行政案件再审制度的法律规定与存在的缺陷样本.doc

再审制度又叫审判监督制度，是在《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》要求二审终审制度基础上增设尤其司法救助制度。中国再审制度是

在“实事求是，有错必纠”立法指导思想下构建起来，它对于纠正裁判结果确有错误案件，达成实现最终司法公正目标，起到了一定主动作用。
    在三大诉讼法中，《行政诉讼法》是最终颁布实施诉讼法，也和《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》一样，建立了再审制度。三大诉讼法要求再审制度，现有相同之处，又有不一样之处，各具特色。相同之处关键表现为均要求地方各级人民法院院长对本院已经发生法律效力判决、裁定，发觉确有错误，认为需要再审，应该提交审判委员会讨论决定；上级人民法院院长对下级人民法院已经发生法律效力判决、裁定，发觉确有错误，有权提审或指令下级人民法院再审；最高人民检察院对全国各级人民法院发生法律效力判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院发生法律效力判决、裁定能够提出抗诉；当事人对发生法律效力判决、裁定不服，能够向人民法院要求再审改判等。不一样之处关键表现为《刑事诉讼法》第二百零三条要求“当事人及其法定代理人、近亲属，对已经发生法律效力判决、裁定，能够向人民法院或人民检察院提出申诉”；《民事诉讼法》第一百七十八条要求“当事人对已经发生法律效力判决、裁定，认为确有错误，能够向原审人民法院或上一级人民法院申请再审”；《行政诉讼法》第六十二条要求“当事人对已经发生法律效力判决、裁定，认为确有错误，能够向原审人民法院或上一级人民法院提出申诉”等等。即使法律对保护当事人诉权全部作了不一样要求，但全部存在不一样程度缺点，尤其是在行政案件再审过程中，因为法律要求过于标准、笼统，造成在审判实践中难以操作，在此，笔者仅就现行行政再审制度中存在缺点谈点自己粗见，以在修订《行政诉讼法》和最高人民法院制订相关司法解释时，起点抛砖引玉作用。
    一、现行行政案件再审制度法律要求及存在缺点
    《中国行政诉讼法》用三个条文对有权提起再审主体作了标准性要求。将有权提起再审主体分为三类，一是当事人；二是人民法院院长和上级人民法院；三是人民检察院。但对案件在什么情况下能够提起再审，案件进入再审程序后，应怎样处理等实体问题均没有作出要求。最高人民法院依据《行政诉讼法》标准要求，结合人民法院审判工作实际需要，制订了《相关实施〈中国行政诉讼法〉若干问题解释》，该《解释》从第七十三条到第八十二条用了十个条文作了部分较具体要求。其中：第七十三条要求当事人申请再审必需在判决、裁定生效后二年内提出；第七十五条要求对抗诉案件必需进行再审；第八十一条、第八十二条要求了再审审理时限；第七十四条、第七十六至第七十八条要求了再审程序；第七十九条至第八十条要求了案件经过二审和再审后应作怎样处理。从上述这些要求来看，仍然难予处理在审判实践中，大量存在而又急需处理实际法律问题，其法律缺点关键表现在以下多个方面：
    （一）有权提起再审主体多元化，职权主义严重，忽略了当事人意思自治标准。
    建立行政诉讼目标，是为了确保人民法院正确、立即地审理行政案件，以保护公民、法人和其它组织正当权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。行政相对人向人民法院提起行政诉讼，从某种角度上来说，和民事诉讼目标是相同，全部是为了保护自己正当权益。对发生法律效力判决、裁定，是否需要提起再审，应该由当事人自己来决定，应充足尊重当事人自己意愿。
    《行政诉讼法》要求了能够提起再审主体却有三类：一是人民法院依职权提起再审；二是当事人能够向人民法院申请再审：三是人民检察院依职权提起抗诉引发再审。
    从上述有权提起再审主体来看，存在着严重职权主义色彩，尤其是人民法院、人民检察院依仗国家法律给予公共权力，对行政案件提起再审路径，要比当事人申请再审路径方便得多。因为根据现行法律要求，人民检察院提起抗诉案件，人民法院必需进行再审。人民法院也随时能够对其认为需要进行再审案件进行再审，而当事人申请对案件进行再审，还需要由人民法院审查同意，而因为法律未要求再审法定条件，人民法院还能够找出种种理由来驳回当事人再审申请，造成当事人申请再审难。
    （二）行政案件进入再审程序法定条件不明确，造成行政案件进入再审难。
