公务员绩效管理存在的问题及对策专项研究.doc

公务员绩效管理存在问题及对策研究绩效管理是现代政府管理前沿课题，也是中国外研究热点问题。作为政府职能部门，怎样科学建立以绩效考评为目标公务员管理新模式是面临新课题，也是加强干部队伍管理，提升工作效率一个有效路径。多年来，中国各级在这方面相继做了部分有益探索和尝试，也取得了部分成效和经验，但总体上还处于探索和起步阶段，并存在很多问题，需要改善和完善。笔者结合工作实际，对公务员绩效管理存在问题分析基础上，谈点对策。一、目前公务员绩效管理存在问题目前，各级，尤其是高层已充足认识到绩效管理关键性，并相继进行了部分探索，取得了部分成效，不过受多个原因影响，各地进展不一，在考评内容和模式上也不尽相同，还需不停改善和完善。（一）目前公务员绩效管理存在问题1、绩效考评模式比较笼统。对本部门公务员进行考评，首先必需遵照公务员法，不过公务员法没有要求具体考评标准，各级机关即使制订了相关绩效考评实施措施，但共同缺点是内容含糊，可操作性不强：（1）在考评内容上，只有标准性要求，缺乏细化指标。公务员考评内容全部以“德、能、勤、绩、廉”为评价标准，考评内容很模糊笼统，如“德”和“廉”就极难评定，而且过于公式化，部门之间、被考评者之间缺乏可比性，考评最终止果是否“客观公正”基础依据主管人员和考评官员主观判定。（2）在考评层次上，没有考虑等级和部门差异，缺乏针对性。人员即使全部是国家公务员，不过各个部门、不一样等级人职员作职责不一样，所担负责任不一样，考评内容也应不一样。但现在基础全部采取一样标准进行考评，忽略了部门差异、层级差异、职务差异，缺乏针对性。（3）在考评时效上，以年度考评为主，日常考评不到位。即使在开展绩效考评时，也强调年度考评和平时考评相结合，“年度考评应以平时考评为基础”，但在实际操作中，往往停留在年底一次性考评上，而忽略了日常考评，致使年度考评依据不全，考评结果不全方面、不正确、不真实，缺乏权威性。2、绩效考评指标设置不科学。绩效考评是否公平、科学、合理，考评指标设置很关键，从现在绩效考评指标设置来看，还很不科学，关键表现在：（1）考评指标设置存在两级分化。要么过于简单，指标设置过粗，共性指标多，个性指标少，没有表现差异，易使考评流于形式，难以发挥激励作用；要么过于复杂具体，指标体系庞大，落实起来难以操作，而且工作量大。（2）考评指标设置上存在不公平和不合理性。因为各个岗位工作职责不尽相同，在反应工作实绩指标设置上就不一样，有即使考虑了这一点，不过存在不公平和不合理性，易量化岗位指标较细、较严，不易量化岗位指标较松、较模糊，带来事实不公。（3）定性考评指标和定量考评指标没有很好结合。中国公务员考评即使明确强调采取定性和定量相结合标准，但在公务员绩效考评工作实际中，往往是单一强调定量分析或定性分析，使二者割裂开来，失去其互补性。比如，在年底绩效考评中会得出大量定量数据，而这些数据只是简单罗列并没有进行全方面细致定性分析，这么得出考评结论不仅会有偏差，也违反了公务员考评公正性、公平性。3、绩效考评手段和形式相对单一。现在绩效考评在手段和形式即使不尽相同，但总体来看还比较单一，改变不大，而且辐射面有限，关键表现在：（1）在考评手段上，以手工考评为主，主观色彩较浓。因为缺乏统一考评平台，现在全部基础采取人机相结合考评方法，但绝大部分基础性考评全部以手工考评为主，计算机考评为辅，不仅工作量很大，而且受人为原因影响大，主观色彩较浓。（2）在考评设计上，通常重视内部考评，缺乏外部参与。目前绩效考评不管在指标设置上，还是在考评形式上，全部只重视内部，以内部考评为主，缺乏公众和纳税人参与，考评结果不全方面。（3）在内部考评上，以上级对下级考评为主，干部群众参与度低。因为现在政府部门考评往往以上级评定为主，由上级说了算，所以在开展绩效考评时，也大全部采取以上级考评下级为主，围绕着上级指挥棒转，下级只有被动服从和落实，在考评内容和指标设置上没有上下互动，难以引发干部共鸣，致使干部参与主动性不高。4、绩效考评结果利用和功效作用发挥不足。绩效考评是否真正发挥作用，对人员是否真起到了激励作用，考评结果利用很关键，它本应成为人员奖惩、升迁依据，然而在实际操作中却受到传统行政体制制约，其功效作用没有得到很好发挥，关键表现在：（1）绩效考评结果反馈不到位。