嫌疑人员身份快速化追踪等方面进行了卓有成效的探索，实现了实有人口、车辆动态、社区隐患、重点人员疑似脱管、聚众等事项的分析预警，通过小区登记对接警综平台实现了“一标三实”信息库实时更新管理。指导基层派出所精准防范，实现“感知得到、分析得了、指挥得动”。三是从“微”处着手，推行社区微警务。濮阳市社区民警辅警充分运用手机 APP、微信群等新技术新媒介，建立以居委会、村委会、网络为主体的微信工作群，并做好法律常识、防范常识的教育宣传，定期发布“平安指数”预警信息。建立健全警民微信群，畅通社区民警与群众双向交流互动渠道。在疫情防控期间，运用网络、微信、电话等不见面、少见面的排查调解模式，从传统线下向线上方式延伸，突破时空限制，借助“互联网+”平台，使微信、远程视频等信息化应用助力于调解工作，实现了与村委会人民调解、司法调解的无缝对接，打通了网上调解渠道，推动了调解随时随地进行。紧跟信息潮流，改革创新社会治理新方法。依托微信平台，开发互联网端“暂住人口自助申报”微信小程序，对于来濮暂住人口、租房屋责任人，不用到派出所办理登记工作，利用手机扫描微信“暂住人口自助申报”小程序，就可在家自助登记申报，生动诠释了社会治理的新面貌。(四)紧盯重点区域，社区防范全领域树牢“大安全”理念，紧盯重点区域、要害部位，毫不放松地抓好治安要素管控、公共安全监管，坚决守牢平安底线。一是抓好社会面巡防。采取步行、警车相结合的巡逻方式，坚持“有警出警，无警巡逻”，重点对辖区内商铺周边、校园周边、广场周边等人员聚集区域开展不间断巡逻，切实提高街面见警率，全力压缩违法犯罪空间。二是抓好重点要害部位安全防范。加强对辖区内加油站、银行、重点企业、中小学、幼儿园等重点单位的安全检查，及时发现存在的问题和漏洞，督促指导企业、校园、商铺等主体单位严格落实内部安全防范责任和措施，防止发生重大事故。针对当前夏日夜间饭馆、“地摊经济”大力发展的形势，全面落实对辖区内沿街饭馆、摆摊人员密集地的安全排查力度，及时堵塞安全漏洞，并指导群众注意安全防范，切实保障人员密集型场所的安全稳定。三是强化治理周边环境。着力在开学季组织民警在校园周边进行走访宣传，通过向师生、周边群众发放警民联系卡，并在校园门口公布民警联系电话和辖区报警电话，全面收集学校师生、家长和校园周边群众对校园治安管理、学校周边整治等工作的意见和建议。创新工作思路，推出了红蓝“1+3”、打造校园安防新模式：“1”即对平安校园执勤队伍的着装进行改造升级，推出一种全新的、带有警旗特点的红蓝马甲执勤标识；“3”即构建家校警联勤“护学队”、反诈知识宣讲移动“风景线”、预防校园暴力前沿“防火墙”。四、完善“一村（格）一警”社区治理模式的措施建议“一村（格）一警”社区治理模式有效推动了警力下沉，实现了重心下移、警务前移，融洽了警民关系，有效提升了公安机关服务群众、打击犯罪、保一方平安的能力和水平，群众的安全感和满意度大幅提升。但鉴于当前社会经济发展的客观情况，社会治理打击任务重，基层民警工作千头万绪，压力倍增，难以保质保量完成社区治理防范工作，有待于进一步补充警力，协调多方力量，积极开展群防群治工作。公安科技信息化仍处于高速发展阶段，信息数据冗余复杂，导致警务效能低，科技辅助警务水平有待提高。警务业务素质有待提升，以适应社会新业态发展及由社会发展带来的人民群众中产生的新型矛盾。由此，“一村（格）一警”社区治理模式有待于进一步走实走深。（一）夯实根基，从解决“警力不足”上着手发力回应基层派出所“最大呼声”，刚性施策改变警力“倒金字塔”结构。一方面，进一步加大派出所警力投入。统筹协调现有警力，精简机关，充实基层。结合人民警察职务序列改革，用好用足相关政策，动态调整警力资源，坚持警力向基层倾斜。确保派出所警力动态达到县级公安机关总警力 40%董姜颖，李永俊：“一村（格）一警”社区综合治理模式的探索与思考以濮阳市为例 59 以上，社区民警动态达到派出所警力的 40%。与此同时，设置派出所警力占比红线，确保每年新增警力首先要充实基层，明确派出所民警一律先补充后调离，防止基层警力流失挪用。凡是以“一村（格）一警”名义招录的社区辅警，必须全部回到警务室、警务工作站工作。另一方面，进一步提升民警队伍素质。坚持向素质、向科技要警力，通过专业培养、定期培训、技能考核等方式，着力补齐民警执法办案和群众工作能力短板，解决“不会干”的问题。同时，将警力充足的派出所调整为由综合指挥室、社区警务队、打击办案队组成的结构。明确岗位设置、警力配备及职责任务，由派出所所长统筹，确保市局、分（县）局部署要求落实到位。（二）厘清职责，从减轻“压力山大”上着手解困推动派出所职能回归，逐步转变“包打天下”的困境。一是统筹归口。建立派出所民警处置非警务事项的审批规定，对制止上访案件、化解拆迁矛盾等动用派出所警力的非警务事项，要报请主要业务部门审批，规定一般事宜不得动用派出所警力，从而使派出所得以“解放”。二是明确职能。派出所主要职责是人口管理、隐患排查、群防群治等基础工作。要严格按照规定，确保社区民警、社区辅警定员、定岗、定责，认真履行职责任务。三是减负松绑。市、县两级公安机关要明确由各警种、部门承担的日常工作任务，不得下达或者变相下达给派出所。要统筹考评指标，建立科学的考评体系，精简台账，避免重复统计，统一归口考核，真正把派出所社区民警从繁琐事务中解放出来，全身心投入到基础防范管控主责主业上来。（三）科技引领，从提升“警务效能”上着手加速以实施“科技强警”战略为支撑，强化顶层规划和技术保障职能，提高基层信息化应用水平，推进基层公安工作科学发展。一是做优平台。对于基层民警反映强烈，尚未通过信息化平台实现的警务事项，积极纳入平台建设范畴，让数据多跑路、民警少跑腿，以提高效率、节约警力。对于基层民警操作不熟的情况，业务警种要定期开展培训考核，确保全警知晓、熟悉、掌握相关流程。二是放权增效。提高派出所社区民警的情报平台查询权限，在确保数据安全保密的前提下，适当放开警务综合平台、SIS情报分析系统等情报平台的相关查询功能，保证每个派出所有一个基本查询权限，分管业务大队定期抽查后台记录给予督导。三是做实数据。在人、财、物大流通的动态化社会条件下，通过“一村一警”工作，大力推进基础工作信息化，实现基础工作与信息化建设的深度融合。做到应采尽采，及时采录地名、人口、房屋、行业等基础信息。依托社区警务信息平台建设，确保信息全面、鲜活。强调“精度”，实行信息采集责任制，严把质量关，提升信息准确率，为整个公安工作提供源头、活水。