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用户尽职调查在金融服务创新形势下挑战和对策
作者：崔建英
起源：《时代金融》第35期
        金融创新是一个国家经济发展动力和客观要求，是金融市场发展到一定阶段肯定产物。伴伴随互联网高速发展及网络经济到来，金融创新步伐加紧，互联网金融蓬勃发展，不仅有银行、保险、证券等金融机构及银联等卡组织涉足，更有支付宝、财付通等第三方支付机构巨头快速占领市场份额，也有移动、联通、电信等中国移动运行商集体发力，突破了传统金融设施限制，极大满足消费者对金融产品个性化需求，推进了电子商务迅猛发展。互联网金融蓬勃发展同时，经过虚拟交易并经过网络支付平台完成资金交易从而实现资金跨境流动及洗钱等相关犯罪风险大增，比如经过网络支付完成毒品交易、购置枪支等。互联网金融放松监管环境给洗钱犯罪带来极大诱惑，这对反洗钱监管部门来说是巨大挑战。用户尽职调查被公认为是反洗钱预防方法基石，更是反洗钱工作难点和关键，在互联网金融发展新形势下分析研究用户尽职调查工作，对防范互联网金融洗钱风险有着十分关键意义。
        一、用户尽职调查及FATF新标准监管要求
        用户尽职调查译自英文Customer Due Diligence，简称CDD，在反洗钱领域被统一规范为用户尽职调查。用户尽职调查最少包含两层意思，一是应尽义务和职责；二是为获取足够信息应该主动付出多种勤勉努力，而不应有所懈怠取巧。用户尽职调查作为金融机构或其它非银行金融组织和用户接触第一道程序，在反洗钱国际标准中，全部被放在了关键地位。2月，FATF全会讨论经过“打击洗钱、资助恐怖活动、大规模杀伤性武器扩散活动国际标准：FATF提议”（“FATF新标准”），FATF新标准对用户尽职调查进行了具体要求。
        FATF新标准在“提议10”中对金融机构用户尽职调查情形及方法表述以下：各国应该严禁金融机构保持匿名账户或显著以假名开立账户。各国应该要求金融机构在出现下列情形时，采取用户尽职调查方法：（i）建立业务关系；（ii）进行一次性交易：（1）超出适用要求限额（15，000美元/欧元）；或（2）提议16释义要求特定情况下电汇；（iii）有洗钱或恐怖融资嫌疑；或（iv）金融机构怀疑先前取得用户身份数据真实性或完整性。金融机构可采取以下方法开展用户尽职调查：（a）确定用户身份，并利用可靠、独立起源文件、数据或信息核实用户身份；（b）确定受益全部些人身份，并采取合理方法核实受益全部些人身份，以使金融机构确信了解其受益全部些人。对于法人和法律安排，金融机构应该了解其全部权和控制权结构；（c）了解并在合适情形下获取相关业务关系目标和意图信息；（d）对业务关系采取连续尽职调查，对整个业务关系存续期间发生交易进行具体审查，以确保进行交易符合金融机构对用户及其业务、风险情况（必需时，包含资金起源）等方面认识。各国应该要求金融机构在建立业务关系之前、业务关系存续期间或和临时用户进行交易时，核实用户和受益全部些人身份。假如金融机构不能遵照上述（a）至（b）项要求方法（依据风险为本方法调整所采取方法程度），则不应该开立账户、建立业务关系或进行交易；或应该终止业务关系；并应该考虑提交相关用户可疑交易汇报。相关金融创新在“提议15”对新技术进行了尤其要求：各国和金融机构应该识别、评定可能由下列情形带来洗钱和恐怖融资风险：（a）新产品、新业务和新交割机制发展；（b）新产品、现有产品中新技术或研发中技术应用；金融机构应该在公布新产品、开展新业务和应用新技术（研发中技术）前进行风险评定，采取合适方法管理和降低这类风险。对其它提供资金或转移服务组织在“提议14”要求了尤其条款：各国应该采取方法，确保本国提供资金或价值转移服务自然人或法人取得许可或进行注册，并受到有效系统监测，以符合FATF提议要求相关方法。各国应该采取行动，发觉未经许可或登记注册而提供资金或价值转移服务自然人和法人，并给合适处罚。在资金或价值转移服务提供商及其代理商开展业务国家，任何作为资金或价值转移服务代理商自然人、法人必需取得主管部门许可或登记注册；资金或价值转移服务提供商必需保留一份能够随时被相关主管机构取得代理商名单。各国应该采取方法，确保资金或价值转移服务提供商将其代理商纳入本身反洗钱和反恐怖融资计划，并对其合规情况进行监测。
