构建我国煤矿安全生产保障体系的思考样本.doc

构建中国煤矿安全生产保障体系思索【关 键 词】煤矿安全生产/保障体系/运行模式/遏制方法一、问题提出中国是世界上煤矿伤亡事故发生频率最高国家。在煤矿事故中，乡镇煤矿占了大多数。然而，中央政府关闭了6万多家小煤矿，并从立法、产权、问责、监察等方面采取了不少方法，也没能遏制煤炭安全事故高发势头。不仅小煤矿事故不停，而且大中型煤矿企业也事故频出。教授、学者从不一样角度对煤矿事故频发原因做了探讨：资源无偿批复是煤矿安全事故背后腐败根源，更关键是企业安全生产工作管理混乱，强调“安全生产要用重典来治理乱局”(李毅中，)，矿产权不清楚造成矿难频发(张维迎，)，全部权得不到保障造成煤矿安全事故高发(茅于轼，)。煤矿安全设备投入不足，安全设备没有得到正确使用，单一委托代理关系使煤炭企业没有真正成为市场中企业，致使安全事故不停(董进才，)。煤矿安全监管不力是造成煤矿安全事故罪魁祸首(李毫峰，高鹤，)。执法不严，违法得逞概率高，受罚概率低，造成矿难频发(罗云，)。中国煤矿生产跟不上经济发展需求是矿难发生深层原因：在有生产许可煤矿发生爆炸事件是由市场需求造成过分开采造成(刘铁民，)。毋庸置疑，这些见解全部从不一样角度在一定程度上揭示了中国煤矿安全事故频繁发生原因。不过，煤矿生产过程特征决定了她们各自见解全部含有片面性，仅仅驻足于此进行研究，是无法根治煤矿安全事故。煤矿安全生产是一个包含面广、管理复杂、需要综合配合系统工程。我们认为，针对煤矿安全事故发生特点和规律，建立一套综合、系统、严密、连续改善煤矿安全生产保障体系，才能从根本上治理中国煤矿安全问题。为此，本文从思想、制度、监察、技术、人员和过程等六方面出发，初步构建了一套综合、系统、连续改善煤矿安全生产保障体系和运行模式，并对近期遏制中国煤矿安全事故提出了对策提议。二、构建中国煤矿安全生产保障体系基础框架我们提出煤矿安全生产保障体系是在借鉴全方面质量管理、全员设备管理和产权制度等理论思绪上构建。它是组织煤矿全体职员参与，综合运使用方法规和多种科学方法、技术，对影响煤矿生产安全多种原因、各个步骤进行全方面预防和控制，以降低煤矿安全生产事故，实现安全生产为目标所进行综合、系统、严密管理活动。它是由煤矿安全生产思想保障体系、煤矿安全生产制度保障体系、煤矿安全生产监察保障体系、煤矿安全生产技术保障体系、煤矿安全生产全员保障体系和煤矿安全生产全过程保障体系等六个子系统组成(见图1)。这里，煤矿安全生产思想保障体系就是要求地方政府、煤矿企业和矿工等各个层面煤矿工作者，从思想上充足认识到煤矿安全事故和各自职责、利益之间紧密关系，重视煤矿安全生产；煤矿安全生产制度保障体系就是经过完善相关法律、管理、经济、文化等制度，理顺煤矿企业发展和人生存、环境之间关系，规范煤炭业进入、经营，激励煤矿企业和相关部门，确保煤矿安全生产和当地社会健康发展；煤矿安全生产监察保障体系是经过煤矿安全监察机构监察、督促，保障煤矿安全政策、目标和安全方法落实；煤矿安全生产技术保障体系就是在科学技术上给煤矿安全生产提供技术支持；煤矿安全全员保障体系就是要煤矿企业全体职员学习安全知识，培养安全意识，掌握安全生产技术，全方面参与安全管理，并号召全体社会组员关注煤矿安全生产，以降低煤矿安全事故；煤矿安全生产全过程保障体系就是要求煤矿企业全体职员在生产每一个步骤中具体落实安全生产，又能保障其它五个系统全部落到实处。