考评结果反馈是绩效管理过程中很关键步骤，它既是考评者和被考评者互动过程，也是检验整个考评体系是否科学、合理过程，所以不能走过场，更不能省略。而现在在对人员反馈考评结果时，有只反应考评等次，有只反应领导评语，没有考虑被考评人反应，有甚至不反馈，被考评者仅仅作为一个被动客体接收考评主体单向评价。（2）绩效考评结果利用不科学。有仅作为人员等次评定和评优评先依据，有仅作为年底发放奖金依据，没有将考评结果和人员晋职、晋级和工资晋升和考察学习、工作调动等方面结合起来，考评结果没有得到科学利用。（3）绩效考评激励作用发挥不足。正因为考评结果没有得到很好利用，所以它激励作用也很有限，尤其是只将考评结果作为等次评定，优异等次有百分比限制，不称职因为种种原因总是极少数，绝大多数被考评者全部集中在称职这一等次上，忽略了个人之间能力、实绩差异，不能对人员贡献大小给予正确评价，这么就难以达成奖优罚劣激励效果，使得考评激励功效弱化。二、完善公务员绩效管理基础对策怎样深入规范和完善绩效管理，愈加好地发挥它激励作用，是摆在各级面前关键课题。笔者就怎样深入完善公务员绩效管理谈谈自己见解，提部分不成熟意见和提议。（一）创新绩效管理机制，增强绩效考评权威性。政府绩效管理要想真正有突破，取得实质性成效，还必需从体制、机制入手，为绩效管理顺利推行营造好法律环境、体制环境和制度环境。开展公务员绩效管理一样受到体制、机制制约，需要改革和完善，同时还需创新考评方法。1、改革现有管理体制，为绩效管理提供环境支持。目前影响和制约开展公务员绩效管理体制、机制关键是两个方面：一个是中国公务员管理体制；一个是内部管理体制。（1）改革公务员现行管理体制。公务员管理体制属行政管理体制改革范围。要改善现在中国政府绩效管理现实状况，就需要深入深化政府行政管理体制改革，尤其是在国家公务员管理上，可借鉴西方国家管理模式，逐步建立政务类公务员和事务类公务员相对分离管理体制，对不一样类型公务员实施分类管理，便于分类考评。（2）改革现行管理体制。现在既属“垂直”管理，又接收“双重”领导，这种管理体制不仅增加了运转成本，而且“人、财、物”垂直管理，束缚了人员和基层手脚，尤其是没有“横向”交流，人员流动性很差，要提升没有位置，要改善待遇有政策限制，年年唱现歌，做现事，干部工作激情不高，难以发挥愈加好成效，所以需要进行对应改革：一是提议实现两家合并。分税制实施十多年来，中央调控能力已经增强，分税制作用已逐步弱化，当务之急是怎样依法行政、规范执法、服务经济，而从现在管理现实状况来看，不仅两家管理水平不一，而且在管辖范围、所管税种方面，你中有我，我中有你，既不便于规范管理，又给纳税人增加了无须要负担，经过两家合并，现有利于增强整体管理水平和调控能力，同时也为推行绩效管理搭建一个统一平台。二是在“人、财、物”管理上合适放权，为绩效管理推行在政治上和经济上提供支持，尤其是下级可制订更多激励方法，深入扩大绩效考评在结果利用上对干部激励空间。过来“人、财、物”决定权基础在上面，使用权又在下面，这种相对分离管理现实状况看起来似乎很合理，实际上不利于基层对“人、财、物”管理，尤其是用于对干部激励方法很有限，提议合适放权。三是建立“横向”交流机制，增加人员进出通道。经过绩效管理，可将连续几年考评排名靠前又有能力干部推荐到其它部门任职，数次考评不合格者可实施待岗或淘汰，其它部门公务员也可参与职位竞争，主动构建人才流动和循环机制，这么现有利于增加现有些人员责任心和紧迫感，同时也拓展了绩效考评结果利用。2、加强制度建设，为推进绩效管理提供制度保障。政府公务员绩效管理除了在体制、机制上深入改革和完善外，还需有对应制度作确保。从现在情况来看，需要建立和完善公务员制度关键有两个：（1）要立即建立公务员分类管理制度。建立公务员分类管理制度就是要探索对不一样类型公务员管理模式，其前提是要实现政务类公务员和事务类公务员相对分离，并经过制度建立来确保政务类公务员和业务类公务员分别管理，改变目前这种“政事一体”混合管理所展现出种种弊端。如对政务类公务员要严格根据宪法和组织法进行管理，实施任期制，可依据公务员分类管理制度相关要求，结合部门特点，正确定位，搞好人员角色划分。（2）要将公务员绩效管理法制化。