    我们知道，各类案件要进入诉讼程序，由人民法院依法进行审理，均应符正当律要求具体条件，不管是适用一审程序、二审程序还是再审程序，均应如此，这也是一个法治国家表现。《民事诉讼法》第一百七十九条要求了民事案件进入再审五项法定条件，这有利于人民法院在审查当事人申诉时掌握，确定案件是否进入再审程序。《中国行政诉讼法》对行政案件要进入再审程序，却未作任何要求，即使《最高人民法院相关实施〈中国行政诉讼法〉若干问题解释》第七十四条要求“人民法院接到当事人再审申请后，经审查，符合再审条件，应该立案并立即通知保方当事人；不符合再审条件，给予驳回”，但再审法定条件是什么呢？不管是《行政诉讼法》，还是《最高人民法院相关实施〈中国行政诉讼法〉若干问题解释》，对此均未作出要求，给人民法院审查行政案件再审申请时增加了困难。一是使人民法院在审查当事人申诉时，难于正确把握发生法律效力判决、裁定是否确有错误，造成常和再审申请人发生争议，申请人说申请符合再审法定条件，也就是认为确有错误，人民法院认为申请不符合再审法定条件，但又找不出具体法律要求来对申请人进行解释，造成行政案件进入再审程序难，造成当事人反复缠诉和越级上访，增加了社会不稳定原因。二是一旦案件决定再审后，审判人员在制作再审裁定书时，找不到对应法律依据。根据最高人民法院印制再审案件诉讼文书样式要求，决定再审裁定书要引用具体法律条文，决定再审民事裁定书能够引用《民事诉讼法》第一百七十九条第×项，可决定再审行政裁定书却无具体法律条文可引用。
    （三）有权对行政案件进行再审法院等级不明确，行政案件进入审程序后，应作怎样处理法律要求不明确，造成维持、撤销两难。
    《行政诉讼法》第六十二条要求“当事人对已经发生法律效力判决、裁定，认为确有错误，能够向原审人民法院或上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止实施”，但未要求由那一级人民法院进行再审。《最高人民法院相关实施〈中国行政诉讼法〉若干问题解释》第七十六要求“人民法院根据审监督程序再审案件，发生法律效力判决、裁定是由第一审人民法院作出，根据第一程序审理，所作判决、裁定，当事人能够上诉；发生法律效力判决、裁定是由第二审人民法院作出，根据第二审程序审理，所作判决、裁定是发生法律效力判决、裁定；上级人民法院根据审判监督程序提审，根据第二审程序审理，所作判决、裁定是发生法律效力判决、裁定”，从上述要求来看，全国各级人民法院全部有权对一审发生法律效力行政案件进行再审，上级人民法院有权对本院和下级人民法院发生法律效力行政案件进行再审。不过，从《最高人民法院相关实施〈中国行政诉讼法〉若干问题解释》第七十八条、第七十九条、第八十条要求来看，似乎基层人民法院又无权审理行政再审案件，因为这三条全部只要求了原审裁判确有错误或不妥，均使用了撤销原审判决或裁定，发回作出生效判决、裁定人民法院重新审判，或指令第一审人民法院受理或审理。从这一要求来看，只有中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院才有权作出发回重审、指令受理或审理裁定，但对现在负担大部分再审任务基层人民法院来说，是否有权对行政案件进行再审、对行政案件进行再审后，应该作怎样处理，全部找不到法律依据，造成在审判工作中，对于需要撤销原判案件，找不到相关法律条文来引用，形成了两难境地。
    （四）行政案件进入再审程序后，被告行政机关是否能够再举证，法律要求不明确
    《行政诉讼法》第三十二条要求“被告对作出具体行政行为负有举证责任，应该提供作出该具体行政行为证据和所依据规范性文件”，《最高人民法院相关实施〈中国行政诉讼法〉若干问题解释》第二十六条要求“在行政诉讼中，被告对其作出具体行政行为负举证责任。被告应该在收到起诉状十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供，应该认定该具体行政行为没有证据、依据”，第三十一条第三款要求“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交证据，不能作为二审法院撤销或变更一审裁判依据”。从上述要求来看，被告行政机关举证时间应在收起诉状十日内，或有正当理由并经得法庭准许外，在其它时间提交证据全部不能采信。但对在再审过程中，被告行政机关是否能够向法庭提交在原审时没有提交证据，提交以后，法庭能否采信，全部没有具体要求。