可见，煤矿安全生产保障体系六个子体系是相互作用、相互渗透、互为一体；每个子体系全部是纵向到底，横向到边，相互交叉，呈矩形结构。三、中国煤矿安全生产保障体系内容1. 煤矿安全生产思想保障体系从地方政府来讲，要充足认识到煤矿安全事故和社会稳定、经济发展关系。社会学理论指出，利益被相对剥夺群体可能对剥夺她们群体怀有敌视或仇恨心理。当煤矿矿工把自己悲惨境遇归结为被矿主和相关获益群体剥夺时，社会中就潜伏着冲突危险，成为危及社会稳定、影响社会发展一大隐患。煤矿安全事故频繁发生，也严重影响了中国国际形象。世界国际煤炭组织曾号召世界进口煤炭国家联合起来，抵制“带血中国煤”，降低对中国煤炭进口，这严重影响了中国煤炭业在国际市场上发展。从煤矿企业来讲，要充足认识到煤矿安全事故就是毁坏企业社会形象、败坏企业声誉、降低企业效益。伴随国际竞争格局改变和社会意识普遍增强，企业社会形象至关关键。安全事故高发煤炭业，成为SA8000国际企业社会责任标准针正确目标，成为煤炭企业发展障碍。一旦煤矿发生安全事故，还要支付高额赔偿金、抚恤金、安全事故处理费用和设备损坏修复、购置等费用，还要关闭整理，这大大降低了煤矿经济利益。从伦理学角度讲，安全权是最基础人权。保障劳动者生命安全和健康，是矿主应尽社会责任。从矿工来讲，要认识到没有生命就没有经济收益。矿工工作就是为了取得经济收益，而取得经济收益前提是个体生命存在。对矿工家眷来说，矿工安全不仅仅是经济上宽裕，而是家庭美满幸福。矿工个体生命存在和消失是家庭是否幸福、社会能否稳定发展基石。所以，矿工个人要重视安全生产，有安全隐患立即通知煤矿责任人员，安全隐患不排除果断不下井。2. 煤矿安全生产制度保障体系(1)煤矿安全生产法律制度。清理、修改、合并、废除现行相关煤矿安全生产法律条文，立即起草、出台中国矿山安全和健康法。美国、英国等关键产煤国家能使煤矿安全事故率连续降低，保持零增加，其根本原因就是有“最严格、最全方面煤矿安全法规”(朱晓超，康理诚，)。尽管中国出台了中国安全生产法、中国煤炭法、中国矿产资源法等法律，但因为这些法规是从总方面要求煤炭资源取得、煤矿生产和煤矿安全，对于煤矿安全生产特点缺乏针对性和可操作性，难以确保煤矿安全生产；尽管也出台了不少煤矿安全生产方面条例、措施，因为这些文件不是法律，没有强制性，所以，并没有起到遏制煤矿安全事故预期效果。所以，亟待出台一部最严厉、最完善矿山安全和健康法律法规，明确各部门职责、权利，避免管理权限反复和漏洞，在法律制度上规范煤矿安全生产。(2)煤矿安全生产管理制度。立即完善煤炭资源矿产权制度，用规章制度规范煤炭行业进入及其经营过程，实现煤炭企业对产品完全定价权、出口权，理顺、健全煤炭资源管理制度，完善中国煤炭行业市场经济基础要素建设，以适应市场经济发展需要。同时，加紧铁路运输、下游企业市场化，促进煤炭业发展。出台煤矿勘探、设计、计划、建设、生产中新具体操作标准，推行实用技术，加大技术投入力度。在煤矿设计、建造、改造和采煤、运输、提升过程中，实施安全一票否决制。主动推行安全事故问责制，加大煤矿所在地政府责任，把煤矿安全事故和煤矿所在地政府切身利益相挂钩；把煤矿矿主利益和煤矿安全事故挂钩；层层落实煤矿安全生产监管责任。充足发挥煤炭行业协会作用，加强行业自律，引导行业发展。建立以代表矿工利益矿工委员会，维护矿工生命安全，监督煤矿企业安全生产。