房地产法公选课课程考察论文--我国土地出让制度存在的问题.doc

《房地产法》公选课
课程考察论文

我国土地出让制度存在的问题

学院： XXXX学院
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我国土地出让制度存在的问题
XXX学院XX级XXX专业 XXX XXX
摘要：地价与房价之间息息相关，土地出让制度对房地产市场及其他很多行业的发展都是至关重要一个环节。故此土地出让制度的改革始终是我国整体改革中的重要一环。大量观察表明，土地制度直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展及其整个国民经济的宏观运行和行业效率等方面，它的影响小到集体甚至个人利益关系大到关系中国社会的政治稳定。本文将分析我国土地出让制度存在的问题给予论述。
关键词 ：土地出让制度 改革 土地价格
一、农村土地：
1、 我国农村土地制度的演变：
新中国成立后,农村土地制度经历了四次较大演变，四次演变中，家庭联产承包责任制的实行,无疑是中国土地制度变迁成功的范例。在一定程度上适应了经济主体的内在要求,从而解放了生产力,促进了农业的发展。但从20世纪80年代末开始, 承包责任制的缺陷开始显现,特别是随着我国社会主义市场经济的发展,其弊端更加突出,现已成为制约农民增收的瓶颈。以下为四次土改：
（1）第一阶段是土地改革阶段。从1947年开始,到1952年结束。这一阶段的任务,就是从封建土地所有制向农民土地所有制的根本变革,土地的使用权和所有权合一。
（2）第二阶段是农业合作化阶段。从1952年开始,到1956年基本告一段落。这一阶段的主要任务, 是从农民个体土地所有制变为农民集体土地所有制。
（3）第三阶段是所谓的“人民公社化”阶段。从1958年开始至1978年基本结束,延续了近二十多年。实践证明,这是一个不成功的实践,是我国农地制度的一次畸形变革。
（4）第四阶段是农民家庭联产承包责任制阶段。1979年以后,我国总结了历史的经验教训,对农村土地产权的制度安排作了一次重大的调整,将土地使用权分离出来交还给农民家庭承包经营。
2、土地所有权与土地经营权的矛盾：

我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》等重要法律都明确规定我国农村的土地属于农民集体所有,从这一点来说,农村土地产权是明确的。但“集体”是指哪一级,法律规定却又很不明确。如在《宪法》中,被笼统规定为“集体所有”;在《民法通则》中被界定为乡(镇) 、村两级集体;而在《农业法》和《土地管理法》中则是乡(镇) 、村或村内农业集体经济组织。由于没有具体规定农村土地所有者是谁,导致所有者缺位或“虚位”。同时,土地使用权的主体、地位、界限、获取与转让的法律程序、法律形式及法律保护手段也都没有明确的法律规定。法律规定的不清晰及农民的多种理解使得农村土地关系极为混乱,村干部进行“寻租”,农民对土地使用权存在很强的不稳定感,进而对土地长期投入预期不足,直接影响着农民对土地的经营热情和农业生产的发展,致使有的农地出现盐碱化、沙化、甚至荒漠化现象。除此之外,农村土地权利残缺,其中最有实质意义的是处分权集体不能行使。国务院在《关于发展房地产若干问题的通知》中规定:“集体所有的土地必须先行征用转为国有土地后才能出让。”
对此，应该明晰土地所有权,加快实行地权登记,确保农民的土地权益。我国《土地管理法》要求:“农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。”但是,自1988年至今,为农民集体所有的土地核发证书的工作却一直没有全面开展起来。当前,应加快这一工作进程。国家成立专门的地权登记机构,对每一块土地都必须登记,明确所有权人,在此基础上由政府颁发土地所有权证。地权登记,给土地所有者发地权证,是防止政府强占土地所有者地权的基础之基础;明确集体土地所有权的所属范围,至于“集体”指哪一级,乡镇难以了解各村具体真实情况,村委会担当比较合适。村委会成员由村民选举产生,上级加以任命,任期五年一届。其主要职责是从事农村土地的分配调节、计生、基建、科普、文教等事务管理。村委会人员要纳入国家公务员编制,发放工资,工资额度应高于村人均收入水平。
3、 土地承包经营与土地利用效率之间的矛盾：