即国家必需经过强制手段，以法律形式来推进公务员绩效管理。目前中国公务员法即使要求了要对公务员实施考评，进行等次评定，不过很笼统、很模糊，需要深入探索和完善公务员绩效管理实施细则，如对公务员绩效管理考评体系、考评主体、考评对象、考评内容、考评方法、考评结果等基础要素做出具体要求；探索建立专门、独立绩效考评机构，配置专业考评人员，最好是能经过立法形式给予确定和确保，以增强绩效管理权威性和规范性。3、创新考评手段，降低考评中人为原因影响。创新考评手段就是要实现以人或人机相结合考评方法向以计算机考评为主方法转变。过来绩效考评基础以手工考评或人机相结合方法来进行，人为原因影响比较大，伴随近几年信息化建设不停加强，各项工作基础上全部是依靠计算机系统来完成，各项税收管理活动可进行全过程监控，工作事务是能够统计和衡量，各岗位含有明确规章制度，工作有时间和质量标准，建立一套科学有效绩效管理系统，是有条件，这么既避免了考评统计口径不一致问题和人为影响原因，又能够节省考评时间和人力，还能够表现计算机考评机动性和灵活性，且考评结果相对公正。关键是怎样处理好“规范步骤、遵章守制、落实责任、实施考评”相统一问题。（二）创新绩效考评内容，增强考评指标科学性。绩效考评在内容和指标设置上要围绕“干什么就考什么”标准来制订，把握了这个标准，可在一定程度上填补体制、机制和制度建设不完善带来不足。目前在绩效考评内容和指标设计上还欠规范、欠科学，需要从以下多个方面去改善和完善：1、完善岗责体系，为考评指标设定提供依据。岗责体系建立和完善是开展绩效管理基础工作，也是设定考评指标前提，只有每个岗位职责明确了，才能依据工作职责制订考评指标进行考评。可依据税收征管法和税收征管操作规程要求，围绕管理、税款征收、检验等方面，细化每个部门和岗位工作职责，并经过制度形式给予规范。2、坚持定性和定量考评相结合，降低定性考评指标设置。作为考评基础，没有量化考评肯定不行，考评指标量化有利于考评工作规范化，便于考评人员进行考评，也便于被考人员比对，从而提升绩效考评正确性。当然，纯粹量化考评也不行，有些岗位、有些工作现有定量内容，也有定性内容，这就要坚持定性和定量考评相结合，而且只有定性和定量考评充足结合，才能使绩效考评公正性、公平性、科学性得到充足表现。3、突出岗位特点，重视个人工作实绩，增强考评指标针对性。部门多，各岗位职责不尽相同，现有公共部分，又有个性特点，在设置考评指标时，一定要突出岗位特点，合理安排做到共性考评指标和个性考评指标相结合，增强考评指标针对性。只有坚持共性考评指标和个性考评指标有机统一，才能既确保共同工作、全局性工作能够落实，又能确保本职员作、部门工作能够完成。同时，在考评指标设置上要重视个人实绩，要把工作实绩摆在第一位，真正让实绩来评价干部。（三）创新绩效考评形式，增强绩效考评公信力。公务员绩效考评除了要深入完善考评内容，更新考评手段外，还需要创新考评形式，拓宽考评辐射面，增强绩效考评公信力。在创新绩效考评形式上要从以下多个方面去努力：1、坚持领导考评和群众考评相结合，增加群众考评选重。通常而言，效率最高就是来自上级绩效考评，也是目前政府部门用得做多考评形式，不过有其特殊性，既是“垂直”管理，又是“双重”领导，同时又面对广大纳税人，单纯依靠领导和上级考评是不够，最少是不全方面，很可能形成“对上负责，对下不负责”情况，坚持领导考评和群众考评相结合，增加群众考评选重，让广大干部也成为考评主体，主动引导她们参与绩效考评，发挥她们对绩效考评监督作用。2、内部考评测评和外部意见相结合，确保考评结果全方面性。面临是广大纳税人，既要“收好税”，又要“服好务”是人员职责和使命，所以对人员绩效考评光有上级、同级和下级参与还不完整，还需引入纳税人等服务对象和外界部门参与，听取她们意见，把她们意见纳入到绩效考评范围，作为考评依据之一，才能更正确、更全方面地反应干部工作实绩。3、日常考评和年度考评相结合，增强考评结果时效性。绩效考评结果能否客观、公正，在考评频率和时间点把握上也很关键，既要有平时既日常考评，也要有年底总结性考评，要坚持平时考评和年度考评相结合，才能确保考评结果正确有效。日常考评能够按月、按季，也可按六个月，关键考评人员在日常工作中政治态度、思想表现和完成工作任务情况、取得成绩和造成失误。