        总而言之，FATF新标准对金融机构及其新技术创新和其提供资金或价值转移服务自然人和法人用户尽职调查要求全部提出了规范要求。
        二、用户尽职调查在互联网创新形势下实践和面临挑战
        中国对金融机构用户尽职调查规范要求能够认为是从4月施行《个人存款账户实名制》起步，到《中国反洗钱法》及《金融机构用户身份识别和用户身份资料及交易统计保留管理措施》出台，再到《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理措施》实施，中国对金融机构及非金融支付机构用户尽职调查要求不停完善，从立法层面上看，已基础做到和国际标准要求一致，但在实际操作和技术层面，仍存在很多问题和巨大挑战。
        （一）互联网金融用户尽职调查立法层面和实施层面实践
        6月，中国人民银行会同中国银行业监督管理委员 中国证券监督管理委员会 中国保险监督管理委员会联合公布了《金融机构用户身份识别和用户身份资料及交易统计保留管理措施》（以下简称（管理措施）），是金融机构用户尽职调查基础规范。《管理措施》针对FATF评定意见，进行了完善，被认为已完全和国际标准接轨，达成国际优异标准。6月21，中国人民银行制订出台了《非金融机构支付服务管理措施》，将支付机构纳入监管范围。在，中国人民银行为规范支付机构反洗钱和反恐融资工作，参考《管理措施》对网络支付机构、预付卡机构、收单机构等对非金融机构支付业务组织进行规范，出台了《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理措施》，并在第10条至第25条对用户尽职调查进行了具体要求。
        经过3年多监管实践发觉，非金融机构支付业务组织在用户尽职调方面存在较多问题，如：未按要求识别新建立业务关系用户身份，未查对新用户有效身份证件或身份证实文件，或是许可用户使用已过期身份证件办理业务；未按要求登记用户身份基础信息，未登记个人用户国籍、性别、职业、住址等基础信息；未按要求采取连续用户身份识别方法，未采取方法关注特约商户日常经营活动和交易情况；未根据要求对全部交易进行有效监测；未按要求将相关部门公布人员名单纳入反洗钱监控范围；未采取方法对用户交易真实性进行审核，对显著和用户身份不符交易进行监测分析，未采取方法对经过自动交易软件提议虚假交易进行有效识别；未根据“完整正确重现每笔交易”标准保留用户交易记，未保留网络支付交易对手IP地址信息；部分支付机构对跨境支付业务未采取有效反洗钱管理方法；部分支付机构发觉特约商户网站涉嫌色情、赌博、传销等违法犯罪活动后，未立即停止支付服务并汇报可疑交易。众多案件表明大量不法分子大量注册或买卖支付账户，经过电话充值卡等匿名支付业务或使用自动交易软件虚构交易，涉嫌从事贩毒、赌博等违法犯罪活动。
        总而言之，在实践层面，互联网支付组织对用户管理不严，未有效实施用户尽职调查要求。究其原因，有技术层面原因，也有实际操作不落实问题，网络洗钱风险未达成有效控制。伴随网络融资、虚拟信用卡等深层次金融创新出现，风险将深入增大，这对互联网支付组织及反洗钱主管部门全部是不小挑战。
        （二）用户尽职调查在金融创新背景下面临挑战
        伴随电子商务在中国迅猛发展，互联网金融和之相适应快速发展，尤其是第三方网络支付在短短数年之内已成为年交易额达万亿元行业。网络支付在中国是一个新兴和监管较为松散支付方法，这些微弱领域被监测到风险概率较低，成为犯罪分子进入正当经济体系最便利渠道之一。对互联网金融监管已成为目前关注热点之一，，央行曾发函要求暂停支付宝、财付通线下二维码支付、虚拟信用卡等相关业务，并要求支付宝、财付通将相关产品具体介绍、管理制度、操作步骤等情况上报。8月1日，央行公布《非银行支付机构网络支付业务管理措施（征求意见稿）》引发了社会各界高度关注和猛烈争论。互联网金融监管面临巨大监管挑战。