规模化生产和专业化分工是现代农业的基本要求。规模化生产将促进农业机械和现代农业技术的推广与应用，从而大幅度提高农业劳动生产率和边际效益。农业的经营规模达到一定的程度，会促进专业化分工的发展。专业化分工优化了生产组织内部的资源配置，同样是提高农业劳动生产率和边际效益的有效途径。但是，在我国现阶段的农业生产中，规模经济和专业化分工的优势受到了过于分散的农地产权制度安排的制约。
我国现行的《土地管理法》是针对当时乱占滥用耕地的严重情况而制定的,偏重于土地使用的审批管理,对土地经营和流转的管理以及土地有偿有期限出让转让和抵押等缺乏必要的规定。《土地管理法》虽然规定:“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定。但到目前为止,国务院只对城镇国有土地如何依法进入市场问题制定了条例,即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,对农村集体所有的土地使用权如何进入市场,至今尚未制定出相关法规。在现行土地制度下,除了国家低价征用集体土地以外,集体所有的土地是不能通过市场而流动的。虽然农户也在进行不同形式的流转实践。但从整体上看,农地还是没有真正流转起来,现代意义上的集中经营更是很少发生。
这使得土地的生产要素功能不能充分发挥，制约农民增收。
对此，应循序渐进地推进农业用地流转,使农业用地生产要素功能伴随着城乡一体化进程而不断提高；可将农业用地抵押权利还给农民,这对于留在农业内部的劳动力和待转移农村劳动力来讲都是亟待解决的问题,如果农村土地可以抵押,就可以克服农业生产中的资金瓶颈问题,有助于提高土地生产效率;也可以提供到城市创业的资本,加快农村劳动力转移的步伐。鉴于完善的社会保障制度在短期内还难以覆盖农村,以及城乡统筹发展目标的实现也需要较长时期,近期重点应放在促进农村土地在集体范围内自由流转,使土地经营规模比原来有所扩大,待时机成熟,再促使农村土地流转突破集体界限,实现农业用地在农民之间自由流转和规模经营。

4、 农村土地征收、征用制度：
现行土地管理法关于土地征收范围的界定在一定程度上不够适当。一、法律关于土地征收范围的规定过宽,把不应该引入征收程序的部分建设用地如把商业性建设用地纳入征地范围,损害了农民权益;二、关于土地征收范围的规定又过窄,对于应该引入征收(或征用)程序的生态林建设用地,则没有纳入其规定的征收(或征用)范围。世界上多数国家和地区都是以土地的市场价格为基础来确定补偿额度的,有的国家和地区还根据土地未来的价格以及征地对土地所有权人和使用人造成的其他间接损失来确定补偿额度。然而,我国土地管理法第47条规定的征地补偿标准是:土地补偿费为被征耕地前三年平均产值的6—10倍,安置补助费为被征耕地前三年平均产值的4—6倍。如按以上标准支付的土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费,但土地补偿费和安置补助费二者的总和最高不得超过被征耕地前三年平均年产值的30倍。这完全是一种与市场无关的政策性价格,而且过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期。同时,我国的征地补偿范围仅包括了直接损失,没有包括间接损失,尤其是没有包括农民的择业成本和从事新职业的风险金,这些都导致了农民日后的生活困难。改革开放以来通过低价征地从农民那里拿走的资金至少在3 万亿元以上。
这规定对农民利益的侵害比较严重,影响了农民增收。
对此，可按照市场化原则,对农村集体土地征用依法公平补偿,促进农民增收，尊重农民集体土地财产权利,按照市场化原则确定征地补偿标准,对农村集体土地征用公平补偿。所谓公平补偿是指按照反映土地真实价值(按土地的最高机会成本即可能带来的最高收益计算)的市场价格来进行。同时,在制定征地补偿标准时,不仅要考虑现实土地用途的补偿,也要让农民分享用途转化后的收益。征地补偿费不仅要体现土地作为生产资料和生存保障资料的价值,还要保证对土地追加投资能得到补偿。要以使农民生活水平发展提高为征地补偿原则,充分考虑农民的生存权益和发展权益。应改变过去征地补偿的做法,补偿除原有的内容外，还应包括农民的社会保障费用、教育培训费用和土地增殖分成等,使被征用土地农民的生活水平、发展水平与国家经济社会发展水平相适应。
5、针对我国农村土地制度的政策其他建议及其总结：