(3)煤矿安全生产经济制度。利用国家财政、税收、金融等政策，主动引导煤矿企业加强安全技术研究、加大安全生产投入、加紧设备更新、重视安全科学管理，实现煤矿安全生产。实施煤矿生产安全风险抵押金制度，提升矿产资源开发使用费，征收矿山环境保护和土地复垦费，提升进入煤炭行业门槛。提升煤矿安全维护费百分比，对超产煤矿征收超额利润税。提升煤矿安全事故抚恤金而且落实到位。对重视煤矿安全生产、煤矿安全事故发生少煤矿，在税率上优惠、贷款上支持。反之，加大对煤矿安全事故责任人经济处罚力度。把矿主经济利益和煤矿安全生产挂钩，把职员工资、奖金和煤矿安全生产挂钩，切实保障安全生产。(4)煤矿安全生产文化制度。提升人安全素质是降低煤矿安全事故关键所在。人安全素质包含安全知识、安全技能、安全意识和观念、态度、品德、伦理、情感等人文素质。要提升人安全素质，就要加强安全文化制度建设。安全文化制度就是把矿主对矿工必进行安全生产培训、安全生产技能掌握、安全生产宣传等精神文化和对违反这些要求进行处罚制度化。同时，优化安全工程技术、提升本质安全化等物质文化。要求煤矿企业把安全作为企业文化重中之重，加强安全知识宣传，组织安全知识学习，提倡科学管理，把安全落实在每一个工作步骤中。3. 煤矿安全生产监察保障体系煤矿安全事故降低关键在于从源头上消亡危险源。要在源头上消亡危险源，就要做好煤矿安全生产监察。分清监察和管理职能，严防越位。中国现行安全监察体系是监察和管理分开体系。在现实操作中，因为地方政府在监管中一些职责缺失，安全监察机构担当起煤矿监察、监管职能。煤矿也把安全监察机构看成一个行业管理部门，要求煤矿安全监察办事处能够负责处理煤矿全部安全问题。所以，煤矿安全监察机构要搞清自己职能是监察，是行政执法机构，并对违犯安全规范煤矿进行行政处罚，配合地方政府以促进煤矿安全生产。保障安全监察活动独立性。提升煤矿安全监察人员本身素质和业务能力，严格执法程序，规范监察活动。监察人员本身素质和业务能力直接影响安全监察执法效果。所以，安全监察人员要不停学习、提升煤矿安全生产技术知识、正确了解煤矿安全监察法律法规、提升执法能力、和煤矿企业和其它执法部门沟通、协调、配合等能力。尤其在执法过程中，要以事实为依据，严格法律程序，依法行政。正确使用执法文书，具体统计煤矿安全监察执法情况，并定时向地方政府通报监察情况(对于重大安全问题立即汇报)。加紧煤矿安全监察信息化建设。4. 煤矿安全生产技术保障体系煤矿安全事故是伴随煤矿开采深度、地质条件和技术应用而改变。伴随煤矿开采向深部延伸，矿井地质条件复杂，矿井温度高、压力大、瓦斯在岩层中不均匀分布，瓦斯抽放困难，高瓦斯突出矿井数量增多，冲击地压、煤和瓦斯突出和热害危害加剧。在这种复杂地质条件下进行生产，没有对应科学技术支持，很轻易发生矿难。然而，中国煤矿安全各大系统装备能力只是优异产煤国家同类矿井1/31/2，关键技术装备产品性能指标落后左右。中国公益性、前瞻性、基础性、共性关键技术装备等安全科学技术研究，从人才、基础设施到资金支持严重缺位。煤矿安全没有纳入“863”、“973”等国家重大科技计划支持范围，原有安全生产技术研究机构，因转制为企业，根本无力顾及社会公益性研究。要从根本上处理煤矿安全事故，首先，要加大科学技术研究投入，加强和开采煤矿相关基础学科建设，培养大量煤矿生产专业技术人才。