社保基金管理探寻制度优化之路样本.doc

社保基金管理：探寻制度优化之路

社保基金利用现在已经成为一个广受关注话题。目前中国社保体系，通常包含基础养老保险、企业年金和全国社保理事会管理资金等三个部分。从总体上看，社保基金监管是严格。尤其是基础养老保险部分资金，其管理利用约束是相当严厉，1999年以后关键利用方法基础上是存款和国债等；对于企业年金利用管理，以后也制订了十分严格利用管理规范和制度监管框架。
　　一样值得关注，是局部地域局部违规利用问题，这些资金规模即使不大，不过社会影响十分负面。据不完全统计，1998年以来中国清理回收挤占挪用基金已达成160多亿元，以来追缴社保基金也已达成95亿元。尤其又爆出上海社保案。所以，从制度角度探究一下中国社保基金管理运作中存在问题和深入改革和发展方向，就显得十分必需。
　　目前模式阶段合理性
　　从目前中国经济发展阶段、金融市场发展程度看，现在社会保障体系、社保基金管理运作模式大致和目前发展阶段相适应
　　总说来，自1993年11月中共十四届三中全会经过《相关建立社会主义市场经济体制若干问题决定》提出了建立新社会保障体制三项标准(建立全覆盖、多层次社会保障体系；在养老保险和医疗保险中引入社会统筹和个人账户相结合制度；将社会保障基金经营和社会保障行政管理分开)以来，中国社会保障体系建设取得了一定成效，社保基金管理和运作也在不停改革和完善之中。
　　全国社会保障基金方面，截至9月30日已实现收益121.36亿元，期间收益率为6.01%。已实现收益加浮动盈亏，共盈利240.53亿元，期间经营收益率为11.67%。企业年金方面，《企业年金试行措施》、《企业年金基金管理试行措施》、《企业年金管理机构资格认定暂行措施》等一系列规范企业年金管理和运作法规条令相继出台，第一批取得企业年金基金管理机构资格37家金融机构出炉，意味着企业年金运作框架在不停完善。社会保险基金方面，"统账结合"、区域统筹社会保险基金管理模式为目前探索和研究社会保障体系建设提供了有益经验。
　　从目前中国经济发展阶段、金融市场发展程度看，现在社会保障体系、社保基金管理运作模式大致和目前发展阶段相适应。通常来看，"统账结合"兼具现收现付收入再分配功效和完全积累财政连续性优点。首先，在现代化和城市化进程中，中国出现了收入差距扩大趋势，社保基金统筹部分有益于收入再分配，缩小贫富差距，保障劳动者基础生活需要；其次，个人账户出现，也使社保基金财政可连续性增加。
　　世界各国社会保障体系建设经验显示，单纯现收现付是难以应对人口老龄化压力。中国人口老龄化速度在加紧，人口红利在降低，依据中国人口研究中心估计，从现在到2035年，中国老龄人口呈加速增加态势，60岁以上和65岁以上人口年均增加率分别为3.53%和3.73%。到2050年，中国60岁和65岁以上老年人口数将达成4.5亿和3.36亿分别占总人口32.7%和24.4%。面对人口快速老龄化，中国社保基金中个人账户意义显然非同平常。另外，在社会保障体系转型过程中，一定程度现收现付和合适区域统筹也为改革发明了缓冲时间，有利于调整各地余缺，有利于各项保险金按时、足额发放，缓解了在经济快速发展中碰到区域性社会保障财政困难。
　　不过，也应该清醒地看到，基金管理运作仍然存在一定程度制度缺失，实施要求不严，监督力量不足，违规问题常常发生，长久有效机制还未完全建立等问题。中国社保基金管理运作还需要深入改革和完善，基金管理监督工作任重道远，现实对我们提出了更高要求。
　　做实个人账户
　　应该清醒地认识到，统账结合并不是部分积累制唯一模式，以波兰为首东欧国家进行名义账户改革也逐步成为部分积累制关键手段
　　从世界范围内看，越来越多国家开始抛弃单纯社保基金管理模式(即以瑞典为代表传统现收现付制和以智利为代表完全积累制)，而选择部分积累制。