（四）以警为本，从提升“四个能力”上优化当前，我国正处于社会转型的特殊历史时期，社会不稳定因素较多，给深化社会治理创新、强化社会治安管理、加强基层政权建设、夯实基础警务工作等带来了新问题、新挑战。社区民警要不断提升“四个能力”。一要提升发现能力。坚持问题导向，把提高发现能力作为主攻方向。把自己的辖区作为“责任田”去耕耘，俯下身子、放下架子、带着感情，深入群众工作，广泛发动辖区群众。健全特情和信息员、联络员队伍建设，要进一步提高深层次、内幕性、预警性信息的获取能力，坚决防止“神不知、鬼不觉”事件发生。二要提升管控能力。加强辖区内重点人员、单位、行业的管控，做到心中有数、管控得当；督促辖区旅馆业落实“四实”登记；督促指导辖区从事危险物品生产、存储、销售、运输、使用单位、部门、企业建立和落实各项安全保卫制度，严格落实危爆物品流入流出登记。三要提升防范能力。要结合辖区实际，构建完善空中有技防、社区有联防、单位有自防、街巷有巡逻、楼栋有人防、邻里有守望的防范格局。加强对群众性治安防范组织的管理指导，积极组建群防群治队伍，组织开展治安巡逻、防火、防盗等工作。四要提升群众工作能力。要深入了解群众，想群众之所想，急群众之所急；要赢民心，通过日常感情投入、经常走访调查、积极参与社区活动等措施，提高群众对社会治安的参与度，为公安工作赢得最广泛的群众基础，巩固党的执政根基。（五）主动作为，创新群防群治工作群防群治是社会治安综合治理工作的一项重要工作。要依靠各类基层组织，积极培植各类社会治安力量。要利用扎根村（社区）的优势，把分散的社会力量发动整合起来，以发挥维护平安的合力作用。要指导、支持人民调解委员会、治保会、村民议事会、安全协会等组织，搭建公众参与平台；要组织、发动离退休干部和热心群众开展巡逻值守，加强重要部位、重点路段的防护；要指导、监督企董姜颖，李永俊：“一村（格）一警”社区综合治理模式的探索与思考以濮阳市为例 60 事业单位做好内保工作，提升人防、物防、技防水平，以此提高社区见巡率、管事率，增强威慑力。参考文献：1 史亮.基层治理现代化视域下城市社区治理问题研究 D.长春:吉林大学,2021:1-4.2 澎湃新闻.中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见 EB/OL.(2021-07-11)2022-04-10.https:/m.the 郭云超.空间生产与“一村一警”的基层社会治理作用机制J.山东警察学院学报,2020(6):30-33.4 岳凯敏.城乡警务服务均等化的建构与完善基于“微警务”视角的框架分析 J.武汉公安干部学院学报,2016,30(1):41-47.5 光明网.弘扬爱国主义精神，涵养初心使命意识 EB/OL.(2019-10-22)2022-04-17.https:/ 陈跃,余练.社会主要矛盾转化与基层社会治理创新探析J.理论探索,2020(4):81-90.责任编辑：陈 辰董姜颖，李永俊：“一村（格）一警”社区综合治理模式的探索与思考以濮阳市为例Research on the Comprehensive Governance Model of“One Village(Grid)and One Police”Community Take Puyang as an ExampleDONG Jiangying1,LI Yongjun2(1.Criminal Investigation police University of China,Shenyang 110854,China;2.Puyang public Security Bureau,Puyang Henan 457000,China)Abstract:Urban and rural community policing is the cornerstone of the basic work of public security at the grass-roots level,and also an important part of the modernization of urban and rural community governance.With the deepening of the reform,the economic basis,social structure and organizational form faced by the grass-roots units have undergone major changes,and the task of governance at the grass-roots level has become increasingly onerous.Promoting governance reform and innovation has become an inevitable requirement to solve the problems of grass-roots governance.Puyang insists on applying the“Fengqiao experience”in the new era of development,constantly innovating the police service model;Puyang continues to promote the basic construction of public security;Puyang takes the“one village(grid)and one police”work as an effective starting point,comprehensively promoting the urban and rural community police service;Puyang actively constructs the safe community,the rule of law community,the smart community,and the benefit community,effectively improving the grass-roots community governance capacity.Key words:community governance;public safety;modern policing mode