积极的财政政策加力提效需要“深入一步”_白彦锋.pdf

白彦锋等：2023 积极财政政策怎么走？如何看？5 2023 积极财政政策怎么走？如何看？积极财政政策怎么走？如何看？白彦锋 何代欣 储德银 王伟同 祁毓 卢盛峰*编者按：2023 年的积极财政政策备受各方关注。这不仅因为中央提出了“积极的财政政策要加力提效”，体现了稳中求进工作总基调，兼顾了需要与可能、当前与长远、发展与安全，而且中央还强调在我国经济处在“爬坡过坎”的关键期时，面对困难，稳定预期、提振信心尤为关键。面对不同以往的国际国内形势和政策任务目标要求，积极财政政策在稳增长、保民生、促改革、谋发展上的发力点有待精确谋划，其成效需要跟踪评估。为此，本期我们邀请到长期关注积极财政政策的相关领域专家学者，就 2023 年的积极财政政策怎么走、如何看，分享各自的研究成果及主要观点。白彦锋白彦锋：积极的财政政策加力提效需要积极的财政政策加力提效需要“深入一步深入一步”中央经济工作会议指出，2023 年的积极的财政政策要加力提效，推动经济运行整体好转。其背景大家都是清楚的。冰冻三尺非一日之寒。回首过往，短期就国内来看，受到三年疫情反复的影响，行业发展、居民就业和收入都不可避免地受到了负面影响甚至冲击，进而影响到了对未来的预期并直接作用于其在消费、储蓄之间的权衡配置抉择；就中长期因素来看，我国人口增速降低、人口老龄化加速，其进一步弱化了中长期的消费预期。同时，城镇化、房地产发展周期的下行更是有叠加酝酿滋生地方财政困难、系统性金融风险的可能。此外，在绿色低碳转型当中，传统高耗能产业发展陷入困境，新产业新动能接续有待时日，新旧动能之间切换断档导致经济发展有可能失速。就国外来看，美欧日等发达经济体前期刺激政策效果趋于转弱，其利率的持续上升加剧了其经济进入衰退的预期和可能。上述国内外因素、中长期叠加，使得我们对做好 2023 年财政经济工作的压力陡增。如果再考虑到 2023 年我们即将开启社会主义现代化强国建设的新征程，历史方位和现实选择都使我们肩上的担子变得愈加沉重。在这种情况下，社会各界对积极的财政政策加力提效的期许更加强烈也完全可以理解。但是，这种理解似乎往往陷入了一种简单的思维定式，即总体上，积极的财政政策加力提效要减收增支。具体来看，一是提高财政赤字率；二是增发地方债尤其是专项债，*白彦锋，中央财经大学研究生院，院长；何代欣，中国社会科学院财经战略研究院财政研究室，主任；储德银，安徽财经大学财政与公共管理学院，院长；王伟同，东北财经大学经济学院，院长；祁毓，中南财经政法大学财政税务学院财政系，主任；卢盛峰，武汉大学经济与管理学院财税系，副主任。工信财经科技 2023 年第 1 期 6 因为与一般债不同，专项债项目自求平衡，不计入中央和地方的财政赤字；三是发行特别国债。上述简单化、程式化的理解，让人们觉得财政政策就像是一部精密运作的机器，每当经济发展遇到相关挑战，财政政策开启相关运行模式就可以使相关问题迎刃而解、药到病除。实际上，财政经济运行的复杂程度和自身的挑战远比外界想象的复杂、艰难许多。第一，财政运行无法独善其身。财政运行不是在桃花源和象牙塔当中。过往三年，经济运行艰难，财政与经济是感同身受、互为表里的关系。财政运行的“紧平衡”“紧日子”也在中央和地方层面进行着近乎“压力测试”。毋庸讳言，一些地方财政的捉襟见肘无疑是经济下行压力的助推因素之一。就 2022 年的财政预算运行状况来看，年初预计一般公共预算收入增长3.8%，实际上1-11月份下降了3%。财政支出年初预计增长8.4%，实际上 1-11 月份只增长 6.2%。与此同时，1-11 月份基金预算收入下降了 21%，也没有达到年初既定的增长 0.6%的目标。第二，我们习惯的政策工具手段的实施效果需要及时跟进评估、相机调整，不能只低头拉车而不抬头看路。首先，过去我们连续多年出台了大规模减税降费政策，其成效全社会有目共睹、有口皆碑。但是，这并不意味着这些政策执行下来完美无缺、白璧无瑕。