　　以美国为例，以前，美国社保基金管理采取现收现付制，美国联邦社保基金(OASDI)可连续性关键靠不停上升缴费率来支撑，从1939年2%逐步增加到现在12.4%，到2030年则需要上升到16.83%才能收支平衡。有研究发觉，战后50年间扣除通胀原因，投资于美国家标准准普尔500种股票年均收益率为7%左右，投资于债券年均收益率为3.3%。按此估量，现在工作一代人只需要将其工资3.1%拿出来做一个60%股票40%债券组合，未来67岁退休时就能够拿到和现在占工资12.4%OASDI基金所获金额相等退休金。大家对现收现付OASDI越来越缺乏信心。为此，底由民主、共和两党各8名组员组成"加强社会保障总统委员会"公布了《总统委员会汇报》，提出类似统账结合改革方案。
　　另外，俄罗斯颁布结合个人账户半积累制方案；1月，斯洛伐克开始建立个人账户(雇主和雇员总计18%缴费被"名义"个人账户和现收现付制平分)。部分积累混合模式已经开始在世界范围内流行，成为发达国家和东欧转型国家进行改革关键选择之一。
　　当然，现在统账结合体系不足也是显著。据不完全统计，截止到底全国个人账户已经形成大约7400亿元"空账"。应该清醒地认识到，统账结合并不是部分积累制唯一模式，以波兰为首东欧国家进行名义账户改革也是逐步成为部分积累制关键手段，值得我们吸收和借鉴。
　　提升统筹层次及扩大覆盖范围
　　在中国现在关键以县级统筹条件下，社保基金管理和运作更多地集中在地方政府手里，假如制约和监管不力，可能就会在客观上为部分挪用和违规案件提供了潜在可能
　　据统计，全国仍有80%人口不一样程度地难以有效被社会保障体系覆盖。在这么情况下，提升统筹层次显然缺乏必需现实基础
　　在目前条件下，实施区域统筹是为社会保障体系改革赢取时间关键之一。经过社保基金区域调剂，部分程度上回避了中国社保基金存在巨大缺口是现行社保基金管理运作体系满足阶段性发展需要关键内容之一。
　　现在在世界范围内，大多数国家基础社会保障采取中央政府集中统筹方法进行管理和运作。以英美两国为例，美国社会保险计划关键有三类，即联邦养老保险(OASDI)计划，联邦医疗保险(Medicare)计划，和联邦/州失业保险。全部三类社保基金均以工薪税形式征集，并纳入各计划在财政部所属基金专户，统一由联邦政府设置信托基金托管委员会进行管理和运作。英国也是中央政府集中管理单一制国家，实施高度集权社保基金管理体制。中央政府负责统一制订重大全国性社会保障政策，具体事务绝大部分由中央政府在各地派出机构负担，地方政府只是依据本身财力大小提供部分补充性、地方性社会服务，中央政府对其中很多项目提供资金支持。其它实施中央政府集中统筹发达国家还有澳大利亚、法国、日本等。毫无疑问，统筹水平越高，集合风险和化解风险能力就越强，这是大数法则一个基础原理。
　　另外，不可否认是，在中国现在关键以县级统筹条件下，社保基金管理和运作更多地集中在地方政府手里，假如制约和监管不力，可能就会在客观上为部分挪用和违规案件提供了潜在可能。不管从防范化解风险角度，还是基金管理和监督角度，提升统筹层次全部是下一阶段中国社保基金管理领域改革关键方向之一。
　　提升统筹层次就不能不提到扩大覆盖范围，这二者有着不可割断亲密联络。覆盖范围扩大肯定能够推进统筹层次提升。现在社会保障体系，关键覆盖了城镇企业职员，其中关键是国有和集体企业职员，其它经济成份职员尚处于逐步加入过程中，即使多年来基础养老保险和医疗保险参保人数逐年增加，但参保人数占城镇人口百分比仍处于30%左右水平，社会保障体系在城镇地域覆盖面还比较有限。另外，占全国总人口60%农民尚无基础养老保险。据统计，全国仍有80%人口不一样程度地难以有效被社会保障体系覆盖。在这么情况下，提升统筹层次显然缺乏必需现实基础。怎样扩大中国社会保障体系覆盖范围也是下一步需要需要认真考虑问题之一。
　　强化风险控制
　　要将社保基金行政部门和基金管理部门相分离，建立统一、独立强势监管主体，专司监管，从制度上最大程度地避免违规行为出现