此外，可把启动农村宅基地流转作为促进农村土地生产要素功能提高的突破口，这主要是出于以下考虑:宅基地在农民社会保障中的作用远次于农业用地,彻底放开农村宅基地流转,不会影响农民正常生产和生活。与农村其它改革相比,农村宅基地制度仍处于计划经济体制时的状态,现在宅基地仅仅具有社会保障功能,没有生产要素功能与财产功能。既然党的十六大提出了要保障居民财产性收入增长《, 物权法》也提出了“保障一切市场主体平等法律地位和发展权利”,就必须赋予宅基地与农业用地、集体建设用地一样的用益物权,农民享有宅基地完整的占有权、使用权、受益权和处分权。当前在村庄整治中应保护农民现有宅基地权利不被剥夺,近期内还应切实采取措施,逐步清除各种妨碍宅基地流转的体制障碍,只要符合土地利用规划,允许宅基地在城乡居民之间自由流转,实现宅基地流转与人口流动相一致,为城市化水平和农业用地生产要素功能大幅提高创造条件。
制定集体建设用地直接入市政策,使集体建设用地生产要素功能的提高沿着正确的轨道发展。尽管过去我国因为限制农村土地流转而避免了大量农村人口因城市化和工业化而流离失所,可是现行征地制度造成了大量失地农民,影响到社会和谐,现有集体建设用地流转模式再难以为继。党的十七届三中全会提出了“允许集体建设用地直接入市”,现在应按照这一方针,制定集体建设用地非公共利益用途直接入市的具体政策,实现集体建设用地与国有土地“同地、同价、同权”。对于因公共利益需要而发生的国家征地,不能再按原有用途而应按市场价值公正合理地补偿农民,保证农民土地的财产权利和发展权利,使集体建设用地生产要素功能的提高朝着城乡统筹协调发展方向发展。
加快推进农村社会保障制度建设和户籍制度和村民自治制度的制度改革、建设,加强法制建设，解除农民增收的后顾之忧。农村土地制度改革是一项综合性的制度变迁，需要在多方面同时发动改革，才能取得良好的效果。目前农村免费九年义务教育,是以工哺农最直接的体现,是增加农民收入立竿见影的重大举措,对提高农民素质,促进农村经济社会可持续发展意义重大,但惠及面还有限,应加快推进此项工作的进程。此外,从统筹城乡经济社会发展的思路出发,加快推进农村社会保障制度建设,逐步建立以“低收入农民最低生活保障”、“失地农民生活保障”、“农民工养老保障”、“农村新型合作医疗”、“孤寡老人集中供养”的“新五保”制度,逐步弱化土地的福利和社会保险功能,解除农民的后顾之忧,以健全和完善土地承包经营权流转,增加农民的土地收益和财产性收入。同时，应加快户籍制度改革和切实落实村民自治制度，加强法制建设，为农村土地制度改革注入新的强大动力，为改革保驾护航。
二、城市土地：
　1、城市土地的重要性：
（1）“土地是万物的基础”，也是城市存在和发展的基础。城市就是由一定土地面积组成的地域，没有一定土地面积构成的地域，就无所谓城市。
（2）土地是最基本的生态环境要素和生产要素。没有土地城市就不能吸纳日益增多的人口和日益发展的工业和第三产业，城市发展的规模和空间无从扩展，就没有城市化和经济社会的现代化。
（3）城市土地承载着巨大的城市土地资产价值总量，并能为社会创造巨大的收益。

2、 地价是构成房价的主要部分：
在房地产项目各项成本中，土地费用、各种税收约占房价的40%—55%，建筑施工成本占20%左右，三项费用约为10%。
据了解，开发商的平均土地成本占30%左右，但该成本因地域差异而有很大不同。目前在二三线城市，开发商的土地成本只占两至三成;而在上海等一线城市，土地成本有时候占到房价的四至五成。“对于在全国布局的大型房企来说，由于拿地途径和时间点都差不多，因此平均下来土地成本相距并不大。反而是一些本地开发商，因为与政府关系较好，或拿地的时间较早，获得了更便宜的土地。在上海，土地成本一般占到了价格的一半，仅有极少数项目拿地成本只占四成。”上述开发商告诉记者，由于在拿地上有很大优势，本土中小开发商或当地的国资房企，其利润率反而要比大型房企更高。除了土地成本，房子还没有造起来，开发商就须先缴纳约9%的相关税费。其中，房企在支付土地出让金之后，除了需要缴纳3%的土地契税外，还要缴纳5%的营业税;而在房产进入预售环节后，开发商还要缴纳销售收入1%的契税。销售完毕后，如果房产价格较拍卖土地时有所上涨，还要按相关规定向税务部门缴纳额度不等的土地增值税。由于土地增值税是分四级累进制的，项目体量越大、房产销售面积越多，总的土地增值税也越多。一般中小型项目，土地增值税差不多约占成本的3%—5%。