关键突破低透气性高瓦斯煤层中瓦斯排放技术、深井通风技术、粉尘防治技术、智能机器人应用等技术开发；关键抓计划设计；加紧煤矿安全管理信息系统开发和应用；加紧通风控制漏风供氧技术、钻孔灌浆技术和防灭火技术防治煤炭自燃等科学技术研发。其次，国家要制订新煤矿安全技术标准。关键标准包含：在煤矿设计规范中，矿井生产系统部署和开采工艺选择，必需充足考虑瓦斯等灾难治理；对高瓦斯矿井，实施先抽后采，要求开采时最高瓦斯浓度标准；对现代化矿井井筒数量要求；新建矿井要做到“三同时”；出台最新“一通三防”等标准，规范煤矿安全生产。煤矿生产全部要配置瓦斯、水、顶板压力等信息监测监控系统，立即发觉安全隐患，立即处理安全隐患，降低安全事故造成损失。5. 煤矿安全生产全员保障体系煤矿安全事故发生多少，在一定程度上是煤矿企业素质综合反应，包含全部部门和全部职员，降低煤矿安全事故需要煤矿企业全部部门协作和全部职员共同努力。针对煤矿安全生产复杂性，对和煤矿企业相关全部些人员从煤矿勘探、计划、设计人员到煤矿矿主和各级管理人员、一线操作工人，全部必需进行安全教育，培养她们安全意识，使她们在思想上重视煤矿安全生产。加强对煤矿安全相关各个步骤人员安全知识、技能培训，每十二个月定时举行对煤矿领导、管理人员、技术人员、安全监察人员、安全员和一线操作人员安全培训，转变煤矿矿主“安全投入是成本”观念，让她们认识到“安全投资越多，收益越大”；让煤矿管理人员、技术人员、安监人员、安全员、一线操作人员了解煤矿安全情况、最新技术、对普遍存在安全源最优处理方案；让技术人员和操作人员掌握应有安全操作技能、自救技能；让安监人员、安全员能以连续发展安全标准对煤矿进行监督，促进煤矿安全设施、管理水平不停提升。提倡煤矿全体职员，尤其是管理人员、技术人员、一线人员，不停学习安全知识、安全技能，开发安全技术，改善煤矿机械设备。同时，用制度不停激励各层次煤矿领导、管理、具体操作人员，使每个人全部树立起安全第一思想，人人关心安全，全员参与安全管理，连续改善煤矿生产安全情况。同时，主动号召全体社会组员关注煤矿安全生产，监督煤矿安全生产。6. 煤矿安全生产全过程保障体系安全事故发生是由很多相互联络、相互影响步骤造成，为了确保煤矿生产安全，必需把影响煤矿安全生产全部步骤和原因全部控制起来。从煤炭资源勘探、矿区计划、煤矿设计、矿井建设、辅助材料生产保留、煤炭生产和销售运输等一系列过程中每一步骤，全部要确保安全，把安全责任落实到每一步骤，落实到每一步骤上操作具体个人。在煤矿计划、设计时，就要考虑地质情况、煤矿生产过程安全和煤矿和周围环境安全；在煤矿新建、改建、扩建时，要做到煤矿建设和安全设施建设“三同时”。在煤矿生产过程中，矿井通风系统、防尘系统、防火系统、提升和运输系统、排水系统、供电系统、压力系统、安全监测监控系统、瓦斯抽放系统、通信系统及避灾路线完好、可靠状态；采煤工作面顶板、支护支柱符合安全标准；运输过程中，确保车、轨质量，加强斜巷安全管理，确保提升、运输安全设施和设备安全保护齐全、可靠；对生产中关键区域微弱工程管理，尤其是对边角残煤、煤柱开采、条件复杂地段、工程收尾阶段现场管理等，经过强化思想重视、制度约束、技术保障、全员在全过程中标准化落实，形成正规上岗、正规操作、正规作业良好气氛，以达成降低煤矿安全事故目标。