　　在现代风险控制理论中，全方面性、独立性和制衡性是基金管理和风险控制中不可缺乏三条关键标准，是预防和规避风险关键制度保障。具体来说，全方面性标准是指风险控制必需涵盖基金管理各个步骤和参与其运作各个当事人，并渗透到各项具体业务过程中去，包含业务决议、实施、监督和反馈等步骤。独立性标准是指在基金管理监督中，监察稽核部门要保持高度独立性和权威性，负责对基金管理各个部门内部风险控制和管理运作进行稽核和检验。制衡性标准是指在基金管理内部组织结构设计上要形成一个相互制约机制，尤其是要防范利益冲突和利益输送问题。对于社保基金管理运作乃至监督，这三条标准也一样应该适用。
　　目前，中国社保基金管理必需要在体系建设上明确这三条基础标准，要全方面地考察制度、管理、运作、投资管理等各个环风险所在，建立对应风险控制方法和约束机制；要加大在监督管理步骤投入力度，将社保基金行政部门和基金管理部门相分离，建立统一、独立强势监管主体，专司监管，从制度上最大程度地避免违规行为出现。
　　力推企业年金发展
　　现在中国养老金规模整体偏低，需要填补缺口很大，仅靠基金养老保险还远远不够，在这种情况下大力发展企业年金已经成为肯定趋势
　　企业年金制度作为公共养老金以外补充养老保险第二支柱，在养老金制度中占相关键地位，是中国多支柱体系社会保障体系中不可缺乏一部分，是"社保基金"中不可或缺关键组成部分，是填补因社保缴费降低而造成替换率降低一个关键补充方法，同时也是发展资本市场需要。
　　从世界范围内看，大多数发达国家全部有自己企业年金体系，在美国有70%企业加入了企业年金计划，德国和日本则分别为40%和60%；从覆盖率角度，丹麦和荷兰企业年金覆盖率已达成85%以上，英美也有50%以上；从替换率角度，发达国家企业年金替换率约占30%~50%。
　　不管从发展符合友好社会要求社会保障体系角度还是从处理社保基金管理运作现有矛盾角度，企业年金全部是极为关键步骤。现在中国养老金规模整体偏低，需要填补缺口很大，仅靠基金养老保险还远远不够，在这种情况下大力发展企业年金已经成为肯定趋势。下一步社保基金管理和运作改革，从企业年金角度应关键做好以下几项工作：
　　第一，落实税收支持和金融市场运作法律法规体系支持。企业年金和基础养老保险不一样是企业年金管理运作模式更适合采取市场化方法。以美国为例，和OASDI不到70年历史相比，美国企业年金已经有120多年历史。发展至今，企业年金计划产生了多个不一样模式，投资方向也包含股票、债券、房地产(关键以房地产抵押债券形式)等。更为市场化企业年金显然愈加需要完善配套法律和政策。当然也包含税收优惠政策。
　　第二，同时规范企业年金增量和存量资金。《企业年金试行措施》出台以后，一系列相关管理方法和措施相继出台，中国企业年金管理运作体系、监督管理体系全部在不停完善之中，立即完善企业年金管理配套法规应在情理之中。在推进处理制约企业年金增量发展配套法律和政策同时，对存量企业年金重组和转型也应该引发足够重视和关注。目前粗略统计，存量企业年金资金规模大约在千亿左右，因为沿用旧管理措施，和新企业年金计划基础上是脱节，这部分资金游离于新企业年金监督管理体系之外，是中国社保基金中需要关键改善部分，所以存量企业年金管理很需要市场化转型，需要引发足够重视。
　　第三，加强企业年金管理关键步骤监督和管理。完善企业年金监管有利于保护计划受益人权益，保障社会稳定，有利于培育年金市场健康发展，有利于推进和促进金融市场发展，是完善社保基金监督管理关键步骤。总说来，现行企业年金监督管理是符合目前阶段性需要，关键是要做好关键步骤监督和管理，关键包含：企业年金参与机构管理交易、企业缴费、参与机构治理结构、营销步骤、投资独立性、信息汇报等步骤监督和管理。需要明确是，企业年金监督管理是基础养老保险监管和商业保险监管所不能替换，必需引发足够重视