年底考评是总结性考评，含有权威性，它必需以平时考评为基础，表现考评工作连续性和阶段性统一，经过年底考评形成考评意见，得出被考评者考评结论。（四）创新考评结果利用，增强绩效管理激励作用。绩效考评结果利用，是公务员绩效管理中很关键步骤，也是绩效考评目标所在、动力之源。考评结果利用好不好，直接关系到考评激励作用发挥和绩效管理成败。过来，在考评结果利用方面不是很到位，没有很好发挥考评激励作用，需要从以下多个方面去创新和完善：1、建立健全监督和反馈机制，增强绩效管理互动性。绩效管理要求将考评情况和考评结果进行立即反馈，绩效反馈也即绩效面谈，是考评主体和被考评者间一个沟通和互动过程，现有利于被考评者立即了解到自己考评结果，存在不足，便于考评者之间比对分析，使其改善和提升，同时也是被考评者对绩效管理过程监督，使绩效管理得到不停完善和发展。在进行公务员绩效管理过程中要深入建立健全考评反馈机制，就反馈内容和反馈形式进行界定，在反馈内容上可关键考虑考评过程情况、整个考评结果情况及个人考评情况，听取被考评者反馈意见，对考评工作进行跟踪和评定；同时大力推行政务公开，建立民意测验、考评问责制，把考评反馈延伸到对考评工作事前、事中和事后监督之中，拓宽干部参与渠道，提升她们主动性。2、拓宽绩效考评结果利用，提升公务员参与绩效管理能动性。建立健全公务员绩效考评结果利用制度，是绩效管理价值实现、行为推进根本保障，也是干部对绩效管理认不认同，感不感爱好关键所在。在这方面可采取：一是考虑将部分奖金和考评结果挂钩，表现“按劳分配、多劳多得”标准；二是对连续几年评分结果一直考前可考虑授予“岗位标兵”、“岗位能手”、“工作带头人”等荣誉称号，或在公务员年底考评时直接定为“优异”等次，表现物质奖励和精神奖励并重标准；三是对考评靠前或评分上升较快，能够考虑优先给参与对应培训和学习考察机会，将干部培养和本身工作态度达成关联，使其知识水平和工作能力得以连续提升；四是可考虑将职务升迁、晋职晋级和绩效考评得分挂钩，使职务提升和工作实绩之间形成直接关联关系；五是对考评靠后或居末者，要进行对应问责，表现奖勤罚懒、奖优罚劣标准。经过以上结果利用，要逐步形成一个竞争向上、争先创优激励气氛，让能干事、会干事、干成事干部有所为、有其位；让无为者感到有压力，迫使其去想事、去做事，以充足调动干部工作主动性，最大程度地挖掘干部潜力。3、加强配套制度建设，深入增强绩效考评激励作用。即使是“垂直”管理，但现在还没有一个统一考评模式，再加上因为各地发展情况、管理水平不一样，要全系统“一盘棋”，自上而下设定相同考评指标，按一个模式进行考评还不现实，所以还需走“先行试点、积累经验、逐步推广”路子，在这种背景下，就需要有对应制度和政策进行配套和支持：（1）可将共性指标结合岗位职责先行在中进行规范，并在绩效考评中占有一定权重，具体指标可由各级依据各地实际情况自行设定，这么既确保了系统上下全局性工作开展，又可充足发挥地方参与主动性，增强她们对考评工作调控力度。（2）合适下放权力，让下级尤其是基层在绩效考评过和结果利用中有更多操作空间，以深入增强绩效考评激励作用。在这方面除了前面所说在“人、财、物”管理权上合适下放外，还包含对干部儿女、家眷关心和管理。（3）制订配套政策，完善绩效考评结果利用制度。一是提议取消公务员评优评先指标制度设计，采取评先评优直接和考评结果挂钩。先行确定评优指标做法既不科学起不到激励作用，相反还轻易产生矛盾等负面效应。因为公务员岗位不一样，无法横向比较，按一定百分比评优，最直接后果就是造成各单位各部门层层按百分比分配评优指标，再优异部门和再差部门全部是一样指标百分比，造成评出来“优异”并不优异情况很普遍，评优失去了应有激励效应不说，还可能打击那些真正优异但因为指标限制而未被评上优异人主动性，给各单位内部带来很多矛盾和弊端。二是要将考评结果和加薪、晋级挂钩，把考评结果作为人员加薪、晋级关键依据，而不仅仅依靠年纪、资历去加薪、晋级。三是要制订配套政策，对那些业绩突出、品行良好公务员不仅要加大物质激励，还要给她们更多精神激励，提供施展才能平台；对那些不作为、乱作为甚至违法乱纪公务员，要严格惩处力度，确保绩效考评不变味，真正发挥绩效管理导向和激励作用。