立法法修改：进一步发展和完善地方立法体制_闫然.pdf

法治观察Observation of Law立法法是“管法的法”，是规范国家立法制度和立法活动、维护社会主义法治统一的基本法律。3 月 13 日，十四届全国人大一次会议表决通过了关于修改立法法的决定，对包括地方立法在内的我国立法制度和立体体制机制作出修改完善。这是新时代完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要举措，为新时代新征程上加强和改进立法工作提供有力制度保障，对做好新时代地方立法工作具有重要意义。我国宪法法律关于地方立法体制的规定1954 年 9 月 20 日，一届全国人大一次会议通过了中华人民共和国宪法，确立了由中央统一行使国家立法权的立法体制，明确规定“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”，全国人大负责“修改宪法”和“制定法律”，全国人大常委会负责“解释法律”和“制定法令”。此后随着实践发展，全国人大先后授权全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间制定单行法规和及时对全国人大制定的法律进行修改。同时，1954 年宪法取消了新中国成立初期，一般地方享有的法令条例拟定权，仅规定民族自治地方有权制定自治条例和单行条例。改革开放以来，随着经济社会快速发展，我国立法体制不断发展完善。1979 年地方组织法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性立法法修改：进一步发展和完善地方立法体制 闫然时隔 8 年，立法法的再次修改，是新时代完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要举措，为新时代新征程上加强和改进立法工作提供有力制度保障，对做好新时代地方立法工作具有重要意义。十四届全国人大一次会议表决通过了关于修改立法法的决定。新华社图片人民之友PEOPLE S FRIEND 41DOI:10.19310/ki.rmzy.2023.05.018法规的权限，以法律形式明确规定地方立法权。1982 年12 月，五届全国人大五次会议通过现行宪法，规定全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。我国统一的、分层次的立法体制由此确立。同次大会修改地方组织法，增加规定省级人民政府和省会市、经国务院批准的较大的市人民政府有规章制定权，并规定省会市和较大的市人大常委会有权拟定地方性法规草案提请省级人大常委会审议制定。1986 年再次修改地方组织法，进一步明确赋予省会市和较大的市地方性法规制定权。此外，全国人大及其常委会还先后授权广东、海南、福建及深圳、厦门、汕头、珠海人大及其常委会制定经济特区法规，在经济特区实施。2000 年 3 月，九届全国人大三次会议通过了立法法，对立法工作应当遵循的指导思想和基本原则，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限范围、制定程序和适用规则，以及法律解释、备案审查等制度作出统一规定，对包括地方立法在内的我国立法体制作了进一步健全、发展和完善，大大提升了我国立法制度的系统化、科学化水平，为我国立法工作跃上新台阶奠定了坚实的基础。2015 年 3 月，十二届全国人大三次会议对立法法进行了部分修改，进一步完善了立法体制和立法权限，从之前的 49 个较大的市享有地方立法权调整为赋予所有设区的市地方立法权，为设区的市地方经济社会发展提供了有力法治支持。新时代我国地方立法的实践发展党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度，对全面依法治国作出一系列重大部署，取得历史性成就，发生历史性变革。习近平总书记深刻阐述全面依法治国系列重大理论和实践问题，形成习近平法治思想，为新时代全面依法治国、加强和改进立法工作提供了根本遵循。地方各级人大及其常委会深入学习习近平法治思想，贯彻落实习近平总书记在纪念地方人大设立常委会40 周年之际作出的重要指示要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，充分发挥地方立法的实施性、补充性、探索性功能，结合地方实际创造性开展立法工作，着力增强地方立法实效性，积极探索区域协同立法实践，不断完善地方立法工作机制，为地方经济社会发展和提高人民生活质量提供了有力法治保障。在经济发展、社会治理、民生保障、生态环境保护等各领域，通过立法推动经济高质量发展和民生社会治理，为守住绿水青山提供法治支撑，通过法治手段不断提升群众的获得感、幸福感、安全感。自 2015 年立法法修改以来，全国 322 个设区的市、自治州新制定地方性法规超过 3500 件，涵盖物业管理、文明促进、烟花爆竹、城市养犬、垃圾分类、环境保护等方方面面，因地制宜满足了当地治理的需要，体现出鲜明的地方特色，为地方治理和经济社会发展提供了重要法治保障。同时，适应形势发展和工作需要，全国人大常委会根据宪法和立法法的原则和精神，探索丰富地方立法形式，不断推进新时代地方立法形式的新实践新发展。一是为推动浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区，2021 年 6 月，全国人大常委会作出关于授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规的决定。一年半时间已有 15 件浦东新区法规制定出台，形成了涵盖营商环境、城市治理、产业发展、科技创新等方面的一系列制度创新。二是适应国家深化改革、扩大开放3 月 13 日，省人大常委会党组成员、副主任陈飞率队在望城区桃花井社区基层立法联络站调研。