综上所述土地成本占房地产开发总成本的比例约50％，构成了房价的最主 要部分。毫无疑问，土地价格是各地区影响房价的主要因素之一。 考察国内每年的房价与地价 的变化趋势，也 能从另外一个角度得到相 同的结论 ，房地产价格 的走向与土地成本有最直接的关系。近几年来， 土地交易价格指数与房屋销售价格指数变动一致，各阶段土地上涨幅度明显高于房价变化。 从以上的分析 ，可以肯定，地价与房价间存在 正相关性。地价和房价作为房地产市场的两个指 标 ，在一定范围内、一定条件下相互作用、相互影 响。因而地价上涨勿庸置疑有房地产需求升温的 原因，但土地出让制度作为土地价格的直接影响因素，很大程度上也会决定土地价格的走势。
3、 地价上涨的原因：
房地产需求升温推动了地价上涨，供给和需求决定价格 ，土地需求的无限性和供给的有限性矛盾永远存在 。而在我国这对矛盾 显得尤为突出。面对我国耕地大量减少、人 口继 续增长的严峻形势，为保证国家的粮食安全，我国开始执行最严格的土地管理制度，在土地供应总量上严加控制。但随着社会经济发展，人口越来越多，居民生活水平和生活质量逐渐提高，特别是城市化进程的加快 ，城市对住宅、商业、休闲等方面的房产需求越来越多。因此，房地产市场蓬勃 发展，开发商们不断增购土地来满足市场需要，导 致对非农用地的需求越来越大。可见，一方面土地供给非常有限，另一方面对土地的引致需求日益增加 ，这种矛盾必然导致土地价格的上涨。但这样的上涨是市场供求机制作用的结果，如果没有外力作用，它的上升程度有限。土地出让制度推动地价不合理上涨 2000—2004年、2006～2007年我国土地价格上涨幅度惊人 ，2000—2004年期间土地价格提高了20％，2007年 一 年内土地价格上涨竟高达12％ ，创下2000年以来的最高涨幅。此外，除2001年，其他每年地价的涨幅均超过房价。很明显，土地价格变化如此之大，已不单单是市场供求机制在起作用，更深层次原因应是作为外力的土地出让制度在推动。自1990年国务院颁布实施 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以来 ，我国开始在城镇实行以土地 所有权和使用权分离为基础、以土地使用权有偿 出让为特征的土地 出让制度 。在现行土地出让制 度下，由地方政府一次性收取土地出让期限，住宅用地7O年、工业用地 5O年、商业用地 40年内的全部地租收入 ，作为土地出让金进入当年政府的收人。从 1990年至今，在有偿出让的前提下，先后使用过协议出让及土地招拍挂两种出让方式。其中，协议出让方式作为有偿供地的主要方式之一，曾是最重要、最常用的政府供地方式。但由于协议方式容易导致寻租腐败等问题出现，2004年前后变革为土地招拍挂出让方式。2004 年“8．31大限”终结了协议出让土地的年代，我国开始实行土地公开拍卖制度，国有土地使用权必 须以公开招标、拍卖、挂牌的方式出让。土地使用权招标拍卖挂牌 ，一定程度上遏制了此前协议出让方式中的腐败寻租行为，引入充分的市场竞争机制，采用“价高者得地”模式，显化了土地的真实价格，公开了开发商的隐形土地成本。但随着时间推移，这种出让方式的弊端也暴露得愈发明显。
3、我国城市土地出让制度存在的问题：
（1）寻租腐败使 土地隐形成本提高。上世纪 9O年代 初至 2004年 ，我 国政府最常 用的供地方式是协议出让。所谓协议出让土地使用权，是指政府与土地使用者以协议方式签定土地使用权出让合同，土地使用者支付相应的出让 金 ，国家把一定期限的国有土地使用权让渡给土地使用者。这种方式最大的特点就是由出让方和受让方就特定地块通过协商谈判决定土地的价格以及土地最终 的使用者。在此方式下 ，土地使用 权的取得不是通过开发商之间的相互竞争来决定，而是更大程度上取决于开发商的寻租能力和政府的主观偏好。由于没有引入充分的竞争机制，缺乏公正 、公平 、公开性 ，滋生了以权谋私、权钱交易等腐败现象。这些现象一方面造成社会资源的严重浪费，另一方面作为获得土地的隐形成本，实际上提高了土地价格，最终转嫁到房价中，由消费者来承担。
（2）开发商大举囤地使土地垄断加剧土地招拍挂实行后，从2005—2008年，一个个地王诞生，一次次地价被刷新，土地招拍挂上演着资本巨头的独角戏。面对政府有限的土地供给，更多的中小房产开发商陷人拿不到地的困境；而大开发商凭借雄厚的资本，大举囤地。在这种方式下，土地价格被不断抬高，增加了开发总成本，加重了开发商负担，客观上推动房价上涨，一定程度上造成房地产市场的虚假繁荣。反过来，房地产的潜在巨额利润又再次催生资本巨头的相互竞争，进一步推高土地拍卖价格，如此反复循环，推动地价和房价一起攀升。而且，土地资源过度集中，形成一定程度上的市场垄断力量，更给开发商们借机提高房价的话语权。