一是陷入经济困难、缺乏营收、奢谈盈利的经济主体，再多的减税降费政策对他们来说也只是镜中花、水中月；二是地方财政困难、基层财政运行艰难的背景下，我国财力是否仍然能够支持减税降费政策的继续实施、相关政策继续实施是否能够收到相应的政策效果；三是国家优化疫情防控政策以来，不管是微观经济主体还是宏观经济运行的外部环境和条件已经发生了彻底的改观，在这种情况下，相应的财税支持政策也应该实现常态化回归和转变，为经济主体打造公平公正的市场竞争环境，否则，在经济运行已经回归常态的背景下，财政刺激政策仍然保持不变甚至还在加码，我们就要考虑我国经济运行是否可能重蹈美欧日的刺激陷阱，即通胀高企，反而需要长期的政策消化。党的二十大报告明确指出，我国已经进入了高质量发展阶段，我们要健全宏观经济治理体系，构建高水平社会主义市场经济体制。在这种语境环境下，我们讨论积极的财政政策加力提效，肯定不能是过去财政刺激政策的简单重复或者“酌增酌减”。透过“减收增支”的思维定式，我们需要洞悉经济运行外部约束条件的明显变化。正确处理政府与市场、经济与财政之间的关系，始终应该是积极财政政策需要认真考虑的问题。我们在财政经济运行中暴露出来的很多问题归根结底还是又一次在这个问题上绊了跟头。也就是说，充分调动微观经济主体、民营经济发展的内在动力，充分调动地方政府、地方财政主动为之的积极性、主动性、创造性，应该成为我们做好财政工作的基础和前提。经济基础活跃了、地方财政充盈了，财政经济之间的关系就理顺了，财政负担减轻了，国民经济就可以真正实现轻装前进而非负重前行。透过“减收增支”的思维定式，我们需要深刻认识，随着数字经济等新业态的蓬勃发展，我国政府间财政关系面临深层变革的客观要求。一方面，一白彦锋等：2023 积极财政政策怎么走？如何看？7 个经济主体通过数字经济辐射半径从过去的一村一寨已经扩展至一省一市甚至数省、全国乃至全球，在这种情况下，我国五级财政、多级税收征管模式需要进行适应性调整；另一方面，就支出领域来说，压实基层财政、地方财政支出压力的同时，我们更应该考虑省级、全国层面如何加强统筹、如何更好地提供跨区域、全国性公共产品。何代欣何代欣：充分发挥积极财政政策在稳增长中的支点作用充分发挥积极财政政策在稳增长中的支点作用 2022 年的中央经济工作会议指出，积极财政政策是当前筑牢我国经济恢复基础，是应对需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，化解外部环境动荡不安，给我国经济带来深刻影响的主要宏观调控工具之一。可以认为，要在具体工作中体现“稳字当头、稳中求进”的总基调，关键是要充分发挥积极财政政策在稳定经济增长中的支点作用。其主线索便是积极的财政政策要加力提效。保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。要加大中央对地方的转移支付力度，推动财力下沉，做好基层“三保”工作。此外，准确理解上述积极财政政策的战略部署，还应当把加大宏观政策调控力度，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展的合力，做完整、深入分析。首先，积极财政政策作为稳增长支点的必要性体现在三个方面。积极财政政策是扩大社会总供给和总需求的最直接手段。很难想象没有财政投入和政策扩张，经济增长需要经历怎样的过程。进一步看，稳增长带来的稳就业和保民生，是经济社会平稳运行的最直接效果。中央提出解决重点群体就业问题和关心困难群众生活问题，要从经济增长中找到切实可行的办法。事实上，积极财政政策还是通过政府行为和财政力量为市场树立信心、引导预期的最直接工具。只有政府和财政有干事、做事的热情，市场主体才能够在不确定环境下有恢复行动的勇气。一是财政持续扩张是财政政策稳增长的重要前提。从传统的代表财政扩张程度的赤字指标看，过去三年财政赤字率从未低于 3%。这几乎是财政扩张指标中的最窄口径。因为 2020 年我们发行了抗疫特别国债 1 万亿元。同时，20202022 年，与财政投资直接相关的地方政府债券发行总额维持在 3 万亿元4 万亿元。此外，四本预算之间相互调剂的资金，以及其他政府资金的进入都成为了积极财政政策作为稳增长支点的基础。以更长的视野来观察，2012 年开始实施的供给侧结构性改革，到 2022 年要更好统筹供给侧结构性改革和扩大内需，宏观调控通过高质量供给创造有效需求，支持以多种方式和渠道扩大内需。积极财政政策兼顾结构调整和规模扩张的任务逐步明确。维持并稳定经济增长，尤其是推动高质量经济增长已经成为当前积极财政政策的中心工作。