辅助生产过程中要保持辅材料采购、运输、储存、使用过程中安全操作、存放，确保其原来应有性能不发生改变；在销售运输过程中，要注意煤矿铁路轨道安全、人员操作、行驶安全。四、中国煤矿安全生产保障体系运行模式我们所构建煤矿安全生产保障体系是一套全方面预防控制全部步骤管理体系。要有效落实和实施这套保障体系，还要构建中国煤矿安全生产保障体系运行模式。中国煤矿安全生产保障体系运行模式是以安全目标管理理论为基础构建，其基础运行模式图2。具体运行过程又分为制订目标阶段、目标实施阶段、检验验收阶段和效果评价改善阶段。1. 制订目标阶段在该阶段，煤矿安全监察总局依据中国煤矿安全总体情况，制订出国家煤矿安全总目标和保障方法。煤矿勘探、计划、设计、矿井建设、监察、矿用产品供给者和煤矿安全领导小组，依据国家安监总局总目标和各自所处煤矿生产链条中步骤，和本身安全生产情况，经过讨论，分别制订出安全生产目标。并在各自体系内层层分解目标，直到个人具体目标，还要拿出达成这些目标具体方法、方法和考评标准。针对影响煤矿安全生产关键原因，相关键地进行布署，制订改善计划，提出活动方法。同时，做好煤矿安全各个相关部门之间协作、配合，高效率地处理安全问题，保障煤矿安全生产。煤矿安全领导小组必需明确：为何制订计划，预期要达成什么目标，在哪里实施方法和计划，由谁或哪个部门来实施，何时开始何时完成，怎样实施。这么，自上而下和自下而上地把煤矿安全总目标层层展开，落实到具体职员；而且横向各个相关部门严密配合、协作，组成一个由各个相关煤矿安全部门组成、全过程、多层次、全方位煤矿安全保障体系，确保煤矿安全生产。2. 目标实施阶段各级煤矿安全相关机构、部门安全领导小组率领其组织系统，分别严格根据目标实施过程标准落实所制订目标和方法，并依据目标和方法实施过程中出现情况，不停调整，确保煤矿安全总体目标实现。3. 检验验收阶段煤矿安全领导小组定时检验，安全技术人员、部门主任、班组长、矿工要常常对照目标进行自查，检验目标实施情况和效果，立即发觉实施过程中经验和问题。对不能立即整改隐患，要采取临时安全方法，提出整改方案，报请上级主管部门核准。依据目标要求，检验实际实施结果，看是否达成了预期效果。国家安全生产监察机构能够每六个月对煤矿企业安全情况进行一次全方面监察，看煤矿企业对安全生产落实情况，依据监察结果进行奖惩。4. 效果评价改善阶段依据检验结果，把成功经验纳入标准，给完成目标人以奖励；给没有完成目标领导、部门主任、班组长、矿工依据完成情况和所负责任给批评、处罚。同时，总结未完成目标团体、个人教训，帮助其找出原因，在下一次制订目标时，以求改善。煤矿企业安全保障体系在这四个阶段不停循环中连续改善。整个煤矿企业安全保障体系组成一个大环，各子体系及其各部门全部有自己控制循环，直至落到生产班组和个人。四个阶段每循环一次，全部要处理一定问题，有一定程度提升。上一次循环遗留问题和新出现问题在下一次循环中要得四处理。所以，煤矿企业安全体系是伴随新问题出现，连续改善思想保障体系、制度保障体系、监察保障体系、技术保障体系、全员保障体系和全过程保障体系，在前进中处理新问题，在处理新问题过程中前进。五、近期遏制中国煤矿安全事故制度方法中国煤矿企业安全保障体系是一个综合、复杂、需要各部门协调系统工程，是难以在短时间内全方面建立起来并一步到位。我们认为：要在近期内遏制煤矿安全事故，必需从严格法律法规和制度入手。1. 