（3）地方政府大肆卖地 土地财政愈演愈烈，高额的土地出让价格给地方政府以牟利的动机，基本上已成为地方政府财政收人的主要来源，各地土地财政呈愈演愈烈之势。地方政府为财政增收、突出政绩，一方面利用土地资源的稀缺性及对土地一级市场的垄断哄抬土地价格 ，另一方面把卖地当成主要手段，大肆出让，放任地价、房价 循环上涨，或与当地开发商结成利益共同体，合谋 “双赢”。2008年土地流拍、房市回调、成交量萎缩，地方政府纷纷救市，出台向购房者提供补贴、放宽公积金贷款数额等优惠政策，意欲缓解经济危机下的房地产萎靡态势，这样的救市措施也很大程度上与地方政府的土地财政有关。作为当地开发商的利益共同体，一荣俱荣、一损俱损，房地 产的困境必然导致地方政府财政收入重要来源的巨大损失。 我国现有土地出让制度是土地恶性上涨的原 动力，特别是制度衍生出来的“利益主体”——地方政府在政策实施 中扮演了举足轻重的作用 ，催化了地价一步步上涨。从协议出让到土地招、拍、挂，所暴露出来的问题和缺陷已远远超过当初制定者的预期，已越来越制约房地产市场的健康发展，我国土地出让制度又面临新的改革。
4、 针对我国城市土地制度的建议：
(1) 引进市场与政府机制融合 ，应改革地方政府对一级土地市场的垄断，实现多元化经营，发挥市场在土地资源配置中的作用。应将集体所有土地与国有土地的所有权平等保护，适当开放土地一级市场，允许农村集体土地直接进入市场，让政府从“土地经营者 ”转变为“市场监督者”。近年来，因价格低廉而大行其道的“小产权房”，虽然违反现有法律，但却也是民众在高房价压力之下对更合理土地制度的全新探索 ，它打破了政府垄断土地、开发商垄断商品房的格局，使高地价和高房价得到一定缓解。2005 年，广东省出台的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，实际上已经允许集体土地进入土地一级市场 ，开创了农地直接人市的土地市场新局。这些制度创新 ，改变了土地出让市场上政 府独揽的局面，对平抑居高不下的地价和房价颇有好处，对未来的制度变革方向也具有丰富的借鉴作用。
(2) 减少对“土地财政”依赖降低土地价格 ，就必须减少或杜绝地方政府对土地财政的依赖。目前，土地出让金的全部收益都由地方政府获得 ，这种分配方式使地方政府受益巨大，也令中央政府的调控政策下达容易执行难。目前，可考虑减少地方政府在土地出让金 中与中央政府的分成比例，弱化地方政府财力上对土地出让金的依赖，或考虑规定全部的土地出让金上交中央财政 ，再由中央政府根据地方的经济发展需求拨款 ，从根本上杜绝对土地财政的依赖。这样，不仅能减少政府干预土地、操纵土地价格的行为，也能切断地方政府与开发商之间的利益纽带，恢复地方政府“公共利益执行人”的职责。
（3）完善“价高者得地”模式 “价高者得地”的竞争模式符合经济学中的“利润最大化”原则，却忽略了一个更重要的问题——社会公平。对高额利润的追逐，使房地产商更倾向于将高价买来的土地开发成高档住宅、别墅区等，而中低收人家庭显然无法承受这样的高房价。如果在“价高者得地 ”原则下，增加一些人性化的附加条件，如对用于经济适用房开发的土地制定地价上限、或指定区域作为保障性住房用地等等，这样就能在一定程度上使房价得以控制 ，保障中低收入人群的利益。可改变过去传统的一味以“价高者得”的招拍挂方式，开始尝试“价优者得”的土地拍卖方式，即对解决中低收入家庭的保障性住房用地 ，实行限房价、竞地价。房价限定下来之后再定地价，这就挤压了房地产开发的利润空间，能更好地体现土地利用价值。这样的尝试给土地招拍挂制度的变革提供了新思路。
三、总结：
土地是我们生存的基准，我国应当继续深入推进土地出让制度改革,推广形式多样的出让方式,促进土地资源合理配置和有效利用。房地产调控基调不会改变,将继续坚持市场自发调节为主,政府适时调控为辅。同时,将进一步完善市场主体多元化格局,充分发挥财税等经济手段的调控作用,推动长效机制落到实处。
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