而《最高人民法院相关实施〈中国行政诉讼法〉若干问题解释》第七十六要求“人民法院根据审监督程序再审案件，发生法律效力判决、裁定是由第一审人民法院作出，根据第一程序审理，所作判决、裁定，当事人能够上诉”，从这条要求来看，似乎又许可被告行政机关在再审诉讼中，向法庭提交在原审中未向法庭提交证据，因为既然是根据第一审程序来审理，被告行政机关就能够根据《最高人民法院相关实施〈中国行政诉讼法〉若干问题解释》第二十六条“在行政诉讼中，被告对其作出具体行政行为负举证责任。被告应该在收到起诉状十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时证据、依据”要求向法庭提交证据。因为上述要求不明确或自相矛盾，造成在审判实践争议较大，难以掌握，有一件这么案件在再审时引发了较大争议。原审原告郭某和原审第三人刘某系夫妻关系，双方自愿于8月到民政机关办理了离婚登记手续，领取了离婚证。郭某以其系限制民事行为能力人为由，于9月向法院起诉被告县民政局，要求法院撤销民政机关颁发离婚证。在原审诉讼中，被告县民政局未向法庭提交证据，原审以被告县民政局未举证为由，判决撤销了该离婚证。一审判决生效后，县民政局以是应双方当事人申请，为她们办理离婚登记，符正当律要求为由向法院申请再审。在再审诉讼中，被告县民政局向法庭提交了为当事人办理离婚证时相关证据，并经法庭审查该证据客观真实，起源正当。但对是否能够以此证据来撤销原判，有二种意见。一个意见认为，该证据不宜采信，更不能以此证据来撤销原审判决。理由是法律要求被告行政机关举证时限明确，被告行政机关未在要求时限内举证，应视为无证据，且《最高人民法院相关实施〈中国行政诉讼法〉若干问题解释》第三十一条第三款要求“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交证据，不能作为二审法院撤销或变更一审裁判依据”，既然被告在二审时提交证据全部不能作为撤销或变更一审裁判依据，在再审提交证据就更不能作为撤销或变更一审裁判依据。另一个意见认为，在再审诉讼中，被告行政机关提交在原审中没有提交证据，只要该证据符合证据“三性”要求，就应该采信，并作为撤销原判依据。理由是《最高人民法院相关实施〈中国行政诉讼法〉若干问题解释》第七十六条“人民法院根据审监督程序再审案件，发生法律效力判决、裁定是由第一审人民法院作出，根据第一程序审理，所作判决、裁定，当事人能够上诉”，既然再审案件是根据第一审程序审理，就应该实施相关审理第一审案件全部要求，包含送达相关诉讼文书、当事人举证范围立即限、开庭审理方法、裁判结果、审理时限要求等等，当然也包含了被告行政机关能够向法庭提交在原审时未提交证据。
    二、完善行政案件再审制度相关法律要求构想
    针对现行行政案件再审制度中存在法律缺点，在修订《行政诉讼法》时，要突出行政诉讼特点，要做到保护行政相对人正当权益和支持、维护行政机关依法行政相一致，深入完善行政诉讼法律制度，同时，要和民事、刑事再审制度相衡接，突出当事人主义模式，便于当事人进行诉讼和人民法院审理，构筑起符合中国国情行政案件再审制度。
    （一）对有权提起行政再审主体重新定位。即取消人民法院依职权提起再审要求，弱化、限制人民检察院提起抗诉引发再审范围，规范、强化当事人申请再审法定条件。
    人民法院审理行政案件，是依据法律要求，应用国家审判权来监督行政机关依法行使职权和推行义务，以保护公民、法人和其它组织正当权益不受行政机关违法行政行为侵害一个司法活动。①确保人民法院公正司法和树立司法权威一个基础前提，就是人民法院审理裁判案件，均应处于中立者地位，超脱于各方当事人，不能替换任何一方当事人来开启一项诉讼程序。当事人对人民法院作出裁判结果不服，能够经过上诉或申请人民法院进行再审，来进行司法救助。当事人不提起上诉或申请再审，说明当事人默认同意该裁判结果。人民法院依职权提起再审，既违反了当事人意思自治标准，也和现代司法理念不符，且在审判实践中也有很多不便操作之处。当原告或被告不到庭参与再审诉讼时，根据《行政诉讼法》要求，对经两次正当传唤，原告无正当理由拒不到庭，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭，能够缺席判决。如原告不到庭，依法应视为申请撤诉，人民法院就无法对该案进行再审，使人民法院处于很尴尬地位，也会给部分领导机关或领导人借司法监督之名，干预司法独立留下法律依据，那么人民法院决定再审又有什么实际价值呢？不管从理论上还是审判实践来看，人民法院依职权提起再审要求全部没有存在价值。所以，应该取消人民法院依职权提起再审要求。