        1.互联网金融服务机构和用户之间完全非面对面特征给用户尽职调查工作带来全新挑战。互联网远程特征使得和用户建立业务关系时首次识别到后续业务办理、业务结束几乎全部是在非面对面情况下进行，很多服务注册和登录只需要一个匿名电子邮件即可完成，网络全球访问特点又使得用户在一国以正当身份注册账号后，将账号交由她人可在别国操作。这一非面对面特征使用用户身份识别和真实性验证难度大增。同时，第三方支付机构对用户管理没有金融机构那么严格身份审查，匿名开户、匿名交易在网上支付平台完全可能实现。在这种金融服务创新形势下，怎样落实FATF新标准“提议10”中相关“各国应该严禁金融机构保持匿名账户或显著以假名开立账户”用户尽职调要求及《中国反洗钱法》第十六条中“不得为身份识别用户提供服务或和其进行交易，不得为用户开立匿名账户或假名账户”用户身份别要求给反洗钱主管部门和互联网金融组织带来新挑战。
        2.网络交易自动化完成及交易复杂性，给连续用户尽职调查带来空前挑战。第一，互联网信息技术高度发达使得交易过程自动完成，无需人工干预，客观上难以对业务正当性做严格审核。第二，网络用户多，交易量大，交易监测困难。以支付宝为例，2月8日，支付宝企业公布数据称，截止底支付宝用户已近3亿，用户经过支付宝完成了27.8亿笔，移动支付总金额超出9000亿元移动支付。国家统计局8月3日公布数据，中国第三方电商交易总额达7.26万亿元。交易庞大，为监控可疑交易带来困难。第三、电子商务结合支付业务使得洗钱分子可利用新型基于贸易方法洗钱手法，利用虚构交易或转移定价等方法实施一系列复杂交易和资金转移，以混淆资金起源。网上交易品种繁多，甚至连枪支、战斗机等军需品全部能够放到网上拍卖，利用网络支付购置珍贵物品如珠宝、贵金属、不动产、有价证券等方法，成为潜在被用于洗钱归并阶段风险。实践层面，互联网金融反洗钱工作处于起步阶段，相关支付组织还未采取方法开展连续尽职调查和交易监测，未有效推行可疑交易汇报义务。怎样落实FATF新标准“提议10”中尽职调查要求：“对业务关系采取连续尽职调查，对整个业务关系存续期间发生交易进行具体审查，以确保进行交易符合金融机构对用户及其业务、风险情况（必需时，包含资金起源）…”，尤其是对庞大交易进行连续审查和监测对反洗钱主管部门和互联网金融组织来说挑战空前。
        3.互联网金融主体在反洗钱方面认知和培训方面挑战。目前，互联网金融主体对不法分子利用互联网金融平台虚拟交易进行洗钱犯罪及相关犯罪活动认知还处于初级阶段，反洗钱主管部门有必需向互联网金融企业、电子商务企业及其它组织或个人通知洗钱风险，提醒用户尽职调查及其它反洗钱监管要求。提升互联网金融主体反洗钱认知意义重大，且需要耗用大量资源来进行培训或开展其它合作活动。认知和培训程度不够必将在很多方面制约互联网金融工作开展。进行有效专业培训和业务指导对反洗钱主管部门来说也是一项新挑战。
        三、用户尽职调查在中国互联网创新形势下对策方法
        （一）立即建立行业自律组织，加强用户尽职调查对策研究，同时，发挥行业内部监督，填补外部监管不足
        《中国反洗钱战略》已明确提出“开展和私营部门对话和协商， 指导相关部门和行业自律组织制订反洗钱指导，督促行业自律”。同时，在中国金融实践中，行业自律组织多年来在金融业传统业务发展中发挥了主动作用。反洗钱主管部门应督导互联网金融行业立即成立行业自律组织，加强用户尽职调查等反洗钱对策研究，加强行业自律，填补监管不足。行业自律组织应涵盖互联网支付机构、电子商务企业、移动运行商等各产业链组织，充足发挥熟悉业务及行业特点优势，共同研究和制订遏制利用电子商务和网络支付进行洗钱用户尽职调方法，加强基于贸易洗钱行为监控。
        （二）充足落实FATF新四十项提议相关风险为本反洗钱方法，研究制订合理、有效用户尽职调查方法
        FATF新标准“提议1”就实施风险为本方法提出了标准性要求，表现出对实施风险为本方法高度重视。依据FATF新标准，各国反洗钱主管部门应该对金融机构、特定非金融行业和职业实施风险为本方法进行指导和监督；金融机构、特定非金融行业和职业应该评定用户风险、国家/地域风险、产品/服务/交易/分销渠道风险，并在法律许可范围内制订和实施控制风险政策、方法和程序。FATF新标准相关用户尽职调查新提议基础要求没有实质性改变，关键改变是落实风险为本方法，对怎样实施用户尽职调查做出4项技术性修订，为金融机构、特定非金融行业和职业提供更为明确指导。