建立健全煤矿安全生产法规，严格实施已经有法规修改现行相关煤矿安全生产法律条文，把新出台政策、条例、文件上升为法律，立即起草、出台对煤矿安全来说最全方面、最严厉中国矿山安全和健康法。依据煤炭法、煤矿安全法、煤矿安全监察条例等相关法律法规要求，对于违反煤矿安全法律法规人员，严格实施法律法规惩处条款；同时，依据这些法律保障煤矿安全监察人员、媒体记者、矿工正当权利。2. 严格实施煤矿安全生产确保金制度增加安全投入已经成为国人共识。依据煤矿安全规程和4月5日国务院新闻办举行国家安全生产监督管理总局首场新闻公布会上发放煤矿瓦斯治理经验五十条，严格实施以储量为计算依据，每吨煤提210元安全隐患治理费用和每吨煤15元瓦斯治理资金给政府，作为煤矿安全确保金。当煤矿出现安全隐患和发生事故时，就用煤矿事先提交安全确保金来进行安全隐患治理和伤亡赔偿，以此提升煤矿行业进入门槛和强制煤矿安全投入，保障安全生产。3. 根本推行煤矿安全生产管理主体责任制在煤矿安全管理中根本推行安全管理责任制，让地方政府领导、煤矿矿主、煤矿勘探设计者、计划者、煤矿矿井建设工程承包者、煤矿所用机器设备和辅助材料生产者、安全员、技术人员、一线操作人员、安全监察人员等依据法律法规、政策文件，明确各自责任，把好各自关口，谁出问题谁就要负责任、受处罚。4. 严格煤矿安全生产监察制度和对煤矿监管部门监督制度依据煤矿安全法和煤矿安全监察条例，严格实施煤矿安全监察、监督制度。安全监察员要定时和不定时地监督、监察矿山安全和职业健康管理系统、控制系统、培训系统是否健全，是否有效运转；当矿山发生事故后，负责调查事故，提出处理意见。每个煤矿要配合安全监察部门工作，对不配合煤矿要依法严厉处治。同时，要保障安全监察活动独立性。对于煤矿监察人员不严格推行责任，要依据其情节依据法律给予严惩。广泛发动矿工，依据法律组建矿工监督机构，监督煤矿安全情况和煤矿监管机构职责推行，推进煤矿安全生产。5. 强制性推行煤矿安全生产全员安全培训制度煤炭安全管理部门强制性推行全员安全培训能够达成：转变煤矿矿主“安全投入是成本”观念，让她们认识到“安全投入是投资，安全投资越多，收益越大”；让煤矿管理人员、技术人员、安监人员、安全员、一线操作人员了解煤矿安全情况、最新煤矿安全生产技术、相关煤矿事故，提升煤矿企业经济、社会效益。同时，要求煤矿企业对新矿工必需进行法律法规、政策文件所要求内容和最短期限培训，未参与培训煤矿人员果断不能从事煤矿工作。六、结论中国煤矿安全生产保障体系是一套综合、系统、严密、连续改善体系。煤矿安全生产保障体系中六个子体系是纵向到底、横向到边、相互渗透、互为一体，从各个方面、各个层次规范煤矿安全生产，确保煤矿安全生产科学制度体系。中国煤矿安全生产保障体系关键是运行模式实施、检验和改善，运行模式实施和改善情况直接决定了中国煤矿安全生产情况。中国煤矿安全生产保障体系运行，要以严格法律、法规、制度作为保障。近期遏制中国煤矿安全事故，首先要清理、修改、合并、废除现行相关煤矿安全生产法律条文，立即起草出台相关煤矿安全方面最全方面、最严格中国矿山安全和健康法，并严格实施煤矿安全生产责任、监察、确保金制度，和强制性全员安全培训制度。【参考文件】1李毅中. 严刑厉法，安全生产治“乱”须用“重典”N. 新华网，-03-01. 2张维迎. 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