    《中国宪法》要求人民检察院是国家法律监督机关，依法对人民法院审判活动进行法律监督。在现在社会各界反对司法腐败和应加强对司法权监督呼声甚高背景下，要想取消检察机关对行政案件法律监督是不现实，该项制度仍应继续保留。但作为行使国家公共权利检察机关，对全部行政案件全部能够提出抗诉，和检察机关现行人力、物力和业务素质全部有不相当之处，也和现代司法理念相勃，故应对检察机关对行政案件提出抗诉范围作合适限制。即检察机关只对人民法院判决撤消了行政机关作出具体行政行为，而该行政机关既不上诉又不申请再审，且该判决有可能损害国家或社会公共利益时人民检察院才能够代表国家提出抗诉。而对人民法院判决维持行政机关具体行政行为判决，人民检察院不宜提起抗诉。这么处理，一是充足表现当事人意思自治标准，尊重行政相对人诉讼权利；二是减轻检察机关工作压力，使检察机关能集中精力维护国家、集体和社会公共利益。
    （二）规范、强化当事人申请再审条件，疏通当事人申请再审渠道。
    在取消了人民法院能够开启再审程序要求，弱化、限制了人民检察院提出抗诉范围后，必需深入规范、强化当事人申请再审路径，疏通当事人申请再审渠道。一是要明确要求提起再审法定条件。这关键从二个方面来要求，首先具体列举再审必需含有条件；其次还要列举不得申请再审具体情形。二是应要求申请再审行政案件，必需经过了二审程序。对没有经过二审案件，当事人不能申请再审，堵塞当事人不打二审打再审路，使行政争议立即了结，以表现行政行为效率优先标准，同时也有利于提升司法效率。三是应要求人民法院对再审申请进行审查时限，同时给必需补救手段。人民法院对当事人提出再审申请，应该进行认真、立即地审查，审查时间以30天为宜。对符合再审条件，裁定进入再审程序；对不符合再审条件，应作出不予受理决定书，送达给申请人。当事人对该决定不服，能够在接到决定书之日起十日内，向上一级人民法院提出上诉，以确保当事人申请再审权不被剥夺。
    （三）合理界定申请再审条件和证据认定标准。
    再审改革最关键是对申诉和改判理由要有限制，具体包含到事实和证据问题，证据成为改革关键，证据效力又是其中最关键内容。②至于行政再审案件具体条件应怎样要求，能够参考《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》相关要求，结合行政诉讼特点，再综合多年来教授叙述来确定。这也是行政再审改革关键之处，这一步走好了，当事人申请再审渠道就疏通了，当事人缠诉和越级上访问题将会得到根本改变。
    行政案件进入再审程序开庭审理后，是否应该维持还是改判，这又是一个关键点，法律对此应该有明确、具体、可操作性要求，尽可能避免模棱两可表述，这也是处理当事人缠诉和越级上访问题立足点。这关键包含到对事实和证据认定问题，而证据又是决定案件是否改判关键问题，对此，法律应有明确要求。如应该明确当事人再审诉讼中是否能够提供新证据，当新证据和原审认定证据相矛盾时，能否以新证据来作为撤消原判证据等，尤其是应该要求被告行政机关在原审中因未提交证据而造成败诉后，而又以有证据为由申请法院对案件进行再时，在再审时提交证据能否作为撤消原判证据。
    （四）当事人申请再审和人民检察院提出抗诉应有时间限制。
    行政机关作出具体行政行为，通常全部是为了维护社会公共利益，应表现效率优先标准，而且《行政诉讼法》还要求“诉讼期间，不停止具体行政行为实施”，不宜让一个行政行为长久处于不稳定状态，有必需对当事人申请再审和人民检察院提出抗诉时间进行限制。《最高人民法院相关实施〈中国行政诉讼法〉若干问题解释》第七十三条要求“当事人申请再审，应该在判决、裁定发生法律效力后2年内年提出”，而对检察机关提出抗诉时间却未作限制。结合行政诉讼特点，2年时间能够说是太长了，提议将该时间统一确定为裁判发生法律效力后六个月内为妥。
    （五）确定再审案件管辖等级和审理次数。
    因为前面提到未经过二审行政案件不能进入再审程序，所以基层人民法院不再受理再审行政案件，而应由中级以上人民法院管辖。同时应要求行政案件申请再审，只能向作出生效裁判文书人民法院提出，取消能够向上一级人民法院提出要求。这么要求，现有利于减轻上级人民法院处理信访工作量，也以避免多级人民法院反复审查同一再审申请反复劳动，以节省司法资源，提升工作效率，也有利于减轻当事人经济负担。
    同时，应要求行政案件再审次数，不管是当事人申请再审，还是人民检察院提出抗诉引发再审，均应以一次为限。经过一次再审案件即为终审裁判，当事人和人民检察院均不得再次提出再审申请或抗诉，避免一个案件被反复再审，造成终审不终局面。
注释：
①应松年主编《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社
②沈德咏：《谈审判监督工作和审判监督改革》
（作者单位：江西省万安县人民法院）