        ，中国面临FATF第四轮评定，反洗钱主管部门应以此为契机，主动指导第三方支付等非金融行业或机构实施风险为本方法，结合FATF相关网络支付等互联网金融创新评定汇报及互联网金融用户多、交易量大、交易种类复杂行业特点，紧紧围绕FATF相关用户尽职调查提议及4项技术性修订，主动开展行业及业务风险评定，区分风险高低采取强化尽职调查方法和简化尽职调查方法，制订符合行业特点用户尽职调查方法。用户尽职调查方法应表现“便捷民众和遏制违法之间平衡”标准，确保那些老实用户能方便地得到服务，而为那些试图滥用这些服务人制造障碍。
        （三）主动组织对互联网金融支付机构反洗钱培训和社会宣传，优化网络金融反洗钱社会生态，主动取得用户尽职调查社会支持
        目前，网络金融反洗钱宣传基础处于空白，互联网金融组织反洗钱风险管理政策和意识尚处于起步阶段，不能平衡洗钱风险控制和经营业务发展两项目标之间关系，造成《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理措施》等反洗钱法规实施不力，风险控制方法弱化。不能充足认识到洗钱和恐怖融资严重危害性，就会影响互联网金融反洗钱和对洗钱犯罪打击力度，反洗钱主管部门要主动对互联网金融组织开展专业培训，提升对反洗钱工作认知和重视。其次，要抓好互联网反洗钱宣传，优化反洗钱网络生态环境。提议从以下两方面加强反洗钱宣传，提升网民反洗钱主动性。一是每十二个月定时或不定时组织1～2次专题宣传，普及反洗钱常识及网络案例信息，尤其是互联网金融用户应推行反洗钱义务及注意事项。二是提议互联网金融支付机构、电子商务企业及其它产业链组织在给用户发送支付或买卖业务信息提醒时，同时附加洗钱风险提醒。经过发挥网络宣传优势，能全方面提升全民反洗钱意识，配适用户尽职调查工作全方面实施。
        （四）完善用户尽职调查社会配套资源
        FATF新标准中用户尽职调查提议强调了对用户身份资料及身份识别正确性和完备性要求，并要求采取用户尽职调查方法落实以下要求：（a）确定用户身份，并利用可靠、独立起源文件、数据或信息核实用户身份；（b）确定受益全部些人身份，并采取合理方法核实受益全部些人身份，以使金融机构确信了解其受益全部些人。对于法人和法律安排，金融机构应该了解其全部权和控制权结构。现在，义务主体用户信息关键起源于用户本人，社会公众对用户尽职调查认识有限，合作意识缺乏，除公民身份联网核查系统外基础是无其它可靠、独立起源文件、数据或信息核实用户身份，信息起源渠道单一，真实有效性较差，同时对义务主体对用户证件识别技能极为有限，相关证件核实只能在社会相关部门有力支持下才能落实，仅靠义务主体自己力量是无力完全处理。对实际控制人和受益人调查，一样因为信息渠道和调查手段有限，需要借助于社会资源配合。完善用户尽职调查社会配套资源，这在理论界已形成共识，但在实施层面尚无大推进。用户尽职调查如要深入推进，配套社会资源是关键步骤。反洗钱主管部门应主动推进同公安、军队、工商、税务局务、海关、进出口监管、司法、外交等相关部门建立一套综合信息查询系统，核查各类证件，了解交易性质和目标、纳税情况，是否是政治公众人物、犯罪人员等，以确保用户尽职调方法有效实施。
        （五）加强对互联网金融行业用户尽职调步骤监管
        依据FATF新标准，各国反洗钱主管部门应该开展国家层面风险评定，依据风险评定结果确定监管范围和关键、设置法律义务、配置监管资源。10月FATF公布研究汇报《相关新支付方法汇报》及6月FATF再次公布研究汇报及中国互联网金融行业风险情况全部表明，互联网金融行业应作为反洗钱监管关键行业加强监管。在用户尽职调查方面，提议考虑以下方面：一要加大对用户尽职调步骤和方法评定和监管，评价步骤和方法是否存在重大隐患，方法是否得力；二要对互联网金融行业从严监管，增加检验频率和对违规行为处罚力度，三是建立失信惩戒机制，对未有效推行用户尽职调等反洗钱义务互联网金融组织或机构在专业媒体上进行曝光，对不主动更正机构或组织银行列入反洗钱“黑名单”，并进行关键关注，严格监管。