人民之友PEOPLE S FRIEND 42Observation of Law 2023 年第 5 期法治观察热点新举措对立法工作的新要求，制定海南自由贸易港法，赋权海南省人大及其常委会就贸易、投资及相关管理活动制定海南自由贸易港法规。贯彻落实党的二十大精神，与时俱进完善地方立法体制机制2022 年 10 月，党的二十大报告首次将“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”单独作为一个部分作出部署，同时对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系作出明确部署。贯彻落实党的二十大精神和习近平法治思想，总结新时代立法实践丰富经验，2022 年 10月，十三届全国人大常委会第三十七次会议初次审议了立法法修正草案；2022 年 12 月，十三届全国人大常委会第三十八次会议对立法法修正草案进行了再次审议，并决定将立法法修正草案提请十四届全国人大一次会议审议；2023 年 3 月 13 日，十四届全国人大一次会议表决通过了关于修改立法法的决定。时隔 8 年，立法法圆满完成了第二次修改。此次修改立法法，突出立法坚持中国共产党领导，与时俱进完善关于坚持党和国家指导思想的表述，突出依宪立法原则、完善合宪性审查程序规定，明确立法坚持和发展全过程人民民主、尊重和保障人权的原则要求，完善全国人大及其常委会的立法程序和工作机制，完善监察法规和地方立法的相关规定，对于完善立法体制机制，加强和改进新时代立法工作，推动形成更加科学完备、统一权威的中国特色社会主义法律体系具有重要意义。其中地方立法层面，根据立法工作面临的新情况新需要，在总结实践经验基础上，本次立法法修改对地方立法的立法权限和程序作出修改完善。关于地方立法权限。一是调整了全国人大及其常委会专属立法权中有关“仲裁制度”只能制定法律的规定，将“仲裁制度”修改为“仲裁基本制度”，为地方立法预留一定空间，以适应国际商事仲裁制度改革试点地区先行先试、与国际接轨的实践需要。二是总结全国人大常委会按照党中央决策部署授权制定浦东新区法规、海南自由贸易港法规的新实践，立法法增加规定上海市和海南省人大及其常委会分别根据授权决定和法律规定，制定浦东新区法规、海南自由贸易港法规，并对报送备案的相关要求作出规定。关于设区的市地方立法权。2015 年修改立法法赋予所有设区的市立法权。设区的市、自治州可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规和地方政府规章。实践中，绝大多数设区的市的立法需求都得到了支持。2021 年，中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见对建立健全基层治理体制机制，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平提出了明确要求。考虑到设区的市的特点和地方实际需要，2023 年立法法修改，一是增加规定设区的市可以对“基层治理”事项制定地方性法规和地方政府规章。二是根据 2018 年宪法修正案有关表述，将“环境保护”修改为“生态文明建设”，进一步适应设区的市制定地方性法规的实际需要。同时，关于赋予不设区的地级市地方立法权问题。海南省儋州市属于不设区的地级市。本次立法法修改，比照 2015 年立法法修改时同时赋予四个不设区的市即广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市（后为设区的市）地方立法权的做法，在本次大会通过的关于修改立法法的决定中明确了海南省儋州市地方立法权。关于完善地方立法工作机制。一是增加规定区域协同立法。中央人大工作会议明确提出，建立健全区域协同立法、流域立法、共同立法工作机制。近年来，京津冀、长三角等在区域协同立法实践中进行了积极探索，取得积极成效。为贯彻国家区域协调发展战略，根据地方实践经验，本次立法法修改，增加规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大及其常委会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施；省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。”二是规定地方人大常委会设立基层立法联系点。党的二十大提出：“健全吸纳民意、汇聚民智工作机制，建设好基层立法联系点。”贯彻落实党的二十大精神，总结地方实践经验，本次立法法修改在全国人大常委会工作机构设置基层立法联系点的基础上，增加规定：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大常委会“根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对地方性法规、自治条例和单行条例草案的意见”。三是总结实践做法，明确地方性法规、自治条例和单行条例公布后，其文本以及发布的公告，草案的说明、审议结果报告等也要及时在本级人大常委会公报、网站、报刊上刊载。同时，2000 年制定立法法时，考虑自治州、自治县未必能做到在本地人大常委会公报和网站、报刊上刊载，只对自治区单行条例和自治条例刊载形式作了规定。随着时代发展，本次立法法修改，进一步对自治州、自治县通过自治条例、单行条例后及时在本地人大常委会公报和网站、报刊上公开作了明确规范。四是对地方立法清理作出规定。贯彻党中央要求，总结以往做法，本次立法法修改增加规定：对法律、行政法规以及地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件，制定机关应当根据维护法治统一的原则和改革发展的需要进行清理。（作者单位：全国人大常委会法工委宪法室）栏目主持刘青霞人民之友PEOPLE S FRIEND 43Observation of Law 2023 年第 5 期热点法治观察